Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
    

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

Обеспечение прозрачности бюджетной сферы –
важнейший шаг в реализации рыночных реформ

С момента распада командно-административной системы и до настоящего времени реформы в области бюджетной сферы ограничились принятием Бюджетного и Налогового Кодексов, которые, однако, принципиально не изменили советскую систему бюджетного финансирования, доставшейся в наследство Российской Федерации. В том числе, не было изменено отношение к гласности в вопросах финансов, что на наш взгляд является главным препятствием повышения эффективности бюджетной сферы России в настоящее время.

Теоретически, реализация принципа гласности или, говоря иначе, раскрытие информации означает, что любой желающий вне зависимости от преследуемых им целей, с минимальными затратами труда, денег и времени, может получить абсолютно любую информацию о финансах любого органа власти. Единственное обоснованное исключение – содержание секретных статей расходов в составе федерального бюджета. Недопустима разная степень открытости бюджета для разных групп и слоев общества, например полная отчетность перед депутатами и частичная перед остальным населением.

Необходимость раскрытия бюджетно-финансовой информации обусловлена тремя основными причинами. Во-первых, орган власти – это публичное учреждение и поэтому только путем гласного ведения дел оно может рассчитывать на поддержку и доверие населения. Однако большинство бюджетно-финансовых параметров до сих пор недоступны, а попытка их получить наталкивается на отказ. Так, к примеру ответили на письменный запрос на получение информации, сделанный автором в середине 2000 г., руководители следующих российских регионов.

Республика Марий Эл – республиканские власти уверены в том, что бюджетно-финансовая информация является служебной и распространению не подлежит. Это аргументируется тем, что запрашиваемая информация "относится не к деятельности органов государственной власти Республики Марий Эл и их должностных лиц, а является оперативной информацией об исполнении республиканского бюджета".

Томская область – "вся необходимая информация по исполнению бюджета размещена на сайте Департамента финансов по адресу www.finupr.trecom.tomsk.su", говорится в ответе. На данном сайте "всей необходимой информации" не нашлось.

Магаданская область – "предоставить информацию о задолженности администрации Магаданской области не предоставляется возможным, так как не предусмотрено отчетностью", говорится в ответе.

В ответе, пришедшем из Пермской области, утверждается, что "… всю интересующую Вас информацию … можно получить в Государственном комитете статистики России". Но данное утверждение совершенно не соответствует действительности, в чем можно убедиться, изучив перечень публикуемой статистическим комитетом информации.

Вторая причина, по которой необходимо раскрытие бюджетно-финансовой информации состоит в следующем. В юриспруденции применяется так называемая презумпция невиновности, в соответствии с которой обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, наоборот, обвинение должно доказывать суду обоснованность своих претензий. Вместе с тем, по отношению к чиновнику должен, полагаю, существовать подход иного рода. Чиновник, что называется "виновен по определению", то есть он обязан постоянно доказывать населению, что он достоин оказанного ему доверия, что он грамотно и разумно выполняет свои обязанности. Такое предвзятое отношение возникает потому, что чиновнику доверены средства налогоплательщиков, а доверие – состояние неустойчивое и нуждается в постоянном, регулярном поддержании. Лучший способ доказать, что достоин оказанного доверия – ничего не скрывать о себе, своей деятельности, используемых в работе методах и полученных результатах.

В третьих, закон о бюджете является именно законом каждой конкретной территории, а как закон он подлежит обязательной публикации, как впрочем и сведения о ходе его исполнения. Наконец, раскрытие информации способствует достижению ряда важных задач – позволяет депутатскому корпусу принимать обоснованные решения в области финансов, а также объективно оценивать итоги работы исполнительной власти, в частности, путем принятия или отклонения отчета об исполнении бюджета.

На наш взгляд, в России существуют две фундаментальные проблемы, препятствующие обеспечению гласности в бюджетной сфере. Это отсутствие политической воли руководства и единого, признанного среди специалистов мнения, как именно обеспечить раскрытие бюджетно-финансовой информации. Рассмотрим последнюю проблему, поскольку она, в отличии от первой, более объективна, и следовательно быстрее решаема.

Бюджетный Кодекс РФ устанавливает, что одним из десяти принципов построения бюджетов в России является принцип гласности (ст. 28, 36 БК РФ). Однако, что именно это такое и как этого достичь на практике в БК РФ не говорится. Нет разъяснений и в других законодательных актах. Поэтому органы власти разных уровней понимают данный принцип каждый по своему. Так, например структура и содержание отчета об исполнении бюджета могут меняться из года в год. Чаще всего при этом в отчете присутствуют всего две статьи: про утверждение отчета и о сроке вступления в действие данного документа. Примерно в 60% отчетов об исполнении бюджетов субъектов федерации отсутствует таблица с цифровыми данными исполнения бюджета и лишь в 12% имеется текстовый комментарий по существу исполнения бюджета. Традиционно в тексте отчета приводятся лишь итоговые суммы доходов и расходов бюджета. Кроме того, достаточно часто называется размер дефицита или профицита, но без детализации. Значительно реже приводятся размеры остатков средств на начало года, кредиторской задолженности и ее структуры, расшифровки источников дефицита, а также сведения о внутренних и внешних заимствованиях, состоянии внутреннего и внешнего долга, предоставленных гарантиях, об использовании доходов бюджета, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета, оборотной кассовой наличности.

В целом можно выделить следующие, самые распространенные на практике методы соблюдения принципа гласности: публикация закона о бюджете в официальных изданиях, проведение пресс-конференций для журналистов, размещение информации в сети интернет. Однако, критерии отбора раскрываемой информации могут быть спорны. В результате, раскрываемая таким образом информация, обрастает массой недостатков, в частности, неполнотой (негативная информация не афишируется), несопоставимостью (закон о бюджете дается в одной классификации, отчет об исполнении – в другой), несвоевременностью, а порой и недостоверностью.

Так, например, администрация Санкт-Петербурга в своем ответе на письменный запрос автора заявила об отсутствии у нее валютных долгов по состоянию на 1.07.2000 г. Однако из отчета об исполнении бюджета города на ту же дату, размещенного на официальном сайте Минфина в сети Интернет, следовало прямо противоположное. Вообще можно выделить два типа недостоверных официальных сведений: когда данные первичного учета не полно отражают реальное положение дел (плохо поставлен учет, не проведена инвентаризация и пр.) и когда итоговая отчетность не соответствует данным первичного учета. В первом случае речь может идти о некачественно поставленном учете изучаемого объекта или явления. Например, в подавляющем большинстве регионов авалированные органом власти векселя не считаются составной частью госдолга, тоже самое касается операций финансового лизинга и кредиторской задолженности. Не берутся в расчет проценты по коммерческим кредитам, которые должны быть начислены в течении всего срока заимствования. В результате, размер госдолга оказывается меньше, чем он есть на самом деле. Но парадокс в том, что чиновник ставит подпись под такими недостоверными (в силу своей неполноты) сведениями абсолютно обоснованно, поскольку они являются вполне объективным обобщением имеющихся в наличии первичных данных. Вторую ситуацию объективно не избежать, если первичные данные собираются разными подразделениям органа власти, то есть нецентрализованно. Кроме того, возможно умышленное искажение картины.

В принципе, в промышленно развитых странах уже достаточно давно существует хорошо отлаженная система раскрытия информации, опыт функционирования которой заслуживает внимания. Вместе с тем зарубежный опыт "один к одному" не применим в России, поскольку существующее на Западе общественное мнение по большому счету не ориентировано на изучение бюджетно-финансовой информацией, там оценка органов власти осуществляется каждым человеком по принципу "доволен – не доволен". Кроме того, в нашей стране имеются существенные отличия от стран с развитой экономикой. Назовем три отличия, оказывающих самое существенное влияние на финансовую сферу России.

Во-первых, ряд органов власти, помимо непосредственно управления своей территорией, активно занимаются созданием прибавочной стоимости в разных ее формах, фактически отнимая этим часть прибыли у частного бизнеса. Например орган власти организует и финансирует строительство офисного помещения или спортивного комплекса. Для оплаты строительства используются бюджетные средства, привлекаются займы и бюджетные ссуды, строительным фирмам выдаются налоговые льготы, используются гарантии и поручительства, допускается прирост кредиторской задолженности как самого органа власти, так и унитарных предприятий, задействованных в строительстве. Но вот объект построен и начал давать отдачу – часть помещений проданы, часть сданы в аренду, начали проводиться коммерческие мероприятия. При этом выручка не обязательно распределяется пропорционально источникам финансирования. Ее зачисление на счет той или иной организации (бюджета, внебюджетного фонда, унитарного предприятия, аффилированных структур) зависит исключительно от решений исполнительной власти. Более того, никто, и в первую очередь налоговая служба, не станут сравнить все потраченные средства (денежные и неденежные, прямые и косвенные, из бюджета и других источников) и получаемую выручку с целью начисления налога на прибыль. В результате, получается инвестиционный проект не облагаемый на этапе строительства практически никакими налогами. Примечательно, что по мнению многих госслужащих государственное предпринимательство является естественным видом деятельности власти, а способность заработать допдоходы – качеством, положительно характеризующим чиновника. На практике такое положение дел ведет к совмещению в рамках органа власти двух совершенно разных по содержанию и правилам управления финансовых потоков – непосредственно бюджетного и предпринимательского.

Во-вторых, полагаю, что бюджетная система современной России практически неподконтрольна не только населению, что более чем очевидно, но даже самим органам власти. Для обоснования данного утверждения приведу три аргумента. Первый аргумент – отсутствие в законе о бюджете детальной регламентации предстоящих расходов оставляет распорядителям кредитов всех рангов определенную свободу действий, о результатах которой главы администраций зачастую узнают задним числом. Переход на казначейское исполнение бюджетов не намного смягчает ситуацию. Второй аргумент – количество структур, имеющих право на контроль финансовой деятельности исполнительных органов власти крайне ограничено. Причем система контроля за финансами хозяйствующих субъектов гораздо более строже, чем за финансами органов власти. На каждое юрлицо приходится свыше полутора десятков контролирующих организаций: налоговая инспекция, налоговая полиция и т.п. Вместе с тем, каждый из органов власти подлежит контролю со стороны местной счетной палаты (но не во всех регионах и муниципалитетах она существует) и контрольно-ревизионной службы вышестоящего органа власти. В принципе перечень контролеров на этом и ограничивается. Третий аргумент – небольшого количества имеющегося в наличии ревизоров не достаточно для полного охвата существующих финансовых потоков. Например в Москве, где бюджет превышает две сотни миллиардов рублей, а количество бюджетных учреждений и иных получателей средств – десятки тысяч единиц, сотрудников Контрольно-Счетной Палаты всего 180 человек. Еще несколько десятков ревизоров работают непосредственно в структурных подразделениях правительства Москвы. Такого количества проверяющих явно недостаточно, так как получается, что на одного ревизора приходится условно по одному миллиарду, подлежащих контролю, рублей в год.

Третье отличие современной России, существенно влияющее на бюджетно-финансовую сферу и не позволяющее слепо использовать зарубежный опыт в раскрытии информации, заключается в человеческом факторе. Речь идет о том, что подавляющее большинство россиян не владеют большими объемами знаний о финансах органов власти, а также об отсутствии у них традиций какого-либо контроля за властью. Усугубляет ситуацию наличие у граждан всевозможных льгот, получение которых, как показывает практика, для людей оказывается более значимым, чем заработная плата, поскольку косвенный доход от льгот зачастую оказывается в несколько раз больше зарплаты или пенсии. Соответственно, судьба уплаченных с зарплаты налогов волнует население меньше, чем возможность "отоварить" льготы.

В такой ситуации необходимы особо серьезные меры, способные сгладить отрицательные последствия названных выше отличий, и обеспечить положительный результат от мероприятий по обеспечению гласности в бюджетной сфере – то есть более глубокое и более интенсивное раскрытие финансовой информации, чем это принято в развитых странах. На практике углубленное раскрытие может выглядеть следующим образом. Осуществляется публикация бюджета (отчета об исполнении бюджета) в разрезе смет всех бюджетных учреждений и иных получателей бюджетных средств (для предприятий – в разрезе финансовых планов) с максимальной детализацией предметов предстоящих расходов, вплоть до "отдельного куска мыла". Причем не только в традиционном расчете за год, но и в ежемесячной разбивке. К каждой смете должен прилагаться комментарий руководителя бюджетного учреждения, в котором, в частности, дается сугубо объективное обоснование предстоящих расходов, описание предпринимательской деятельности, наличие долгов. Таким образом, потенциальный пользователь получает не готовое аналитическое заключение, а набор исходных данных, интерпретировать которые он сможет самостоятельно и в своих интересах.

Непосредственно сама публикация бюджета может осуществляться как в виде отдельной многотомной книги, распространяемой например по библиотекам, или в виде базы данных с разнообразными поисково-аналитическими возможностями на сайте органа власти в сети Интернет. Хотелось бы обратить внимание, что процедура распространения опубликованной информации не менее важна, чем само содержание публикации. Так, например, опубликовав детальный отчет об исполнении бюджета за 1999 г., администрация г.Балашихи (Московская область) не удачно организовала распространение, в результате чего эффект от публикации оказался невысоким. Как показывает практика, стоимость работ по обеспечению гласности в бюджетной сфере невелика, как в абсолютных, так и в относительных (в сравнении с получаемым эффектом) размерах.

Наиболее существенными последствиями раскрытия информации станут рост объемов закона о бюджете – сотни или даже тысячи смет с ежемесячной разбивкой, планирование источников покрытия кассовых разрывов, финансов унитарных предприятий и пр.

Несмотря на всю свою очевидную полезность, раскрытие информации будет представлять интерес лишь меньшинству населения, в первую очередь тем, кто платят подоходный налог по декларации. Они уже достаточно давно и весьма активно интересуются тем, на что расходуются уплаченные ими налоги. Также не останутся в стороне от анализа публикации и руководители организаций, получающих бюджетное финансирование. Кроме того, всегда найдутся просто любопытные, которые не пожалеют времени на изучение опубликованных материалов.

Основная причина прохладного отношения большинства граждан к бюджетно-финансовой информации заключается, как уже было сказано, в отсутствии в России соответствующих традиций. Поэтому интерес граждан к информации необходимо стимулировать, например, выделяя из бюджета целевые гранды на изучение финансов органов власти, проведение конкурсов на лучшее знание финансовой системы региона, организацию публичных лекций и диспутов о состоянии и качестве исполнения бюджетов. Возможно имеет смысл законодательно предоставить населению право за счет собственных средств заказывать в государственных ревизионных органах и частных аудиторских компаниях внеочередные проверки бюджетных учреждений. А результаты проверок использовать по собственному усмотрению, например, для подкрепления искового заявления в суд.

Несмотря на то, что выгоды от раскрытия информации более чем очевидны (глава исполнительной власти устанавливает реальный и полноценный контроль за распорядителями кредитов, а те в свою очередь за своими подчиненными, происходит существенный рост производительности труда госаппарата и сокращаются возможности для коррупции), на пути ее реализации встает серьезное эмоциональное препятствие. Дело в том, что каждый чиновник будет знать, что любой желающий, в том числе и его недруг (завистник, конкурент), сможет познакомится с любым его финансово-экономическим поступком и далее его трактовать. Для чиновника гласность в бюджетной сфере может стать фактически дамокловым мечом, висящим над занимаемой им должностью. Возможно именно этим объясняется стремление части чиновников не афишировать финансовые параметры территории – так, к примеру один из руководителей администрации г.Заречный (Пензенская область) категорически отказался от разглашения каких-либо сведений по бюджету города. Кроме того, все предлагаемые меры по раскрытию информации предполагают увеличение производительности труда, и как следствие увеличение нагрузки на чиновников, а повышение требовательности еще никогда не встречалось благосклонно. Вследствие сказанного, обеспечение гласности, скорее всего, будет протекать тяжело. Одним из подтверждением тому служит неудачная подготовка отчета об исполнении бюджета г.Балашихи за 2000 г., который в отличии от бюджета-99 планировалось детализировать вплоть до смет бюджетных учреждений, – несмотря на распоряжения первых лиц, аппарат горадминистрации так и не смог выполнить задачу по сбору информации, которую глава города ставил неоднократно. Необходимо также учесть, что госаппарат в целом по стране насчитывает сотни тысяч человек. Внести изменения в правила поведения такого количества чиновников в кратчайший срок невозможно. Поэтому необходима поэтапность в организации раскрытия информации. Например, вначале публикация исключительно только смет, на следующий год – смет с комментариями и наконец, начиная с третьего года, – смет в детальной росписи расходов. Возможно, следует на первые два–три года федеральным законом установить специальный мораторий на вынесение наказаний чиновникам по фактам, ставшим достоянием гласности, вследствие раскрытия информации.

Поэтапность необходима и в масштабах раскрытия. То есть, полагаю, что раскрытие информации необходимо начинать с муниципального уровня. Федеральному центру совместно с администрациями субъектов федерации вполне будет под силу добиться от муниципальных властей выполнения мероприятий по обеспечению гласности в области их финансов. Далее, через несколько лет, к раскрытию информации можно будет приступать уже на региональном уровне, а еще чуть позже – на федеральном.

Вне зависимости от того, что именно финансовая общественность признает гласностью в бюджетной сфере, ее внедрение будет зависеть исключительно от готовности первых лиц довести дело до конца. Следует отметить, что таковая уже имеется – во многих органах власти предпринимаются попытки организовать раскрытие информации. Однако, проводимые в рамках этого мероприятия, лишь в единичных случаях последовательные и действительно серьезны (безусловный лидер в данной области, несомненно, Комитет Финансов администрации Санкт-Петербурга). Положительному результату явно не хватает скоординированности действий всех уровней власти.

Вместе с тем, на мотивацию тех чиновников, кто пока добровольно не желает идти на раскрытие бюджетно-финансовой информации, в конце концов могут повлиять постепенная отмена налоговых льгот населению, а также продолжающаяся концентрация финансовых ресурсов в руках федерального центра и потенциально возможное падение мировых цен на энергоносители до критически низких показателей, что приведет к существенному сокращение доходов бюджетов. Тогда этим чиновникам придется искать убедительные доказательства, что недофинансирование бюджетных расходов вызвано не их собственными ошибками, а объективными причинами. В этом случае о перспективах раскрытии бюджетно-финансовой информации можно будет говорить всерьез.

Магомет Яндиев
к.э.н., доцент кафедры "Финансы и кредит"
экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова

Личная страница автора http://maga.econ.msu.ru
e-mail автора: mag2097@yandex.ru

 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад