Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
    

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

От перестановки слагаемых меняется многое

Данная статья посвящена одному из возможных путей повышения эффективности региональных и муниципальных финансов – совершенствованию бюджетной классификации. Предлагаемая перекомпоновка бюджетных статей доходов и расходов может укрепить финансовую дисциплину распорядителей бюджетных средств и привести к экономии финансовых ресурсов.

Всего предлагается произвести перестановку трех доходных и расходных статей из непосредственно бюджета в источники покрытия его дефицита. В результате мы получим бюджет, максимально полно очищенный от всех не характерных для него, по мнению автора, финансовых потоков, то есть бюджет, доходы и расходы которого безвозмездны и бесплатны.

Однако Бюджетный кодекс признает за бюджетными доходами только такие черты, как безвозмездность и безвозвратность (см. ст. 6 БК РФ). Причем, сразу отметим, что на взгляд автора оба этих термина – синонимы (данный вывод обоснуем следующим образом; 1. Из материалов толкового словаря Ожегова следует, что "возврат" и "возмездие" применительно к денежным средствам означают одно и тоже; 2. Теоретически, объяснение толкового словаря может не совпадать с финансовым значением термина, поэтому автор просмотрел ряд современных финансово-экономических словарей, но не нашел в них искомых слов или комбинаций на их основе. Таким образом, полагаю, у них нет особого, отличного от ожеговского, финансового содержания; 3. Принимая во внимание, что с течением времен смысл слов может меняться, автор обратился к словарю "Толковый словарь русского языка конца ХХ века. Языковые изменения", но не нашел там свидетельств того, что смысловое содержание слов "возврат" и "возмездие" со времен г-на Ожегова изменилось). Совершенно естественно возникает вопрос о целесообразности использования двух одинаковых терминов. Автор полагает, что законодатель, творя Бюджетный кодекс, хотел сказать, что поступившие в бюджет доходы не только не надо возвращать, но и не надо платить за их использование, то есть, что они безвозмездны и бесплатны. Но, по какой-то причине (например, случайная ошибка, невнимательность или лоббистские устремления части депутатов) ошибся.

Что касается характеристики расходов, то автор, не вступая в противоречие с Бюджетным кодексом РФ (см. ст. 6, где в отличие от трактовки понятия "доходы бюджета", дается достаточно абстрактное толкование понятия "расходы бюджета"), исходит из того, что если расходы возмездны и платны (как, например, бюджетные кредиты), то они становятся подменой доходам: выданные из бюджета кредиты, возвращаясь обратно, ничем не будут отличаться от налоговых и неналоговых доходов, таких же бесплатных и безвозмездных, а это уже нонсенс, если доходы бюджета обеспечиваются его расходами. Следовательно, исходя от противного, и расходы бюджета также являются безвозмездными и бесплатными.

Кроме того, доходы бюджета не могут иметь заранее определенного целевого назначения. Поступление в распоряжение органов власти средств, имеющих целевой характер, а также расходование целевых средств не могут считаться, соответственно, доходами и расходами бюджета, поскольку эти платежи характеризуются фактической возвратностью – их нужно будет передать третьему лицу (израсходовать на нужды третьего лица), а орган власти не сможет пустить их на финансирование своих задач. В результате наличие у сумм целевого назначения означает де-факто отстранение депутатского корпуса данного органа власти от распоряжения ими. Такое положение дел, считаю, целесообразно ограничить рамками межбюджетных отношений (исполнение переданных полномочий), где оно единственно может быть обоснованным.

Итак, предлагаемые далее перестановки статей базируются на авторском понимании характеристик доходов и расходов бюджета. Причем, автор не одинок в своем понимании характеристик данных терминов. Так, в частности, аналогичное мнение высказано в фундаментальном труде "Финансово-кредитный энциклопедический словарь": "Доходы бюджета – … средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядках" (М.: "Финансы и статистика", 2002, стр. 303), "Расходы бюджета – … В отдельные группы выделены …предоставляемые заемщикам кредиты …, отражающие выделение бюджетных средств на возвратной и платной основах" (там же, стр. 806).

Все три предложения сделаны на основе анализа действующей отчетности, которая размещается Министерством финансов РФ на своем официальном сайте в сети интернет (отчеты об исполнении бюджетов субъектов Федерации). Данное уточнение связано с тем, что на практике в региональных и муниципальных законах о бюджете или отчетах об исполнении бюджета встречаются непринципиальные отклонения бюджетной классификации от норм, предусмотренных в законодательстве, в частности, в Федеральном законе "О бюджетной классификации в Российской Федерации".

Во-первых, предлагается исключить из расходной части бюджета статью "Бюджетные кредиты (бюджетные ссуды)", по которой отражается финансовый результат кредитной политики органа власти, и взамен образовать в источниках покрытия дефицита новый подраздел "Бюджетные кредиты хозяйствующим субъектам", состоящий из трех статей:

  • "БЮДЖЕТНЫЕ КРЕДИТЫ ХОЗЯЙСТВУЮЩИМ СУБЪЕКТАМ" – по данной позиции указывается разница между суммами выданных кредитов и погашенных (заглавные буквы использованы в соответствии с традицией Минфина РФ, используемой в официальной отчетности).
  • "Выдано бюджетных кредитов" – указывается сумма средств, выданных из бюджета в виде кредитов хозяйствующим субъектам.

  • "Погашено бюджетных кредитов" – указывается сумма средств, поступивших в бюджет с целью погашения предоставленных бюджетных кредитов.

Обращаем внимание на два обстоятельства. В предлагаемом варианте отсутствует упоминание бюджетных ссуд хозяйствующим субъектам. Автор полагает, что это позволит прекратить практику предоставления хозяйствующим субъектам беспроцентных займов за счет бюджетных средств (иначе говоря, дотирования в пределах рыночной процентной ставки), что совершенно не характерно для рыночной или рыночноориентированной, как в России экономики. Кроме того, данное новшество никоим образом не затронет процедуры предоставления бюджетных ссуд нижестоящим бюджетам.

Обоснование первому предложению следующее. Средства предоставляемых или погашаемых кредитов – типично заемные средства, поскольку характеризуются возвратностью и платностью (согласно ст. 6 БК РФ "бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах"). По своей сути они должны быть за пределами бюджета и объяснять наравне с остальными аналогичными статьями пути покрытия дефицита или использования профицита. Может сложится впечатление, что здесь мы вступаем в противоречие с Бюджетным кодексом, в частности со ст. 69 БК РФ, которая гласит, что предоставление бюджетных средств может осуществляться, помимо прочего, в форме бюджетных кредитов. Совершенно верно, бюджетные средства могут предоставляться в форме бюджетных кредитов, автор это не оспаривает, но в отчетности бюджетные кредиты должны отражаться в кругу статей, близких им по внутреннему содержанию, то есть заемных средств.

Кроме того, данное предложение следует реализовать и для того, чтобы повысить информационную насыщенность бюджетной отчетности.

Следует иметь ввиду, что в ряде случаев, предусмотренных БК РФ, по данной статье отражаются суммы исполненных гарантий. Их перемещение в источники покрытия дефицита по тем же основаниям представляется обоснованным.

Реализация данного предложения приведет к тому, что рост задолженности по бюджетным кредитам (это, когда предоставлено кредитов больше, чем погашено) покажет сокращение расходов, а уменьшение задолженности, наоборот, – увеличение расходов. Все это может стимулировать органы власти к сокращению масштабов государственной кредитной политики, создающей неоправданную конкуренцию банковскому сектору и характеризующейся высокой степенью информационной закрытости. Причем, по данным экспертов Института экономики города, которые совпадают с собственными наблюдениями автора, в среднем лишь один из двадцати, предоставленных из региональных и муниципальных бюджетов, кредитов возвращается заемщиками полностью и в срок.

Не утверждая об эффективности или неэффективности, проводимой в следующих регионах политики госкредитования, отметим в качестве иллюстрации сказанному, что за 2002 год лидерами по объему прироста задолженности по бюджетным кредитам стали администрации Воронежской (1,5 млрд. рублей) и Кемеровской (1,4 млрд.) областей, Республики Саха (1,3 млрд.), Мурманской области (1,1 млрд.) и Краснодарского края (1,0 млрд.), а абсолютным рекордсменом – Ханты-Мансийского АО (3,1 млрд. рублей). Здесь и далее источник цифровой информации – официальный сайт Минфина России в сети интернет. Также лидерами, но уже по сокращению задолженности по бюджетным кредитам, стали органы власти Красноярского края (295 млн. рублей), Республики Татарстан (270 млн.), Московской области (220 млн.) и Республики Башкортостан (200 млн.). В целом за 2002 год региональные органы власти выдали из своего бюджета кредитов почти на 20 млрд. рублей больше, чем получили обратно. Эта сумма соизмерима с кредитами коммерческих банков, предоставленных ими региональным органам власти.

Завершая изложение первого предложения отмечу, что в современном бюджетном законодательстве существует одно несомненное упущение. Дело в том, что законодательство совершенно справедливо предусмотрело необходимость детального учета финансовых обязательств органов власти перед третьими лицами (то есть, – учета госдолга), но обязательств перед самими органами власти – нет. Помимо задолженности по бюджетным кредитам в состав обязательств третьих лиц перед органом власти входят, в частности, недоимка по налогам и сборам, возврат средств по исполненным гарантиям, задолженность иных органов власти. Представляется целесообразным восполнить названное упущение и добиться организации и ведения в органах власти "Дебиторской" книги, по аналогии с Долговой.

Во-вторых, предлагается исключить из доходной и расходной частей бюджета статьи, связанные, соответственно, с получением и предоставлением субвенций на исполнение федеральных законов, и взамен образовать в источниках покрытия дефицита новый подраздел "Исполнение переданных полномочий", состоящий из трех статей:

  • "ИСПОЛНЕНИЕ ПЕРЕДАННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ" – по данной позиции отражается разница между средствами, полученными из вышестоящего бюджета на исполнение федеральных законов, и средствами, перечисленными в нижестоящие бюджеты с целью непосредственного исполнения федеральных законов. Фактически это тот объем средств, который необходим органу власти на исполнение той части переданных "федеральных мандатов", которые он исполняет самостоятельно, не передавая в нижестоящие бюджеты.
  • "Получение средств на исполнение переданных полномочий" – приводится сумма средств, поступивших из вышестоящего бюджета на исполнение переданных полномочий.
  • "Перечисление средств на исполнение переданных полномочий" – приводится сумма средств, перечисленных в нижестоящие бюджеты с целью непосредственного исполнения переданных полномочий.

Обоснование данному предложению следующее. Значительная часть так называемых федеральных мандатов исполняется на муниципальном уровне, а бюджет субъекта Федерации служит лишь "перевалочной базой" на пути финансовых ресурсов из федерального бюджета в муниципальные. Иначе говоря, средства, предназначенные для исполнения федеральных законов, не являются доходами регионального бюджета, поскольку характеризуются фактической возвратностью (возвратность косвенно состоит в дальнейшей передаче средств в нижестоящие бюджеты), а также имеют целевое назначение. Так, например бюджет Краснодарского края получил в течение 2002 года из федерального бюджета трансфертов на общую сумму 11 млрд. рублей и почти столько же перечислил в муниципалитеты (уточним, однако, что не все эти средства были связаны с исполнением муниципалитетами федеральных законов).

Теоретически, средства на исполнение переданных полномочий вообще могут не поступать на бюджетный счет субъекта, а – перечисляться органами федерального казначейства непосредственно конечным получателям в муниципалитетах. Но, при этом распределение средств между муниципалитетами, останется за органами власти субъектов Федерации, которые будут подавать соответствующие реестры в органы федерального казначейства. Отметим, что все это не будет нарушением принципа полноты отражения доходов и расходов бюджета (см. ст. 32 БК РФ), поскольку данный принцип требует "полноты отражения", а не "полноты зачисления".

Реализация названного предложения позволит, помимо прочего, прямо отразить в отчетности объемы средств, полученных на реализацию переданных полномочий и которые администрация субъекта Федерации осваивает самостоятельно. В настоящее время их объем определить невозможно. Так, из отчетности об исполнении бюджетов субъектов Федерации за 2002 год следует, что органы власти Республики Саха получили из федерального бюджета около 10 млрд. рублей, а перечислили в муниципалитеты лишь 52 млн. Вероятно, что этот результат, выглядящий весьма неправдоподобно, объясняется спецификой данного региона, в том числе его административно-территориальным устройством. В то же время, администрация Ханты-Мансийского АО, также северного региона, получила из центра около 1 млрд. рублей, а перечислила в муниципалитеты гораздо большую сумму – 34 млрд. Детальную оценку ситуации не позволяет дать незнание структуры этой суммы: в ней, помимо средств на исполнение переданных полномочий, также находятся и иные средства межбюджетного регулирования, увидеть которые отчетность прошлого года не позволяет.

Вместе с тем отметим, что Минфином России регулярно предпринимаются достаточно серьезные меры, способствующие совершенствованию бюджетной классификации. Так, в 2003 году в доходной части отчетов об исполнении региональных бюджетов были введены статьи, детально раскрывающие структуру получаемых трансфертов.

В-третьих, предлагается исключить из доходной части бюджета статьи, в которых отражаются суммы от продажи органом власти принадлежащих ему нематериальных активов, квартир, оборудования, транспортных средств. Данные статьи переносятся в источники покрытия дефицита, и включаются в уже существующий там подраздел "Поступления от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности".

Обоснование данному предложению следующее. Поступления от продажи имущества (в том числе квартир и оборудования) – это разовые не возобновляемые поступления. Можно утверждать, что эти поступления не характеризуются безвозмездностью, как обычные доходы, а являются возмездными, поскольку сопровождаются потерей прав собственности на это самое имущества. Собственно говоря, по своей сути эти доходы соответствуют поступлениям от приватизации, которые с 2000 года размещены в источниках покрытия дефицита.

Реализация данного предложения приведет, скорее всего, к резкому росту дефицита бюджета некоторых регионов. Дело в том, что часть продаваемого имущества создается в результате проводимой отечественными органами власти политики государственного предпринимательства. При этом расходы на создание имущества распределяются по расходной части и нигде специально не выделяются. В результате будет образовываться разрыв: выручка от продажи имущества сконцентрируется в источниках покрытия дефицита, а расходы на его создание, как и прежде, останутся в расходной части. Отсюда – дефицит. Однако, если орган власти стал собственником имущества в результате нефинансовой сделки, например, получил квартиры в качестве платы за согласование проектно-сметной документации или за оформление разрешения на строительство, то тогда возможен профицит.

По данным за 2002 год абсолютным лидером по объемам продаж оказалось правительство Москвы. Столица привлекла от реализации разнообразного имущества 4,5 млрд. рублей. Ближайшие к ней, по объему продаж, регионы отстают на порядок – Кемеровская (530 млн. рублей), Московская (400 млн.), Липецкая (360 млн.) и Белгородская (350 млн.) области. Широко известно, что политика госпредпринимательства негативно сказывается на экономике. С одной стороны, она неоправданно увеличивает масштабы госсектра, а с другой – подрывает рыночную конкуренцию, тормозит рост благосостояния граждан и стимулирует развитие коррупции. Поэтому, достижение дефицитом или профицитом запредельных значений, возможно, будет способствовать постепенному отказу органов власти от непосредственного участия в коммерческой, а также, – так называемой "совместной", деятельностях.

Последствия от внедрения всех трех предложений будут весомыми. Мы получим бюджет в "чистом" виде, доходы и расходы которого действительно будут характеризоваться безвозмездностью и бесплатностью, а также – отсутствием обременения в виде необходимости целевого финансирования. Кроме того, возрастет регламентированность процесса управления финансами, что повысит требовательность к распорядителям бюджетных средств.

Самым заметным последствием станет сокращение размеров бюджетов администраций субъектов Федерации (см. таблицу "Итоги пересчета бюджетов субъектов Федерации", в которой по фактическим данным исполнения бюджетов за 2002 год осуществлен пересчет на основе предложений, сделанных в данной статье). Расходная часть бюджетов некоторых регионов сократилась в два с половиной раза – Кемеровской и Владимирской областей, Алтайского края, Республики Бурятии. В ряде случаев происходит изменение дефицита на профицит и наоборот. Так, например, у Московской области в 2002 году бюджет был исполнен с дефицитом, но при пересчете бюджет области оказался профицитным за счет разницы по трансфертам, а также сокращения задолженности по бюджетным кредитам. У части регионов дефицит оказался просто фантастическим. Как, например, у Карачаево-Черкесской Республики – 90%. В противоположность ей, у Ханты-Мансийского АО профицит составил почти 130%.

Полагаю, что следующим шагом в направлении совершенствования бюджетной классификации должно стать разделение самого бюджета на целевые бюджетные фонды, в том числе на бюджет развития и бюджет текущих расходов, и определение для каждого из них в отдельности финансового результата – дефицита или профицита.

Таблица 1. Итоги пересчета бюджетов субъектов Федерации

Магомет Яндиев
канд. экон. наук, доцент,
МГУ им. М.В. Ломоносова
8-903-769-9393 (м.), 256-5188 (д.)

Яндиев М.И. От перестановки слагаемых меняется многое

 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад