Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
    

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

Территориальные различия в финансировании социальных расходов


В любой стране регионы различаются по уровню своего экономического развития и, соответственно, финансовым ресурсам, поэтому государство в той или иной степени вынуждено заниматься выравниванием возможностей территорий по финансированию социальных расходов. Россия не является исключением из этого правила, более того, для нее характерно наличие огромных диспропорций между территориями в уровне обеспеченности финансовыми ресурсами. Поэтому наличие эффективных механизмов уменьшения этих диспропорций является для нашей страны проблемой чрезвычайно актуальной.

Государственное финансирование социальной сферы в России осуществляется, во-первых, за счет средств государственного бюджета (федерального, региональных и местных бюджетов) и, во-вторых, за счет средств государственных социальных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и Государственного фонда занятости населения РФ, каждый из которых имеет центральные и территориальные отделения, а также федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ОМС).

По своей сути социальные внебюджетные фонды мало чем отличаются от бюджета, поскольку страховые взносы, формирующие большую часть доходов фондов, фактически являются теми же налогами. Страховые взносы исчисляются в процентах от начисленной заработной платы, уплачиваются предприятиями и организациями, а в Пенсионный фонд и работающими гражданами. О функциях социальных фондов можно судить по их названиям. Средства Пенсионного фонда направляются прежде всего на выплату государственных пенсий, а также пособий по уходу за ребенком старше 1,5 лет и оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам. Из Фонда занятости финансируются пособия по безработице и некоторые другие выплаты гражданам (например, материальная помощь членам семей безработного), а также мероприятия, направленные на сокращение безработицы (профессиональная подготовка и переподготовка, общественные работы, сохранение и создание дополнительных или новых рабочих мест и т.п.). Расходы Фонда социального страхования наиболее разнообразны – это пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам, по уходу за ребенком до 1,5 лет, социальное пособие на погребение, оплата путевок в санаторно-курортные учреждения, проезда к месту лечения и обратно, лечебного питания, частичная оплата путевок в детские загородные оздоровительные лагеря, частичное содержание детско-юношеских спортивных школ.

На социальные внебюджетные фонды приходится более 2/5 социальных расходов. К социальным расходам, помимо всех расходов внебюджетных фондов, отнесены бюджетные расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), образование, культуру и искусство, средства массовой информации (СМИ), здравоохранение и физическую культуру, социальную политику (табл.7-7 i). Еще большую роль в финансировании социальных расходов играют консолидированные региональные бюджеты (представляющие собой сумму собственно региональных и местных бюджетов), причем треть расходов приходится на местные бюджеты.

Таблица 7-7. Источники финансирования социальных расходов России в 1998-1999 гг.

В финансировании отдельных статей социальных расходов федеральный бюджет играет определяющую роль в так называемых расходах на социальную политику, большую часть которых составляют разного рода пособия, в т.ч. детские (табл. 7-8). Предоставление пособий регламентируется в основном федеральным законодательством, поэтому они и выплачиваются в основном из федерального бюджета. Вообще не финансируется из центра ЖКХ, крайне низка доля федерального бюджета в финансировании расходов на образование, культуру и искусство и особенно здравоохранение. Доля местных бюджетов в социальных расходах максимальна, в расходах на ЖКХ она достигает почти 3/4., составляет менее половины лишь в расходах на средства массовой информации и социальную политику, тогда как.

Таблица 7-8. Доли бюджетов всех уровней финансирования социальных расходов России в 1998-1999 гг.

Распределение доходов между территориями в рамках внебюджетных фондов и государственного бюджета осуществляются независимо друг от друга, также фактически независимы расходы федерального и консолидированных регионального бюджетов. Федеральный бюджет строит свои взаимоотношения с региональными бюджетами, региональные бюджеты - с местными. Поэтому и рассматривать все эти составляющие государственных финансов стоит отдельно.

Социальные внебюджетные фонды. Хотя на социальные внебюджетные фонды приходится более 2/5 всех социальных расходов, Различия между регионами в расходах территориальных отделений фондов на душу населения (которые вполне сопоставимы с различиями в душевых расходах региональных бюджетов. ) очень редко становятся предметом обсуждений или публикаций. Интересно, что Госкомстат России лишь в прошлом году начал публикацию данных по доходам и расходам социальных внебюджетных фондов в разрезе субъектов Федерации, а информация из самих фондов до сих пор малодоступна. для широкого круга заинтересованных в ней лиц.

У каждого из фондов есть свой бюджет, утверждаемый отдельным федеральным законом, соответственно, и свои источники доходов. Наряду со Страховые взносы (доля которых в целом составляют около 90%), доходов. фондов складываются из перечислений из федерального и региональных бюджетов, штрафов, пени, кредитов, ссуд, средств от финансовых вложений и некоторых других источников. В среднем по России в 1999 г. на одного человека было затрачено из социальных фондов 2,6 тыс. рублей, в т.ч. из Пенсионного фонда – 1,9 тыс. рублей (в расчете на одного пенсионера – 7,1 тыс. рублей), фондов ОМС – 330 рублей, Фонда соцстраха – 300 рублей, Фонда занятости – 80 рублей.

Поскольку размеры средней заработной платы различаются по регионам, то различаются и собираемые на территории регионов доходы фондов (в расчете на душу населения). Поэтому перед центральными отделениями фондов, так же как и перед федеральным бюджетом, стоит задача перераспределения доходов между субъектами Федерации.

У каждого из фондов своя методика определения финансовой помощи территориальным отделениям. фондов, разная степень выравнивания их обеспеченности доходами. Наибольшая степень выравнивания достигается в Пенсионном фонде, но и здесь разница между максимальным и минимальным душевым доходом территориальных отделений фонда даже с учетом региональных различий в прожиточном минимуме достигает 5,5 раза (в расчете на одного пенсионера – 4,4 раза). Для Фонда занятости этот показатель составляет более 7 раз, фондов ОМС – около 11 раз, а для Фонда соцстраха – 54 раза. Можно сказать, что подобная разница между фондами объясняется "обязательностью" их расходов. Размеры пенсий законодательно определены, поэтому между субъектами Федерации не может быть очень больших различий. То же самое касается и пособий по безработице, а вот масштабы мероприятий по созданию или сохранению рабочих мест, профессиональной подготовке и переподготовке могут быть разными. Разным может быть количество и качество предоставляемых гражданам медицинских услуг. И, естественно, проблема обеспечения равных возможностей для регионов по финансированию детских лагерей, спортшкол, санаторного лечения, наименее остра. Сохранение некоторого неравенства является даже справедливым, поскольку социальными благами должны в первую очередь пользоваться те, за счет кого они обеспечиваются.

Что касается конкретных субъектов Федерации, то картина выглядит следующим образом (все показатели были рассчитаны с учетом прожиточного минимума).

При перераспределении средств в рамках Пенсионного фонда явно недоучитываются различия между регионами в стоимости жизни. Так, расходы фонда на одного пенсионераii более чем в 1,5 раза выше среднего в Ульяновской области, где сохраняется минимальный размер прожиточного минимума, более чем на треть выше среднего в Татарстане, Брянской, Тамбовской, Ростовской, Воронежской областях, где стоимость жизни также низка. Наоборот, наименьшие показатели характерны для северных и восточных регионов, а также Москвы и Санкт-Петербурга (минимум – 34% от среднероссийского уровня был в Усть-Ордынском Бурятском АО), где значения прожиточного минимума достигают максимальных величин.

Наибольший уровень душевых расходов Фонда занятости характерен, во-первых, для наиболее благополучных в экономическом отношении субъектов Федерации и, во-вторых, для северных и восточных регионов. Попадание первых в лидеры объясняется неполным выравнивание обеспеченности доходами, вторых, очевидно, - расходами на компенсацию материальных затрат безработным гражданам в связи с их добровольным переездом в другую местность по предложению службы занятости (Европейский Север, Сибирь и Дальний Восток являются районами со значительным миграционным оттоком населения). Примерно в 3-3,5 раза выше среднего расходы территориального отделения Фонда занятости в Ханты-Мансийском АО, в раза – в Таймырском и Ямало-Ненецком АО, в 2,4-2,5 раза – в Ненецком и Эвенкийском АО, более чем в 1,5 раза - в Красноярском крае, Мурманской, Сахалинской, Камчатской, Самарской областях, Москве. Концентрация больших объемов средств в регионах с относительно благоприятной ситуацией на рынке труда (наилучший пример – Москва) означают наличие "замкнутого круга" – чем проблемнее регион, тем меньше у него средств для проведения сколь-либо значимой политики занятости, и тем меньше у него шансов кардинальным образом улучшить ситуацию на региональном рынке труда.

Аналогичная картина характерна для фондов и обязательного медицинского страхования, и социального страхования. Разница в том, что фактор экономического благополучия играет в них большую роль (в силу меньших масштабов перераспределения доходов), и причины попадания в лидеры северных и восточных регионов несколько иные. Для фондов ОМС это, скорее всего, удорожание стоимости медицинских услуг, не учитываемое при расчете прожиточного минимума. Для Фонда соцстраха – повышенная стоимость расходов на оплату транспортных расходов людям, выезжающим на отдых в южные районы. Цифры же таковы. Душевые доходы территориальных фондов ОМС в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО выше среднего в 3 раза, в Самарской области и Коми – более чем в 2 раза, в Татарстане, Тюменской, Мурманской, Пермской областях, Чукотском и Ненецком АО – более чем в 1,5 раза. Душевые доходы территориальных отделений Фонда социального страхования в Таймырском АО в 19 раз выше среднего, в Ямало-Ненецком АО – в 5 раз, в Ханты-Мансийском АО – в 3,5 раза, от 1,5 до 2 раз – в Москве, Коми, Самарской области, Ненецком и Чукотском АО. При этом в обоих случаях есть регионы, где душевые доходы фондов не составляют и половины от среднего по России.

Существующие различия между регионами в расходах социальных внебюджетных фондов отчасти объяснимы, но возникают и определенные сомнения по поводу справедливости и эффективности перераспределения средств между территориями. Поэтому информация о финансовых потоках в рамках фондов должна стать более доступной и являться предметом широких обсуждений.

Расходы федерального бюджета в регионахiii. Распределение расходов федерального бюджета между территориями свойственна та же проблема, что и для расходов социальных внебюджетных фондов: оно также не является предметом широких и гласных обсуждений. Хотя для этого, в отличие от фондов, были и объективные причины – вообще отсутствие необходимой информации. Только благодаря развитию системы Федерального казначейства стало возможным получать данные о распределении расходов федерального бюджета между регионами, и впервые более или менее достоверная информация была получена лишь в 1998 г. Но до сих пор часть расходов осуществляется без участия Федерального казначейства, а еще часть расходов, распределяемых между субъектами Федерации, проходит через московское отделение Федерального казначейства, в результате чего данные по Москве являются завышенными, а по другим регионам – заниженными.

В массовом сознании существует миф о том, что федеральный бюджет к территории страны не имеет никакого отношения, а все расходы осуществляются в неком "центре". На самом деле, это, конечно же, не так. За исключением расходов на обслуживание внешнего долга, осуществление международной деятельности и некоторых других небольших по объемам расходов, большая часть поступающих в федеральный бюджет средств идет на финансирование мероприятий и учреждений федерального значения на территории всех регионов.

Как уже говорилось выше, объемы социальных расходов федерального бюджета относительно невелики. В 1999 г. было потрачено всего около 590 рублей на человека, из которых 340 рублей – расходы на социальную политику, 145 рублей – на образование, 70 рублей – здравоохранение и физкультуру, 20 рублей – культуру и искусство и 15 рублей – СМИ. Но в условиях хронической нехватки финансовых ресурсов важна эффективность распределения даже незначительных средств. Необходимо также иметь в виду, что социальные расходы федерального бюджета по объему больше финансовой помощи региональным бюджетам.

Поступление средств федерального бюджета в регионы определяется либо существующим законодательством (прежде всего в части социальных пособий), либо соответствующими министерствами и ведомствами (образования, здравоохранения и т.д.). То есть никакой единой федеральной социальной политики в отношении регионов не существует.

Распределение социальных расходов федерального бюджета между регионами крайне неравномерно. Если отношение максимального и минимальных значений расходов на душу населения (во всех случаях с учетом прожиточного минимума) для социальных внебюджетных фондов составляет немногим более 7 раз, для консолидированных региональных бюджетов – 14 раз, то для социальных расходов федерального бюджета даже без учета Москвы – 30 раз, а для наиболее равномерно распределенных федеральных расходов на социальную политику – более 70 раз. Диспропорции между субъектами Федерации в объемах получаемых ими федеральных расходов малообъяснимы, даже между соседними регионами с примерно равными социальными условиями нередки огромные различия. Из закономерностей можно отметить лишь следующие. Максимальные душевые расходы на социальную политику характерны в основном для регионов Северного Кавказа, что, очевидно, объясняется политическими причинами. Все другие расходы сосредоточены в крупнейших образовательных, культурных, медицинских центрах (к их числу относятся прежде всего Москва и Санкт-Петербург).

Сказанное выше не вызывает особых сомнений в том, что распределение социальных расходов федерального бюджета между регионами должно стать более объективным и, как и распределение всех других средств, обсуждаться в самых широких кругах.

Консолидированные региональные бюджеты. Различия между регионами в уровне их экономического развития порождают различия в доходной базе их бюджетов. Крайние значения собственных душевых доходов региональных бюджетов на душу населения (с учетом прожиточного минимума) различались в 1999 г. почти в 60 раз. Неравенство в таких масштабов является неприемлемым, поэтому многим региональным бюджетам предоставляется финансовая помощь из федерального бюджета. Надо сказать, что в этой сфере в последние годы произошли значительные сдвиги в лучшую сторону. В июле 1998 г. Постановлением Правительства РФ была одобрена "Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах", которая достаточно успешно в настоящее время реализуется.

К числу основных достижений последних лет можно отнести существенное повышение объективности методики расчета трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (основного вида финансовой помощи регионам). В частности, вместо субъективных фактически сложившихся доходов и расходов в расчетах стали использоваться оценки налогового потенциала и расходных потребностей регионов. В составе федерального бюджета появились два новых фонда - фонд регионального развития, средства которого направляются на финансирование федеральных программ развития регионов и дополнительную финансовую помощь высокодотационным субъектам РФ, и фонд развития региональных финансов, целями которого являются активизация процессов финансового оздоровления региональных бюджетов, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ.

Вместе с тем остается еще немало нерешенных проблем: по-прежнему нет четкого распределения расходных полномочий между бюджетами разных иерархических уровней, сохраняется привилегированное положение отдельных регионов, не ясна ситуация с региональными внебюджетными фондами (Бюджетным кодексом они не предусматриваются, но фактически в регионах существуют, причем объемы их доходов и расходов региональными властями, как правило, скрываются). Нет также сколь-либо убедительных доказательств того, что осуществляемое выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (табл. 7-9) является достаточным.

Таблица 7-9. Социальные расходы на душу населения с учетом прожиточного минимума в 1999 г., в % от среднего по регионам

Межрегиональные различия по объемам финансирования отдельных статей социальных расходов в значительной степени совпадают с различиями по общему объему этих расходов, хотя встречаются и заметные отклонения (как закономерные, так и случайные). В число лидеров по финансированию ЖКХ попадают регионы Дальнего Востока, по финансированию СМИ – субъекты Федерации Северного Кавказа. В десятку лидеров по финансированию здравоохранения входит Калмыкия, где величина душевых социальных расходов примерно на 1/5 ниже среднего, но доля расходов на здравоохранение в социальных расходах в 2 раза выше среднего. Аналогичная ситуация с расходами на социальную политику в Дагестане. Повышенная доля расходов на ЖКХ в Москве приводит к том, что столица не попадает в десятку лидеров по финансированию образования, культуры и искусства, здравоохранения.

В целом по России из консолидированных региональных бюджетов в 1999 г. на социальные цели было затрачено 2,7 тыс. рублей на человека, из них 850 рублей – на образование, 830 – ЖКХ, 630 – здравоохранение и физическую культуру, 300 рублей – социальную политику, 100 рублей – культуру и искусство и 20 рублей – СМИ.

Местные бюджеты. В отличие от взаимоотношений федерального и региональных бюджетов, ситуация с местными бюджетами в России пока не внушает особого оптимизма. В этой сфере сложился целый комплекс противоречий и нерешенных проблем.

Во-первых, достаточно сложна и запутана сама система местных бюджетов. В России более 29 тыс. административно-территориальных единиц. В составе регионов существует 1867 районов и 646 городов регионального подчинения (данные на начало 2000 г.), в составе районов – 446 городов районного подчинения, 1875 поселков городского типа и 24470 сельских администраций. Для того, чтобы иметь свой бюджет, административно-территориальная единица должна получить статус муниципального образования. При отсутствии такого статуса вместо бюджета существует определяемая региональным руководством смета доходов и расходов, т.е. местные администрации не имеют никакой самостоятельности. В настоящее время в России насчитывается всего 12,5 тыс. муниципальных образований, причем в разных субъектах Федерации статус муниципалитета получали разные административно-территориальные единицы. Вряд ли можно признать нормальной ситуацию, когда крупные города не являются муниципальными образованиями и не распоряжаются самостоятельно своими бюджетными ресурсами, или когда все населенные пункты получают статус муниципалитета. В Тюменской области существует 279 муниципальных образований, доходная база далеко не у всех может обеспечить самостоятельное существование, а сложности управления межбюджетными отношениями у областной администрации огромныеiv).

Во-вторых, уровень экономического развития подавляющего большинства муниципальных образований настолько низок, что даже при оставлении на их территории всех причитающихся регионам налогов, они не могут обходиться без финансовой помощи. Из 12,5 тыс. муниципалитетов лишь 400 являются донорамиv (как правило, это наиболее крупные города).

В-третьих, в федеральном законодательстве отсутствуют реальные гарантии финансовой самостоятельности местных бюджетов. Число местных налогов очень невелико, поэтому большую часть налоговых доходов местных бюджетов составляют их доли в федеральных и региональных налогах. В законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", на который многими возлагались большие надежды, закреплены минимальные доли местных бюджетов в налогах, но лишь в среднем по субъекту Федерации. Это означает, что для каждого конкретного муниципального образования может устанавливаться любая доля, и меняться она может каждый год (известны многочисленные примеры изъятия у городов-доноров дополнительно получаемых ими доходов). Более того, установленные в законе минимальные доли местных бюджетов в налогах были заметно ниже сложившихся к моменту принятия закона фактических долей. Вопросы предоставления финансовой помощи муниципалитетам в основном сводятся к общим положениям.

Для изменения ситуации с местными бюджетами нужна не только политическая воля, но проведение огромной подготовительной научно-исследовательской работы. До сих пор никто не знает, какова должна быть доля местных бюджетов в госбюджете (многие считают нынешнюю чрезмерной), как определить долю местных бюджетов в федеральных и региональных налогах, если во всех регионах разная степень децентрализации региональной бюджетной системы, какова должна быть методика определения финансовой помощи местным бюджетам.

Среди мэров даже бытует поговорка: "Хочешь иметь неприятности – стань донором".

Наглядным примером тому может служить г. Покров Владимирской области. Как отметил мэр города Вячеслав Рогов, почти все предприятия здесь дают прибыль. Два года назад открыли шоколадную фабрику немецкой фирмы "Stollwerk". Предоставили землю, налоговые льготы. Сейчас фабрика вышла на проектную мощность. Однако особой радости это не доставляет. Все сверхплановые доходы в городе изымают. Поэтому кругом долги. В минувшем году это муниципальное образование дважды кредитовалось через банк, чтобы выплатить зарплату бюджетникам и рассчитаться с энергетиками и тепловиками.

Телепнев С.А. (консультант Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления) Финансы местного самоуправления // Финансы. – 2000, №2, с. 8-9

Программа развития ООН. Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации. 2000 г. / Под ред. С.Н. Бобылева. –М.: «Права человек», 192 с.


iИсточником статистических данных по исполнению бюджетов всех уровней является Министерство финансов Российской Федерации, по исполнению бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов – Государственный комитет по статистике Российской Федерации.

ii Источником статистических данных по исполнению бюджетов всех уровней является Министерство финансов Российской Федерации, по исполнению бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов – Государственный комитет по статистике Российской Федерации.

iii Источником статистических данных по исполнению бюджетов всех уровней является Министерство финансов Российской Федерации, по исполнению бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов – Государственный комитет по статистике Российской Федерации.

iv Источником статистических данных по исполнению бюджетов всех уровней является Министерство финансов Российской Федерации, по исполнению бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов – Государственный комитет по статистике Российской Федерации.

v Источником статистических данных по исполнению бюджетов всех уровней является Министерство финансов Российской Федерации, по исполнению бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов – Государственный комитет по статистике Российской Федерации.

 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад