Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
    

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

Как организовать контроль финансовых потоков

В данной статье изложены основные положения методики, цель которой помочь главам регионов установить полноценный контроль за финансовыми потоками в пределах субъекта федерации. Эта методика во-многом созвучна отдельным положениям макроэкономики, поскольку регион – это то же государство, но меньших размеров и без государственных границ.

Принципиальная новизна данной методической разработки заключается в контроле за движением добавленной стоимости, созданной в регионе, а также – в контроле за движением ценных бумаг, принадлежащих местным акционерам, иностранной валюты, наличных средств и за изменением остатков на корсчетах.

Под словом "Контроль" мы понимаем проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора (словарь С.И. Ожегова), а под словосочетанием "Финансовые потоки" – исторически сложившиеся, устойчивые и масштабные перемещения денежных средств и финансовых активов (исходя из определения термина "Финансы").

Таким образом, речь не идет о контроле за состоянием непосредственно счетов хозяйствующих субъектов или прямом вмешательстве в работу муниципальных органов, исполняющих тот или иной бюджет или федеральный внебюджетный фонд.

Цель системы контроля состоит в том, чтобы определить направления финансовых потоков (в регион или из него) и их структуру, а также служит информационной основой для выработки управленческих решений по повышению финансовой насыщенности региона, в том числе – привлечению инвестиций, увеличению доходов населения, сокращению теневого сектора и пр.

Исходя из сущности категории "финансы" мы определяем четыре составляющих нашей системы контроля. Это контроль за базовыми денежными потоками и его детализация – контроль за движением фондовых ценностей, контроль за движением добавленной стоимости и контроль за денежными потоками органов власти всех уровней (потоки бюджетных средств).

1. Контроль за базовыми денежными потоками

Источники первичной информации – региональное ГУ ЦБ РФ и коммерческие банки.

Базовые параметры контроля (предлагается отслеживать ежедневно):

  • остатки на корсчетах региональных комбанков в ГУ ЦБ по региону (отдельно в рублях и инвалюте);
  • совокупные остатки на счетах клиентов банков (в том числе текущие счета, вклады населения).

При этом необходимо учесть корреспондентские отношения коммерческих банков, осуществляемые минуя ГУ ЦБ, а также отношения местных филиалов со своими головными офисами, расположенными в других регионах.

Некоторые возможные варианты состояния параметров.

Остатки на корсчетах уменьшились – деньги из региона "ушли", финансовые возможности банковской системы региона сократились. "Уход" средств из региона может произойти вследствие приобретения комплектующих за пределами региона или отсутствия в регионе достойных объектов для инвестирования.

Остатки на корсчетах больше совокупных остатков на счетах клиентов банков – банковская сфера региона получила дополнительные средства и готова финансировать своих клиентов.

Некоторые доступные инструменты управления ситуацией, например увеличения остатков на корсчетах – предоставление местным банкам госгарантий для получения ими межбанковских кредитов или финансирование из бюджета специальной рекламно-пропагандистской программы, цель которой – подвигнуть банки к увеличению номенклатуры предлагаемых банковских продуктов, а население – к приобретению этих продуктов.

Насытить региональную инфраструктуру средствами – это еще пол дела, данные средства надо еще и удержать в регионе, поскольку если банк не найдет "на месте" подходящего объекта для инвестирования, то он начнет искать его за пределами региона и тогда средства гарантированно "уйдут". Повысить привлекательность местных инвестиционных объектов можно, в частности, за счет софинансирования процентных платежей по заемным средствам. Это известный метод. Но – это важное дополнение – органы власти должны иметь ввиду, что объемы софинансирования должно иметь четко определенные границы, иначе данный метод не принесет должного эффекта. Автор предлагает следующий вариант установления границ – общая сумма средств, выделяемых на оплату софинансирования должна быть эквивалентной сумме средств, которые необходимо удержать в регионе (при условии, что софинансирование в данный момент единственный из применяемых методов).

Пример расчета. Допустим сумма средств, которые в настоящий момент имеют региональные банки и которые необходимо удержать в регионе (например это может быть прирост вкладов граждан в банках), чтобы они не ушли на финансирование проектов в других регионах, составляет 1 млрд. рублей. Предположим, существует принципиальное решение органов власти, что при софинансировании покрывается одна четверть процентной ставки. Тогда, при ставке в 20% годовых, ежегодная сумма платежей составит 200 млн. рублей, а расходы бюджета на софинансирование должны составить 50 млн. рублей.

Все многообразия методов управления можно свести к двум способам управления: во первых, когда орган власти добивается желаемых результатов сам (непосредственно инвестируя в проекты, выдавая кредиты, финансируя унитарные предприятия и пр.), то есть осуществляя госпредпринимательство. Во вторых, когда орган власти стимулирует частный сектор и за счет этого получает нужный общественно значимый результат "чужими руками". Общепризнанно, что второй метод более предпочтителен, поскольку более эффективен. Но на практике в настоящее время доминирует первый. Отказ от него потребует очень серьезных усилий, исключительно политических, и это тема отдельной статьи.

Продолжим изложение системы контроля.

Дополнительный параметр контроля (предлагается отслеживать ежемесячно) – эмиссия рублевой наличности комбанками. При этом следует учесть эмиссию рублевой наличности региональным ГУ ЦБ РФ (выдача/инкассация наличности комбанкам).

Некоторые возможные варианты состояния параметров.

Превышение выдачи комбанками наличных (включая банкоматы) над инкассацией. Значит в регионе происходит прирост рублевой наличности. Возможно, это приведет к росту оборота розничной торговли, "матрасных" сбережений населения, оттоку средств в соседние регионы или их конвертации в инвалюту.

Превышение инкассации над выдачей комбанками наличных. В этом случае объем наличности в регионе сокращается. Само по себе это еще ничего не значит (ни положительного, ни отрицательного). Но если при этом розничный товарооборот неизменен или растут вклады населения в банках, значит сокращению наличности не следует препятствовать. Разумеется, надо брать в расчет влияние инфляции на товарооборот.

Необходим, по возможности, аналогичный анализ в соседних субъектах федерации, что позволит более точно оценить направления движения наличности.

Дополнительный параметр контроля (предлагается отслеживать ежемесячно) – "Этнические" переводы средств в другие регионы или страны через банки, почту, телеграф, специализированные агентства.

Для региона всегда это, конечно же, негативное событие. Чтобы нейтрализовать его последствия вводить запреты бессмысленно. Следует рассмотреть основную причину оттока средств – это происходит вследствие естественного желания работников оказать финансовую поддержку своим семьям, живущим отдельно от них. Зная причины, соответственно, можно выработать меры противодействия. Например:

  • стимулировать преимущественную поставку местной продукции в регионы-получатели переводов;
  • стимулировать приезд семей в регион к кормильцам (пускай даже временно на время работы кормильца в регионе);
  • стимулировать концентрацию всех переводов в банковской системе.

Дополнительный параметр контроля (предлагается отслеживать ежемесячно) – объемы купли-продажи в регионе иностранной валюты. При этом следует учесть, ввоз–вывоз из региона иностранной валюты комбанками (дополнительный параметр, подтверждающий основной или свидетельствует о неустойчивости валютных настроений населения).

Возможные варианты.

В регионе обменники продают инвалюты больше, чем скупают. Значит она накапливается у населения. Или уходит за пределы региона, что возможно, но менее реально. Или используется как средство платежа. Все это одинаково негативно сказывается на насыщении региона финансами.

В регионе обменники продают инвалюты меньше, чем скупают. Значит население избавляется от инвалюты, что отчасти неплохо (возможно это свидетельство доверия к рублю), либо это приток валюты из соседнего региона, что менее вероятно.

Оптимально, когда у населения совсем нет валютных накоплений, а валютные обменные операции незначительны и связаны в основном с туризмом. При этом наличные сбережения хранятся в рублях (это конечно плохо, надо бы – чтоб в комбанках, но все же лучше, чем если в инвалюте).

2. Перемещение фондовых ценностей

Источники первичной информации – региональное отделение ФКЦБ, реестродержатели, организаторы торгов, инвестиционные компании.

Базовые параметры контроля (предлагается отслеживать ежемесячно).

  • Доля ценных бумаг (расчет по номиналу, если нет рыночной цены) местных эмитентов, принадлежащих местным акционерам (и физическим и юридическим лицам) в общем объеме эмиссии бумаг местных эмитентов.

Оптимально, когда при размещении новых эмиссий наблюдается преобладание иногородних инвесторов.

  • Капитализация ценных бумаг иногородних эмитентов, принадлежащих местным акционерам. В том числе объем инвестиций местных инвесторов в федеральные ценные бумаги, в федеральные ипотечные бумаги, в облигации органов власти других регионов, инвестиции в паи паевых инвестиционных фондов.

Оптимально, когда рост параметра не превышает темпов роста региональной экономики.

Дополнительные параметры (предлагается отслеживать раз в полгода).

  • Доля местных эмитентов, чьи ценные бумаги торгуются (на биржевых или внебиржевых площадках), в общем количестве местных эмитентов.
  • Капитализация рынка ценных бумаг местных эмитентов.
  • Местный фондовый индекс (считается по возможности).

Некоторые доступные инструменты управления ситуацией – стимулировать мелких акционеров передавать ценные бумаги в доверительное управление местным инвесткомпаниям (например, под госгарантии), стимулировать выпуск новых эмиссий местными предприятиями, стимулировать создание для бумаг местных эмитентов маркет-мейкеров.

3. Контроль за движением добавленной стоимости

Важное значение для развития региона имеет не только движение денежных и фондовых ценностей, но перемещение результата работы региональной экономики – вновь созданной стоимости. Чем ее больше остается в регионе, тем больше вероятность, что у населения вырастет зарплата, у акционеров – дивиденды, у предприятий – инвестиционные ресурсы.

В настоящее время ждать пока Госкомстат рассчитает ВРП приходится порядка двух лет. Вместе с тем есть возможность оперативно рассчитывать Добавленную стоимость, созданную в регионе. Для этого необходимо налог на добавленную стоимость (за минусом сумм возврата НДСа) умножить на среднюю ставку налога.

Источники первичной информации – МНС, ГУ ЦБ, комитет по статистике.

Базовый параметр контроля (предлагается отслеживать ежемесячно) – движение добавленной стоимости. Рассчитывается исходя из сумм НДСа, поступившей в регион, и ушедшей из него.

Дополнительные параметры контроля (предлагается отслеживать ежемесячно)

  • Максимально возможная ДС. Для ее определения производится досчет ДС на размер убытков убыточных предприятий, нецелевого использования амортизации, неплатежей по ФОТ, налоговой недоимки по акцизам.

Для иллюстрации сказанного см. таблицу "Степень использования потенциальных возможностей региональной экономики". При анализе таблицы следует иметь ввиду, что исходные значения НДСа по техническим причинам не были очищены от сумм возврата НДС. Поэтому в отношении нескольких регионов, получивших отрицательную ДС, можно утверждать, что их экономика "убивает" добавленную стоимость.

  • Корректировка максимально возможной ДС на задолженность – просроченную дебиторскую (то есть то, что еще не вошло в ДС, но может) и кредиторскую задолженности (то есть то, что необоснованно увеличило размер ДС). По возможности в разрезе партнеров: местных и из иных регионов. Для проведения расчетов необходимо найти примерное соотношение ДС и выручки.
  • Структура добавленной стоимости (максимально возможной ДС), в том числе – прибыль/убыток, амортизация, фонд оплаты труда региона, акцизы, прочее (справочно: ФОТ региона считается без фонда оплаты труда работников бюджетной сферы, чтобы избежать двойного счета).

Некоторые доступные инструменты управления ситуацией – стимулировать поставку готовой продукции за пределы региона, закупку предприятиями комплектующих у местных производителей, оказание услуг потребителям за пределами региона (организация выставок, конференций и шире – привлечение командированных).

4. Контроль бюджетных потоков на всех уровнях власти

Данный раздел – наиболее изученный на практике. Источники информации – финансовые органы субъекта федерации и муниципалитетов, отделение федерального казначейства, отделения федеральных внебюджетных фондов.

Базовый параметр контроля (предлагается отслеживать ежемесячно) – баланс поступления в регион и оттока из него бюджетных средств. Составляется с учетом организации межбюджетных отношений и распределения налоговой базы региона между уровнями бюджетной системы.

Детализация структуры баланса поступления и оттока бюджетных средств.

  • Территориальное отделение Пенсионного фонда (смета по региону).

Некоторые доступные инструменты управления ситуацией – госпомощь пенсионерам в поиске справок, которые дадут основание для пересчета пенсий, предлагать ПФ РФ инвестировать свои временно свободные средства в проекты региона, "закрывать глаза" на недоимку по ЕСН, если местное отделение ПФ является донором (то есть часть излишков перечисляет в центральный аппарат ПФ РФ). Последнее предложение может быть признано спорным, поскольку оно, несомненно содействуя местному бизнесу, нарушает общегосударственные интересы.

  • Территориальное отделение Фонда социального страхования (смета по региону).
  • Фонд ОМС региона (бюджет фонда).
  • Фонд ОМС РФ (платежи из региона части ЕСН).

Данные платежи – чистый "вывоз" средств. Необходимо их компенсировать.

Некоторые доступные инструменты управления ситуацией – добиться включения региональных интересов в расходы фонда ОМС РФ по следующим статьям: региональная целевая программа охраны материнства и детства, НИОКР, капвложения, на повышение квалификации, на региональные совещания.

  • Территориальное отделение Федеральное казначейство РФ (смета федерального бюджета по региону).

Это положение мы также можем проиллюстрировать, см. таблицу "Дотационность региона с точки зрения федерального бюджета", в которой определяем разницу между поступлением налогов в федеральный бюджет от налогоплательщиков региона и расходами из федерального бюджета по региону.

Некоторые доступные инструменты управления ситуацией – добиться увеличения в федеральном бюджете расходов на финансирование местных федеральных бюджетных учреждений. Например, поводом для увеличения капрасходов может служить аварийность зданий, занимаемых федеральными службами.

  • Финансовое управление региона (бюджет региона, муниципальные бюджеты).

Некоторые доступные инструменты управления ситуацией – сокращение объемов госзакупок товаров, произведенных за пределами региона, размещение региональных облигаций только среди иногородних инвесторов

5. Некоторые аспекты организации системы управления финансовыми потоками

По большому счету система контроля должна "поставляться" вместе с системой управления финансовыми потоками. Однако, управление финансовыми потоками предполагает, с нашей точки зрения, серьезное изменение структуры регионального бюджета, к чему большинство органов власти пока еще объективно не готовы. Изменение структуры регионального бюджета (масштабная переориентация с нынешних самостоятельного инвестирования и покрытия убытков унитарных предприятий на стимулирование тех или иных видов деятельности третьих лиц) необходимо потому, что у регионального органа власти практически нет иного инструмента управления, кроме как бюджета, а основные инструменты кредитно-денежной и фондовой политик находятся в руках федеральных органов власти.

Хотя теоретически возможен вариант создания структуры, близкой по своим возможностям к институтам денежно-кредитного регулирования. Ее рабочим названием могло бы быть "Центр расчетов унитарных предприятий", а единственным учредителем – региональная администрация. В уставный капитал вносятся имущество региональных государственных унитарных предприятий, которые при этом теряют статус юрлиц и становятся "филиалами" Центра.

В Центре ведутся лицевые счета "филиалов", осуществляются за них платежи. Вводится (насколько это будет разумно) централизация продаж и закупок для нужд "филиалов". Централизуются фонды прибыли и амортизации, а также поступающие "филиалам" из бюджета дотации на покрытие убытков. Вводится система бюджетирования для каждого из "филиалов".

Консолидация средств "филиалов" в сочетании с долговой политикой, проводимой органом власти, позволит вести псевдо кредитно-денежную политику в региональном масштабе. В зависимости от направленности финансовых потоков это может быть кредитование и размещение депозитов или, наоборот, привлечение средств.

При невозможности создания такой структуры предлагается рассмотреть перспективы введения новых или замены старых принципов госуправления, под что в дальнейшем подстраивать расходную часть бюджета. Опуская собственную аргументацию и не претендуя на безусловную истинность, приведу в качестве примера следующие принципы:

  • Критерием эффективности региональной экономики является не объем производства, а объем полученной прибыли.
  • Торговля имеет приоритет перед производством.
  • Малый бизнес имеет приоритет над крупным.
  • Земли сельхозназначения не могут быть в собственности юридических лиц.
  • Налоговые поступления от добывающих отраслей и доходы от приватизации должны направляться на финансирование расходов капитального характера.
  • Орган власти вправе заниматься инвестиционной деятельностью только в тех областях, в которых частный бизнес или не может участвовать (например из-за необходимости сверхбольших инвестиций) или не видит коммерческой выгоды.

Данные принципы спорны. Но, по крайней мере они могут стать частью дискуссии о том, как управлять экономикой в современных условиях – на базе чего преодолевать нищету населения, низкую конкурентоспособность отечественных товаров, зависимость экономики от добывающих отраслей, а самих бизнесменов – от органов власти.

Магомет Яндиев
К.э.н., доцент, Московский государственный университет

Яндиев М.И. Как организовать контроль финансовых потоков

 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад