Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
    

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

ОБЩЕЕ ОПИСАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

Бюджетная система в масштабе государства

История бюджетной системы России

Бюджетная система Российской Федерации

Бюджетный процесс

Межбюджетные отношения

Перспективы


Бюджетная система в масштабе государства

После распада командно-административной системы органы власти России существенно сократили интенсивность использования в повседневной практике таких, ранее распространенных, инструментов управления обществом как насилие и пропаганда. В тоже время в жизни страны существенно возросла роль финансов и в настоящее время финансовые взаимоотношения между субъектами общества являются доминирующими.

Традиционно финансовые взаимоотношения органов власти охватываются термином "Бюджетная система". В Российской Федерации, как и в большинстве стран мира, бюджетная система является вторичной по отношению к административно-территориальному устройство своей страны и отражает как ее особенности, так и проблемы.

Основной проблемой административно-территориального устройства России является незавершенность преобразований в этой области, в частности: относительно частые изменения количества муниципалитетов, пересмотр их границ, перераспределение бюджетных прав и обязанностей между муниципалитетами и подразделениями субъекта федерации. Несмотря на то, что муниципальный уровень власти еще не устоялся, в целом бюджетная система организована стандартно – за каждым органом власти закреплен денежный фонд – бюджет, утверждаемый и исполняемый, соответственно, законодательной и исполнительной ветвями власти.

В качестве примера особенностей бюджетной системы можно назвать организацию работы с бюджетом в Тюменской области. Тюменская областная Дума состоит из 25 человек, из которых 14 избраны от Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, прежде входивших в состав области. Областной бюджет Тюменской области рассматривается и утверждается Тюменской областной Думой, то есть, в том числе и депутатами от иных субъектов федерации, чем Тюменская область. При этом, свои бюджеты округа утверждают самостоятельно, без участия сторонних депутатов.

В то же время, несмотря на формальное различие в статусе, органы власти областей, краев, республик, автономных округов и закрытых административно-территориальных образований имеют одинаковые права и обязанности в финансовой сфере.

История бюджетной системы России

Годом рождения бюджетной системы России можно признать 1327 год, когда Иван Калита, великий князь московский (ок. 1296–1340), получил от Орды не только ярлык на великое княжение Владимирское – символ верховной власти на Руси, но и, впервые, право собирать дань с русских княжеств1. Князь оправдал свое историческое прозвище калита, то есть кошель с деньгами, поскольку по некоторым оценкам в казну Орды попадала в среднем лишь одна пятая часть собранной дани. Считается, что этот факт сыграл решающую роль в превращении Москвы в финансовый центр Северо-Восточной Руси того времени.

В царской России составление государственных смет началось, в отличии от Западной Европы, достаточно поздно – только в XVII веке. Первая в России смета государственных доходов и расходов была составлена в 1645 г.2, и то исключительно в целях упорядочения финансового хозяйства. Дело в том, что в царской России не существовало каких-либо социальных групп, с которыми властям было бы необходимо бороться3, как например на Западе, где именно борьба за право вводить налоги и определять предметы расходов привела к созданию парламентской формы правления. Поэтому созданное "сверху" дворянское сословие всегда находилось в прямой зависимости от царской власти, и ни о каком ограничении деятельности последней, в том числе финансовой, не могло быть и речи. Помещики, дворяне всегда были опорой царя. Известный всем бунт декабристов – одно из редких исключений из общего правила.

Таким образом, неспешное – в течении столетий – упорядочение государственных финансов привело к учреждению 8 сентября 1802 г. Министерства финансов России и сети финансовых органов на местах: в губерниях – казенных палат, в уездах – казначейств, аналогов современных финансовых управлений в регионах и муниципалитетах, соответственно. На министра финансов было возложено ежегодное составление детальной росписи государственных расходов. В 1811 г. произошло утверждение более подробных правил по их составлению – это так называемый финансовый план Сперанского. Однако, составлявшаяся на основе этих правил государственная смета имела серьезные недостатки, главным из которых было то, что она представляла собой механическое соединение смет отдельных ведомств, причем не полное, поскольку отдельные доходы и расходы не вносились в нее. Не было единства кассы, существовали разные методики составления смет разных ведомств.

Что любопытно, не всегда структурное подразделение органа власти осуществляло именно те расходы, которые проистекали из его названия. Например, с 1649 г. и в течении длительного времени благоустройство населенных пунктов было возложено на полицию.

Только с начала 1863 г. в России был введен, в общих чертах сохранившийся до сих пор, набор принципов составления государственной росписи доходов и расходов – так называемые принципы построения бюджетов. Этот набор принципов был закреплен “Сметными правилами”, высочайше утвержденными 22 мая 1862 года. Таким образом, говоря с некоторой долей юмора, отечественные финансисты могут отмечать эту дату как день рождения федерального бюджета.

Бюджетная система Российской Федерации

Бюджетная система Российской Федерации обеспечивает функционирование промышленно развитого государства со 150-миллионным населением. Одного этого факта уже достаточно, чтобы продемонстрировать насколько сложна и многообразна должна быть организация государственных и муниципальных финансов нашей страны.

Говоря о современном состоянии бюджетной системы необходимо иметь ввиду двоякость ее строения. Одно – внешнее – проявляется в уровнях бюджетной системы и финансовых взаимоотношениях между ними, основанных на федеральном законодательстве (вертикальные финансовые потоки). Другое – внутреннее – представляет собой многочисленные, друг с другом не координируемые, зачастую встречные финансовые потоки, выражающие межрегиональные, всероссийские и даже международные интересы органов власти субъектов федерации и муниципалитетов (горизонтальные финансовые потоки).

В бюджетной системе России в настоящее время существуют четыре уровня. Это – федеральный, региональный, муниципальный и межгосударственный. Последний возник в 1997 г. после образования Союза Беларуси и России. Денежный фонд Союзного государства имеет все необходимые атрибуты бюджета и занимается в основном финансированием бюджетных организаций, оборонных предприятий и силовых структур обоих стран. Правда размеры бюджета Союза невелики и его влияние на перераспределение по России Национального дохода незначительно.

В 1997 г. из бюджета Союза было профинансировано программ на 69 млрд. н/д рублей, в 1998 г. – на 288 млн. рублей. Бюджет Союза в 1999 г. составил 800 млн. рублей, в 2000 г. – 2,3 млрд., в 2001 год – 2360 млн., в 2002 г. – 2728 млн. рублей. Бюджет Союза на 2003 г. принят в размере 2438 млн. рублей.

Федеральный уровень бюджетной системы включает в себя федеральный бюджет (1,2 трлн. рублей, 2001 г.), бюджет Пенсионного фонда (0,5 трлн. рублей), бюджет Фонда социального страхования (85 млрд. рублей), бюджет федерального Фонда обязательного медицинского страхования (3 млрд. рублей).

После дефолта 1998 г. размеры федерального бюджета растут из года в год. Расходы бюджета в 1999 г. составили 0,8 млрд. рублей, в 2000 г. – 1 млрд., в 2001 г. – 1,2 трлн., в 2002 г. – 1,9 трлн. Бюджет на 2003 г. предусматривает 2,3 трлн. рублей расходов. Несмотря на сокращение с 2000 г. ставок по ряду федеральных налогов, в том числе по подоходному и на прибыль, этот рост эксперты связывают как с продолжающейся концентрацией доходов в федеральном бюджете в ущерб региональным, так и с некоторым ростом отечественной экономики.

Принципиальное отличие федерального бюджета от региональных и муниципальных – наличие секретных статей расходов, что накладывает определенные ограничения на бюджетный процесс.

Региональный уровень бюджетной системы включает в себя 88 бюджетов субъектов федерации и столько же бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования. В Чеченской республике по известным причинам бюджета нет, а все расходы республиканской администрации осуществляются на основе сметы, утверждаемой в составе федерального бюджета. В 2002 г. общая сумма расходов региональных бюджетов составила 1,1 трлн. рублей, в 2001 г. – 0,9 трлн., в 2000 г. – 0,7 трлн.

Муниципальный уровень бюджетной системы представлен муниципальным бюджетом. Примерно 40 тыс. сел, поселков и городов, существующих в России, объединены в примерно 12 тыс. муниципалитетов. Общая сумма расходов всех муниципалитетов в 2002 г. составила 0,7 трлн. рублей, в 2001 г. – 0,6 трлн., в 2000 г. – 0,5 трлн.

Главное отличие, которое существует между бюджетами субъектов федерации и муниципалитетов, состоит в последствиях того влияния, которое оказывает на денежный фонд разная степень ответственности населения за результаты финансово-хозяйственной деятельности руководителей органа власти.

В соответствии с законодательством местное самоуправление – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения4. Из сказанного теоретически следует, что жители населенного пункта всем своим имуществом и благосостоянием должны нести полную ответственность за результаты финансово-хозяйственной деятельности муниципальных властей. Например, при недостатке средств бюджета и имущества муниципалитета для покрытия его задолженности, возникшей в результате неумелой деятельности муниципальных служащих, возврат долгов следует перенести на жителей. На каждого совершеннолетнего и дееспособного жителя, прописанного или проживающего в данной местности. Это может быть сделано, например, в виде разового сбора средств или регулярного самообложения5.

Однако, применение данной меры в настоящее время недопустимо, поскольку значительная часть долгов муниципальных органов власти образована по причине нефинансирования федеральным центром переданных на места полномочий.

Необходимо особо отметить, что образование муниципального уровня является следствием желания органов власти повысить качество жизни россиян. Однако, муниципальная форма власти немыслима без участия в ее работе местных жителей. Поэтому, если население не принимает тех преимуществ, которые оно может получить, эксплуатируя муниципальную идею, либо не желает принимать на себя ответственность за результаты хозяйствования, то теряется всякий смысл образования муниципалитетов.

Разнообразные внебюджетные фонды – важная составляющая бюджетной системы, помимо непосредственно самих бюджетов. В соответствии с Бюджетным кодексом (БК РФ) органы власти не вправе создавать внебюджетные фонды, кроме тех, что упомянуты в нем прямо. Мы их уже называли – это Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования, формируемые, в основном, за счет единого социального налога.

До 2000 г., года введения в действие БК РФ, в подавляющем большинстве российских регионов возможности внебюджетных фондов использовались весьма активно. За их счет финансировались самые разнообразные расходы, начиная от строительства жилых домов и шефской помощи воинским частям и заканчивая погребением одиноких граждан и частичным содержанием бюджетных учреждений. В большинстве случаев в структуре расходов внебюджетных фондов доля фонда оплаты труда превышала 50%.

У органа власти могло быть разное количество внебюджетных фондов: от одного (г. Краснодар, г. Алексин Тульской области) и нескольких (г. Петрозаводск, Балашихинский район Московской области, Санкт-Петербург, Иркутская область) до полутора сотен (Москва). Размеры внебюджетных фондов также разнятся: от 0,2% в сравнении с расходами бюджета (гг. Алексин, Петрозаводск, Краснодар) до 50—60% (Москва).

Источниками доходов внебюджетных фондов были в большинстве своем всевозможные штрафы и сборы, то есть неналоговые доходы, которые вообще-то должны были зачисляться в бюджет, а также так называемые “добровольно-принудительные” платежи, без уплаты которых представители исполнительной власти под разными предлогами уклонялись от выполнения своих обязанностей. Встречались случаи зачислении во внебюджетный фонд амортизационных отчислений муниципальных предприятий (г. Иваново), заемных средств (Москва), результатов коммерческой деятельности.

В настоящее время в ряде территорий, несмотря на запрет, внебюджетные фонды под разными предлогами, например "фонд в процессе ликвидации", все еще существуют. Кроме того у региональных энергетических комиссий могут существовать обособленные денежные (внебюджетные) фонды, формируемые, в частности, за счет отчислений с естественных и локальных монополий.

Тем не менее, закрытие всех внебюджетных фондов и консолидация их средств в соответствующий бюджет – вопрос времени.

Бюджетный процесс

Участниками бюджетного процесса на федеральном уровне являются: Президент Российской Федерации, органы законодательной власти, органы исполнительной власти, органы денежно - кредитного регулирования, органы государственного финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, а также бюджетные учреждения, государственные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

Бюджетный процесс включает в себя следующие этапы: составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, рассмотрение отчета об исполнении бюджета, финансовый контроль.

Одновременно с проектом закона о федеральном бюджете рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Бюджетный процесс на федеральном уровне является ориентиром, под который подстраивается бюджетный процесс на региональном уровне, а под него в свою очередь подстраивается бюджетный процесс на муниципальном. Соответственно, любое отклонение бюджетного процесса на федеральном уровне, от установленных в БК РФ сроков, автоматически ведет к срыву бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровнях.

Федеральный бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Составление проекта федерального бюджета основывается на:

    • Бюджетном послании Президента Российской Федерации;
    • прогнозе социально-экономического развития;
    • основных направлениях бюджетной и налоговой политики;
    • прогнозе сводного финансового баланса;

Бюджетное послание Президента Российской Федерации, в котором определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год, направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Составление проекта федерального бюджета начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство РФ Министерство финансов России. Оно же принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Первый этап формирования федерального бюджета – разработка и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики России на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики.

Второй этап формирования федерального бюджета – распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов и по получателям бюджетных средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении. Одновременно формируется перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовываются объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

С 15 июля по 15 августа года Правительство РФ рассматривает проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также ряд других документов, представленные Министерством финансов, Министерством экономики, другими федеральными органами исполнительной власти и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

Рассмотрение и утверждение бюджета должно начаться не позднее 26 августа. В течение суток со дня внесения проекта бюджета в Государственную Думу он направляется в Комитет по бюджету для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям Бюджетного кодекса.

Совет Государственной Думы на основании заключения Комитета по бюджету принимает решение о том, что проект федерального закона о федеральном бюджете принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство РФ на доработку. Доработанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами должен быть представлен в Государственную Думу Правительством России в десятидневный срок.

Далее проект бюджета направляется Советом Государственной Думы в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение.

Государственная Дума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях. При этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты России о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год должны быть приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении в течение 30 дней со дня его внесения. При этом обсуждается его концепция и прогноз социально - экономического развития России на очередной финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации, проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета.

Во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов федерации. Государственная Дума рассматривает во втором чтении законопроект в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.

В третьем чтении утверждаются расходы бюджета по подразделам функциональной классификации и главным распорядителям средств по всем четырем уровням функциональной классификации, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки, основные показатели государственного оборонного заказа, расходы бюджета на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы, государственной программы вооружения, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации, Программы государственных внутренних заимствований, Программы предоставления государственных кредитов иностранным государствам, перечень законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Государственная Дума рассматривает проект в третьем чтении в течение 25 дней со дня его принятия во втором чтении.

Проект бюджета рассматривается в четвертом чтении в течение 15 дней со дня его принятия в третьем чтении. При этом законопроект голосуется в целом, внесение в него поправок не допускается.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, которому на принятие решения отводится 14 дней. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Межбюджетные отношения

Бюджетная система страны в последнее десятилетие характеризуется неточностью прогнозирования доходов. В одни периоды новейшей истории России суммы планируемых доходов завышались, что позволяло искусственно завышать расходную часть, в другие – занижались, что приводило к формированию финансовых резервов и необоснованному росту остатков на счетах. Обе ситуации одинаково негативны.

В тоже время еще одной особенностью бюджетной системы России является большой перекос налоговой системы в пользу федеральных налогов. В последние годы они обеспечивают около 70–80% доходов консолидированного бюджета России, региональные налоги – 10–30%, муниципальные налоги – 3–10%. При этом в регионы и муниципалитеты непропорционально много передано на исполнение федеральных законов. Все вместе, а также исторически сложившееся экономическое неравенство российских регионов привели к необходимости масштабных межбюджетных перечислений.

Долгое время в России межбюджетные отношения, то есть финансовые взаимоотношения между органами власти, трактовались исключительно как распределение дотаций между регионами. Механизм совершенствования межбюджетных отношений развивался исключительно в направлении реформирования правил выделения финансовой помощи регионам. Наибольшим достижением в этой области следует признать использование в последние несколько лет математических формул при распределении средств между регионами. Такой подход существенно сократил лоббистские и коррупционные возможности, существовавшие прежде. Заслуга в этом специалистов Министерства финансов России и Всемирного Банка.

Однако межбюджетные отношения не ограничиваются только лишь перераспределением сумм дотаций. В целом, их можно свести к следующим, поддающимся денежной оценке, каналам:

    • отчисления от налогов иного уровня власти. Существуют отчисления не только от федеральных налогов в территориальные бюджеты, но и отчисления от муниципального земельного налога в вышестоящие – региональный и федеральный (на долю "отчислений" приходится по экспертным оценкам до 80% всех межбюджетных средств);
    • получение дотаций, субсидий и субвенций. Могут существовать политические трансферты, выделяемые регионам исключительно по политическим соображениям, а также косвенные, когда например федеральное министерство руководствуясь собственными узковедомственными интересами предоставляет региону финансовую помощь (ориентировочно 15%);
    • бюджетные ссуды, кредиты и гарантии. Предполагается, что в 2003 г. регионы вернут около 20 млрд. рублей бюджетных ссуд, выданных ранее и неоднократно пролонгировавшихся (ориентировочно 3%);
    • финансирование органом власти расходов, вообще-то закрепленных за другим органом власти (ориентировочно 2%).

Применительно к последнему пункту, это например финансирование из федерального бюджета строительства сельской школы (компетенция муниципалитетов) или ремонта ПТУ (компетенция субъекта федерации), из регионального – всевозможные выплаты народным судам, из муниципального – воинским частям и пр.

Кроме того к межбюджетным отношениям следует отнести перераспределение средств через бюджет Союза России и Беларуси, межбюджетные отношения региональных фондов обязательного медицинского страхования с федеральным фондом ОМС, горизонтальное перераспределение налоговых платежей, вследствие несовпадения мест регистрации и реальной деятельности налогоплательщиков.

Принципиально особой формой межбюджетных отношений является влияние, которое оказывают органы власти на финансовые потоки третьих лиц и которое позволяет достигать определенных целей. Так, в частности, унитарным предприятиям может быть вменен определенный порядок использования прибыли или амортизационного фонда, установлена специальная тарифная или закупочная ценовые политики. В самом упрощенном виде это выглядит так: федеральное унитарное предприятие покупает сырье у регионального унитарного предприятия по специальным ценам. При этом фактически происходит предоставление федеральным центром дотации тому органу власти, которому принадлежит это региональное унитарное предприятие, по следующей цепочке: федеральный бюджет – дотация федеральному унитарному предприятию – завышенные закупочные цены – завышенная прибыль у регионального унитарного предприятия – изъятие "излишней" прибыли в региональный бюджет.

Перспективы

Бюджетная система Российской Федерации, которой все еще присущи масса проблем и негативных черт, находится в настоящий момент в стадии трансформации, то есть – смены ценностного ядра системы. Это долгий и тяжелый процесс, который, учитывая масштабы предстоящих преобразований, скоре всего займет несколько десятилетий.

Личная страница автора http://maga.econ.msu.ru
e-mail автора: mag2097@yandex.ru


1 История финансов Москвы. М.: Издательства объединения "Мосгорархив", АО "Московские учебники", 1998, стр. 11.

2 “Бюджетная система России”, под ред. Поляк Г. Б., М., ООО “Издательство ЮНИТИ-ДАНА”, 1999 г., стр. 11.

3 Витте С. Ю., “Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве”, М., “Фонд экономической книги “Начала”, 1997 г., стр. 386.

4 См. ст. 2 Федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

5 См. ст. 1 и п. 3 ст. 8 Федерального Закона “О финансовых основах местного самоуправления”.

 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад