Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
    

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

Г.В.Курляндская
Е.И.Николаенко
Д.В.Шишкин
Центр фискальной политики

Децентрализация публичной власти и межбюджетные отношения в регионах России

Влияние межбюджетных потоков на состояние региональных финансов

Административно-территориальное деление и бюджетное устройство на уровне субъектов Российской Федерации

Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации

Степень выравнивания при распределении финансовой помощи

Заключение


Аннотация

Статья посвящена анализу основных результатов произошедшей в 90-х гг. реформы бюджетной системы Российской Федерации, а также проблем, возникших в результате воплощения в жизнь политики децентрализации публичной власти. В статье приводится классификация сложившихся в России вариантов организации публичной власти в субъектах Российской Федерации, рассматриваются проблемы и противоречия, связанные с разграничением расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, а также анализируется степень выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов в субъектах Российской Федерации.

Существующие схемы организации публичной власти в субъектах Российской Федерации в данной работе подразделяются на четыре варианта. На основании анализа этих вариантов делается вывод о наличии в большинстве случаев 4 уровней структуры органов публичной власти, тогда как бюджетное и налоговое законодательство регулирует только 3 уровня бюджетной системы. Особо подчериваются недостатки организации местного самоуправления по “поселенческому” принципу и делается вывод о необходимости законодательного признания возможности формирования на местном уровне как минимум двух уровней публичной власти.

Помимо характеристики недостатков действующей системы разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, приводятся основные принципы оптимального разграничения расходных полномочий между уровнями власти. Подчеркивается проблема низкой самостоятельности субфедеральных бюджетов в вопросах регулирования своей бюджетной обеспеченности, формулируются принципы разграничения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, и рассматривается применение этих принципов для оценки правомерности закрепления некоторых налогов за региональными и местными бюджетами.

Степень выравнивания при распределении финансовой помощи между местными бюджетами в субъектах Российской Федерации оценивается как с помощью отношения богатейшего к беднейшему, так и с помощью индекса Джини. Анализируется влияние различных факторов на степень выравнивания, обеспечиваемую в различных субъектах Российской Федерации.

Влияние межбюджетных потоков на состояние региональных финансов

Благодаря проводимой Правительством РФ реформе межбюджетных отношений финансовые потоки из центра в регионы становятся с каждым годом прозрачнее и объективнее: регулирующие налоги расщепляются по единым нормативам, а трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов распределяются на основе формализованной методики, и их объем перестал зависеть от переговорного процесса. Использование оценки доходов регионов с помощью налогового потенциала значительно ограничивает “наказание” регионов за прирост налоговых доходов. По оценке Центра фискальной политики применение методики распределения ФФПР 2001 г. к 1999 г. стимулировало бы регионы собрать дополнительно в свои бюджеты 44 млрд. руб., что эквивалентно объему ФФПР 1999 г. и составляет около 10% консолидированных доходов субъектов РФ в этом году.

К сожалению та часть межбюджетных потоков, которая передается в регионы через бюджетные ссуды, целевые программы и по линии взаимных расчетов остается все еще непрозрачной и неформализованной.

Анализ межбюджетных потоков показывает, что основная доля финансовых средств из федерального бюджета проходит через бюджет субъекта Федерации транзитом до своего конечного назначения – местных бюджетов. Субъекты Федерации передают местным органам власти почти 70% полученных из федерального бюджета средств, и процесс передачи этих средств остается на сегодняшний день непрозрачным и субъективным. Повсеместной практикой является использование дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты. Конкретные нормативы по эти налогам, также как и объемы трансфертов, являются результатом согласований между представителями местной и региональной администрации.

Несовершенство законодательной базы, касающейся общественных финансов и бюджетного устройства, а также ее противоречие с законодательством об административно-территориальном устройстве, о местном самоуправлении, о социальных гарантиях и т.п. в настоящее время стало значительным препятствием на пути эффективного развития региональных финансов и межбюджетных отношений.

Административно-территориальное деление и бюджетное устройство на уровне субъектов Российской Федерации

К настоящему времени в разных регионах России сложились разные варианты организации публичных органов власти в соответствии с приоритетами и традициями, поддерживаемыми субъектом РФ (см рис.1):

Рис. 1. Варианты организации публичной власти в субъектах Российской Федерации

Вариант I Одноуровневая структура власти (государственной власти субъекта Федерации) и одноуровневое местное самоуправление, осуществляемое в границах районов и городов областного значения

Этот вариант является самым распространенным и реализован в 48 субъектах Российской Федерации.

Муниципальные образования в данном случае формируются, главным образом, в границах крупных городов и сельских районов, сформированных в соответствии с административно-территориальным делением регионов. Как правило, в регионах такого типа существует несколько исключений из общего правила в виде муниципальных образований, сформированных в границах населенных пунктов, входящих в состав районовi. В остальных поселениях формируются территориальные подразделения органов местного самоуправления, входящие в административную структуру муниципального образования и исполняющие утвержденную сверху смету расходов.

Все муниципальные образования обладают бюджетными полномочиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации для местных бюджетов. Регулирование их доходовii осуществляется непосредственно органами власти субъекта федерации.

Вариант II Одноуровневая структура государственной власти субъекта Российской Федерации и двухуровневая структура местного самоуправления

Данный вариант реализован в 22 субъектах Российской Федерации.

Под двухуровневой структурой местного самоуправления подразумевается одновременное формирование муниципальных образований в границах территориальных единиц, относящихся к разным уровням территориального деления субъекта Российской Федерации. В отношении муниципальных образований, сформированных в границах территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта Российской Федерации (районы и города республиканского/краевого/областного значения) используется термин “муниципальные образования первого уровня”, а в отношении муниципальных образований, сформированных в границах территориальных единиц, входящих в состав сельских районов (города районного значения, поселки и сельсоветы) термин “муниципальные образования второго уровня”. Разделение муниципальных образований на уровни не означает наличия административного подчинения между ними, поскольку, как сказано выше, их органы самоуправления являются выборными. Более того, закон “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации” требует, чтобы разграничение предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов между муниципальными образованиями разного уровня производилось законом субъекта Российской Федерации. Тем не менее, как правило, субъекты Российской Федерации ограничиваются регулированием доходов муниципальных образований первого уровня, передавая им полномочия по бюджетному регулированию муниципальных образований второго уровня.

Следует отметить, что далеко не во всех регионах такого типа все территориальные единицы, входящие в состав сельских районов, имеют статус муниципальных образований (второго уровня). В ряде случаев (Владимирская область), только несколько населенных пунктов, входящих в состав района, имеют такой статус, а в остальных населенных пунктах местное самоуправление осуществляется территориальными подразделениями органов местного самоуправления района.

Вариант III Одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление, организованное по поселенческому принципу

Данный вариант реализован в 8 субъектах Российской Федерации, причем только пять из них можно считать характерными представителями этого варианта организации публичной властиiii.

Термин “поселенческий” носит условный характер, поскольку большинство муниципальных образований в данном случае сформированы не в границах поселений, а в границах сельских советов, объединяющих несколько сельских поселений. Кроме того, во многих регионах существует несколько муниципальных образований, сформированных в границах сельских районовiv. Остальные муниципальные образования обычно представляют собой города регионального или районного значения, а также поселки городского типа. В результате наиболее характерным признаком данного варианта организации публичной власти является большое количество муниципальных образованийv и их неоднородность по типу территориальных единиц, в границах которых сформированы муниципальные образования (города регионального и районного значения, поселки городского типа, сельские советы.

Все муниципальные образования, как и в предыдущем варианте, обладают бюджетными полномочиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации для местных бюджетов и регулирование их доходов осуществляется непосредственно органами власти субъекта федерации.

Вариант IV Двухуровневая структура государственной власти субъекта Российской Федерации и одноуровневая структура органов местного самоуправления

Данный вариант реализован в 9 субъектах Российской Федерации и аналогичен предыдущему с той разницей, что в границах территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта Российской Федерации (как правило, это районы и города регионального значения), сформированы представительные и исполнительные органы местной власти. При этом иногда в применении к ним используется термин “государственный” (например, в Новосибирской области). В то же время, в Конституции Республики Алтай представительные и исполнительные органы города, районов (аймаков) определены просто как местные органы власти и управления (при этом региональное законодательство строго разграничивает эти органы власти с органами местного самоуправления).

Представительные органы власти во всех случаях являются выборными. Исполнительные органы власти могут быть как выборными (Республика Алтай), так и назначаемыми по согласованию с представительными органами данной территориальной единицы (Новосибирская область). Следует отличать местные органы власти, у которых существуют представительные органы, от территориальных подразделений органов власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих свои полномочия в границах соответствующих территориальных единиц и не подотчетных каким-либо выборным органам.

В компетенцию местных органов власти входит взаимодействие с органами местного самоуправления и регулирование доходов бюджетов муниципальных образований.

На настоящий момент в Российской Федерации насчитывается порядка 29 500 местных администраций, из которых 12 261vi официально зарегистрированы в качестве муниципальных образований, в 11 691 имеются выборные представительные органыvii, 11 209 наделены муниципальной собственностью и только 4 705 имеют полностью самостоятельныйviii бюджет.

Таким образом, фактически сложившаяся структура органов публичной власти в РФ имеет в большинстве случаев 4 уровня, тогда как бюджетное и налоговое законодательство регулирует только 3 уровня бюджетной системы. Такая ситуация способствует неэффективности функционирования системы публичных финансов. Отнесение федеральным законодательством налоговых и расходных полномочий к некому единому местному уровню приводит к тому, что эти полномочия оказываются одинаковыми и у крупного города, столицы субъекта РФ, и у района, состоящего из ряда малых городов и поселков, и у отдельного поселка, если каждый их них зарегистрирован как муниципальное образование.

Действующее федеральное законодательство закрепляет за местным уровнем такой список налогов, доходы от которых не соответствуют возложенным на него расходным полномочиям. Для среднестатистического местного органа власти доходы от местных налогов составляли в 1999 г. 13% от их расходов. Отмена Налоговым кодексом ряда местных налогов и сборов значительно снизит эту долю. В то же время бюджетное законодательство закрепляет за местным уровнем власти достаточно большие расходные обязательства, включая предоставление таких гарантированных Конституцией услуг общественной значимости как образование и здравоохранение. В результате расходные полномочия местных органов власти, сформированных по поселенческому принципу, явно не соответствуют их статусу. Одновременно доходные источники местных органов власти, сформированных на уровне крупных городов и районов не соответствуют закрепленным за ними расходным обязательствам.

Анализ административно-территориального деления и бюджетного устройства субъектов Федерации, бюджетного статуса муниципальных образований показывает, что проблему усугубляют нормы федерального законодательства, разрешающие формирование местных органов самоуправления в любых территориальных границах. Стихийно формирующиеся, или организуемые в соответствии с политическими пристрастиями властей субъектов РФ муниципальные образования по “поселенческому” принципу, приводят к следующим негативным последствиям:

  • несоответствие размера территории, которая является юрисдикцией муниципального образования (а следовательно, и охвата потребителей бюджетных услуг) закрепленным за органами местного самоуправления по законодательству полномочиям и предметам ведения;
  • фрагментарность и неравномерность доходной базы местных бюджетов, не соответствующей территориальному распределению потребностей в бюджетных услугах;
  • несоответствие управленческого потенциала местных органов власти возлагаемым на органы местного самоуправления полномочиям;
  • как следствие, провоцирование иждивенческих настроений местных органов власти и населения.

Данную проблему можно было бы решить на основе законодательного признания как минимум двух уровней бюджетной системы, соответствующих уровням публичных органов власти на местном уровне. Конкретные формы организации этих дополнительных уровней публичной власти, обладающих всеми ее атрибутами (в первую очередь выборностью представительных и исполнительных органов власти и бюджетными полномочиями) можно было бы либо передать в ведение субъекта РФ, либо урегулировать внесением соответствующих положений в федеральное законодательство. В любом случае в федеральное законодательство придется внести изменения, касающиеся:

  • наделения субъектов РФ правами делегирования налоговых полномочий (то есть полномочий по передаче налоговых источников, включая полномочия по установлению ставок) и соответствующих им расходных обязательств на нижестоящие уровни власти,

либо:

  • априорного разграничения доходных источников и расходных обязательств между третьим и четвертым уровнями бюджетной системы.

В результате, в соответствии с действующим законодательством субъект РФ будет принимать решение о той или иной форме организации региональных уровней власти, как то:

  • двухуровневая система государственной власти и одноуровневые муниципалитеты (т.е. организация выборной государственной власти на уровне районов, а возможно и государственной власти в крупных городах при сохраняющейся параллельной муниципальной власти, отвечающей за вопросы, не связанные с государственными гарантиями)

или

  • одноуровневая государственная власть субъекта РФ и двухуровневая муниципальная власть.

Основная разница будет при этом заключаться в том, каким образом будут определяться границы “среднего” уровня региональной власти: законом субъекта РФ (в первом случае) или в соответствии с мнением населения, как того требует закон “Об общих принципах организации местного самоуправления”, т.е. с учетом мнения населения.

Организацию межбюджетных отношений между средним и нижним уровнями публичной власти региона можно было бы регулировать рамочными законами субъекта РФ при сохранении определенных полномочий в этом отношении за средним уровнем. При этом субъектам РФ следует рекомендовать формировать свое административно-территориальное деление, исходя из принципов наиболее рациональной организации публичной власти в целях эффективного предоставления бюджетных услуг.

Так, например, при принятии решения относительно административно-территориальных границ местных органов власти (будь то государственная или муниципальная власть) рекомендуется ориентироваться на размеры территории, в рамках которой предоставление бюджетных услуг отдельной бюджетной организацией (или непосредственно органом местного самоуправления) будет наиболее эффективным.

Необходимо иметь также ввиду, что территориальная фрагментация (“измельчение” размера юрисдикций) обычно усиливает неравномерность распределения доходной базы между местными бюджетами. Это касается как неравномерности в уровне богатства проживающего в муниципалитетах населения, так и неравномерности расположения налогоплательщиков-юридических лиц на территориях муниципальных образований. Более крупные юрисдикции обычно включают в себя как сочетание богатых и бедных зон, налоговый вклад которых в местный бюджет взаимоуравновешивается. В таких муниципалитетах, как правило, уравновешиваются и расходные потребности, более высокие в бедных зонах, в большей степени нуждающихся в получении своим населением социальной помощи и социального обслуживания.

Международный опыт организации публичной власти на местном уровне показывает, что в развитых западных странах сложилось несколько моделей формирования местных органов власти и их финансовых взаимоотношений с вышестоящими уровнями. В большинстве федеративных государств местные власти организованы на двух уровнях, причем размеры юрисдикций местных властей как первого, так и второго уровня в разных странах могут быть различными. Главным в вопросе рациональной организации органов суб-региональной власти является соответствие размеров юрисдикций местных органов власти закрепленным за ними полномочиям как в отношении доходных источников, так и расходных обязанностей.

Распределение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы

Проведенная в 1994 г. и получившая дальнейшее развитие в 1998-2001 гг. реформа межбюджетных отношений к настоящему времени достигла очевидных успехов. Вместе с тем, сложившаяся система межбюджетных отношений еще не в полной мере соответствует принципам федеративного устройства Российской Федерации и требованиям рыночной экономики. Одним из основных недостатков является нечеткость и нерациональность разграничения расходных полномочий между уровнями власти в Российской Федерации.

Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий между бюджетами всех уровней приводит к постоянным спорам между органами власти относительно того, из какого бюджета должны осуществляться расходы по тем или иным статьям, и кто должен финансировать эти расходы. В результате нечеткого разграничения полномочий, а также вследствие наличия большого объема обязательств по исполнению расходных полномочий, нормативы расходов по которым в законодательном порядке устанавливаются вышестоящим уровнем власти (федеральные и региональные мандаты), местные органы власти не столько отвечают за предоставление своему населению бюджетных услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений региональных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета.

На практике разграничение расходных полномочий зачастую сводится к разграничению собственности, поскольку разграничиваются не права и обязанности по предоставлению населению бюджетных услуг, а ответственность за содержание объектов социальной инфраструктуры. Решением этой проблемы должно стать обеспечение принципов оптимального разграничения расходных полномочий между уровнями власти: принципа субсидиарности (принципа территориального соответствия), принципа максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг, принципа максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям.

Под принципом субсидиарности (территориального соответствия) понимается закрепление предоставления государственных или муниципальных услуг за тем уровнем власти, территория которого охватывает всех потребителей данных услуг.

Под принципом максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг понимается их закрепление за тем уровнем власти, который может обеспечить наиболее эффективное производство и предоставление государственных или муниципальных услуг.

Под принципом максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям понимается передача исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы, поскольку местные власти находятся ближе к потребителям бюджетных услуг и лучше знают их потребности, качество предоставления бюджетных услуг в итоге удается повысить.

Некоторые бюджетные функции по своему характеру являются и должны быть чисто федеральными, региональными или местными, однако многие функции относятся к предметам совместного ведения нескольких уровней власти. В этом случае необходимо различать:

а) какой уровень власти осуществляет нормативное правовое регулирование и определяет стандарты предоставления общественных благ и услуг,

б) какой уровень власти обеспечивает финансирование общественных благ и услуг,

в) какой уровень власти непосредственно организует предоставление общественных благ и услуг.

Так например, если речь идет о разграничении полномочий между региональным и местным уровнями, необходимо различать следующие виды функций:

1. Чисто региональные функции: функции, которые и финансируются, и исполняются региональной администрацией без участия местных властей. К этой категории следует отнести такие функции, которые исполняются в интересах всего населения региона, исполнение которых требует четкой координации действий и мер, принимаемых на всей территории субъекта Российской Федерации, а также такие, исполнение которых должно быть единообразным и отвечать единым стандартам на всей территории региона. Примерами функций, которые следует закрепить за региональным уровнем, являются охрана окружающей среды на территории региона; специализированное медицинское обслуживание населения; межгородской общественный транспорт; реализация проектов по развитию инженерно-технической инфраструктуры, необходимой для экономического развития всего региона (например, строительство дорог и мостов регионального значения, мелиорация земель) и т.д.

2. Региональные функции, исполнение которых может быть передано на местный уровень. К этой группе относятся такие функции, осуществление которых отвечает интересам всего региона, но чье непосредственное исполнение эффективнее передать на местный уровень. В данном случае уровень власти, устанавливающий стандарты предоставления бюджетных услуг и обеспечивающий финансирование, отличается от уровня власти, который предоставляет эти услуги населению. Региональное правительство устанавливает минимально необходимые нормативы предоставления таких услуг населению и обеспечивает финансирование этого минимально необходимого уровня, а муниципалитеты вправе увеличить финансирование этих функций за счет собственных бюджетов и, соответственно, ввести на своих территориях более высокие стандарты обслуживания, но непосредственное исполнение этих функций поручается муниципалитетам. К таким функциям следует в первую очередь отнести общее здравоохранение и начальное и среднее образование (в этом случае региональный бюджет передает муниципалитетам целевые выравнивающие субвенции на предоставление данных бюджетных услуг, при этом непосредственным предоставлением соответствующих услуг занимаются местные органы власти).

3. Местные функции, нормативы предоставления которых устанавливаются региональным уровнем. По некоторым функциям региональные власти могут быть заинтересованы в установлении единых стандартов или норм обслуживания, которые действовали бы на территории всех муниципалитетов, например, поскольку это касается санитарных норм. Если получателями таких услуг в первую очередь являются жители конкретных муниципалитетов (например, вывоз мусора, пожарная охрана, водоснабжение и канализация), то финансироваться они должны из местных бюджетов, при том, что региональные власти устанавливают стандарты необходимого уровня обслуживания (например, скорость прибытия пожарной команды, качество воды, санитарные нормы).

4. Чисто местные функции. Некоторые функции или виды услуг рассчитаны исключительно на жителей конкретного муниципального образования, и потому все полномочия по их финансированию, производству или организации предоставления должны быть закреплены за местным уровнем. Примерами функций, исполнение которых желательно поручить муниципалитетам, являются общественный внутригородской транспорт, уборка территории, содержание библиотек, дошкольное образование, содержание детских площадок, жилищно-коммунальные услуги.

Следует подчеркнуть, что большинство бюджетных услуг, то есть услуг, предоставление которых гарантируется органами власти и хотя бы частично ими оплачивается, может предоставляться частным сектором в конкуренции с унитарными государственными/муниципальными предприятиями. В этом случае органы власти объявляют конкурс между всеми организациями, заинтересованными в получении соответствующего государственного или муниципального заказа. Выигрывает тот, кто сумеет доказать, что предоставляемые им услуги будут наиболее качественными и наименее дорогостоящими.

Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации

В таб. 1 представлена структура консолидированного бюджета Российской Федерации 1999 г. по видам налогов, поступающих в каждый уровень бюджетной системы РФ.

Таблица 1. Федеральный бюджет

Cуммарные поступления от федеральных налогов составили в 1999 г. 73% от всех налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. В то же время суммарные поступления от региональных и местных налогов составили, соответственно, 21% и 6%. С введением Налогового кодекса, жестко закрепляющего ставку по налогу на прибыль, поступающему в региональные бюджеты, данный налог следует будет считать чисто федеральным, и соответствующая пропорция будет иметь вид 91%:6%:3%.

Для сопоставления налоговых полномочий различных уровней власти рассмотрим, какую долю занимают “собственные” налоговые доходы в общем объеме расходов бюджетов соответствующего уровня в разных странах. Сравнение поступлений от “собственных” налогов с суммарными расходами соответствующего уровня власти дает следующую картину:

Таблица 2. Доля собственных налоговых доходов федерального, регионального и местных бюджетов в совокупных расходах бюджетов соответствующего уровня в странах с федеративным устройством

Мы видим, что собственные налоги местных властей в России покрывают только 13% всех расходов местного уровня, что чрезвычайно мало по сравнению с другими странами. На региональном уровне ситуация несколько лучше – региональные власти в России покрывают собственными налогами 37% своих расходов, включая расходы на оказание финансовой помощи местным бюджетам, или 39% своих функциональных расходных потребностей. Этот уровень обеспеченности собственными налогами также намного ниже, чем в большинстве других стран.

Все это говорит о том, насколько слаба при действующей системе разграничения доходов и расходов самостоятельность субфедеральных – региональных и особенно местных – органов власти в вопросах регулирования своей бюджетной обеспеченности.

Принципы разграничения налоговых доходов по уровням бюджетной системы

Основными принципами разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы принято считать социальную справедливость, равномерность распределения налоговой базы (единство социального пространства), стабильность или нестабильность поступлений, экономическую эффективность закрепления налога за тем или иным уровнем и возможность или невозможность экспорта налогового бремени за пределы территории.

Рассмотрим применение вышеперечисленных принципов для оценки правомерности закрепления некоторых налогов за региональными и местными бюджетами.

Подоходный налог с физических лиц

Равномерность территориального распределения налоговой базы. Поступления от подоходного налога в территориальные бюджеты в расчете на одного жителя в 1999 г. составили в среднем по регионам 369 руб./чел., но в разных регионах они колебались в пределах от 96 руб./чел в Республике Дагестан до 2 206 руб./чел в Ямало-Ненецком АО. При этом в 10 регионах подушевые поступления от подоходного налога более, чем в двое превышали среднее по России значение, в 18 регионах значение этого показателя было более, чем в два раза ниже, чем в среднем по России. Расчеты Центра фискальной политики показывают, что база этого налога распределена более равномерно, чем база всех налоговых доходов территориальных бюджетов, взятых вместе, и более равномерно, чем налог на прибыль предприятий и НДС.

Распределение поступлений от подоходного налога тесно связано с территориальным распределением всего налогового потенциала, поэтому закрепление подоходного налога за региональным или местным уровнем власти предполагает необходимость системы финансовой помощи или выравнивания бюджетной обеспеченности, которая компенсировала бы неравномерность распределения налоговой базы.

Социальная справедливость, экономическая эффективность. Экономическая эффективность обеспечивается при закреплении подоходного налога за любым уровнем бюджетной системы, поскольку этот налог - налог на граждан, жителей, потребителей бюджетных услуг, которые предоставляются им властями всех уровней – федеральным, региональным и местным.

Неравномерность территориального распределения этого дохода хоть и сильна, но не сильнее, чем неравномерность распределения других налоговых баз, поэтому закрепление этого налога за регионами не только не усиливает неравномерность их обеспеченности доходами, но даже несколько сглаживает ее. В отсутствие налога на недвижимость и реально работающего налога на имущество физических лиц подоходный налог является единственным налогом именно на жителей как получателей бюджетных услуг, а большинство услуг (здравоохранение, образование, жилье) население получает именно от субфедеральных властей. Если субфедеральные власти не будут иметь в своем распоряжении хотя бы одного источника доходов, уровень поступлений от которого напрямую бы зависел от численности населения и уровня его доходов, они вряд ли будут заботиться о создании комфортных условий для проживания, учета особенностей спроса на бюджетные услуги, предъявляемого местными жителями и т.д., что в значительной мере обесценит все преимущества децентрализации.

Мобильность налоговой базы. Закрепление подоходного налога за субфедеральным уровнем может оказать влияние на территориальное размещение факторов производства, поскольку если разные регионы смогут вводить у себя разные ставки подоходного налога, жители, получающие высокие доходы, предприниматели и бизнесмены переедут вместе со своими капиталами в регион с самой низкой ставкой. Мобильность налоговой базы часто используется как аргумент против передачи подоходного налога на региональный уровень вообще или, во всяком случае, против использования на региональном уровне прогрессивного подоходного налога. Этот аргумент против закрепления подоходного налога за региональным уровнем можно нивелировать тем, что на федеральном уровне установить определенные ограничения, в пределах которых регионы смогут устанавливать ставки своих подоходных налогов.

При закреплении подоходного налога целиком за федеральным уровнем такой проблемы не возникает, поскольку на всей территории страны действуют единые ставки.

Стабильность поступлений. И федеральное правительство, и регионы нуждаются в крупных и стабильных источниках доходов, но подоходный налог, являясь крупным источником бюджетных доходов, не является стабильным источником этих доходов. Поступления от подоходного налога зависят от спадов и подъемов экономики, что говорит в пользу закрепления этого налога за федеральным бюджетом. При закреплении подоходного налога за региональными бюджетами во времена экономических спадов потребность регионов в трансфертах из федерального бюджета для компенсации потерь в доходах будет возрастать.

Налог на имущество предприятий

Социальная справедливость и равномерность распределения налоговой базы. Налог на имущество предприятий распределен между субъектами федерации более равномерно чем, например, налог на прибыль предприятий, НДС или подоходный налог, что позволяет закрепить его за субфедеральным уровнем бюджетной системы. Существует некоторая неравномерность распределения поступлений внутри субъектов Федерации (в 1998 г. 78% поступлений в местные бюджеты приходилось на города областного, республиканского, краевого, окружного подчинения), т.к. предприятия (кроме добывающих) сконцентрированы, в основном, в городах. Однако очевидно, что расходные обязанности крупных городов должны сильно отличаться от обязанностей городов районного подчинения, поселков, сельских советов и округов. В то же время, закрепление налога на имущество предприятий за уровнем субъектов Федерации привело бы к возникновению значительного вертикального дисбаланса.

Мобильность налоговой базы. База налога обладает относительно низкой мобильностью, т.к., перемещение основных фондов (здания, оборудование) требует значительных затрат. Поэтому отметим, что полномочия по оценке имущества логично было бы закрепить за региональным уровнем, т.к. это снизило бы административные издержки в целом и могло бы обеспечить непротиворечивость полученных оценок, что благотворно сказалось бы на развитии предприятий, которые имеют свои отделения и филиалы в разных муниципалитетах.

Экономическая эффективность, экспорт налогового бремени. Поскольку предприятия используют местную инфраструктуру (дороги, коммунальные услуги), логично закрепить налоги, поступающие от их имущества за местными бюджетами. Таким образом, финансирование бюджетных услуг будет производиться за счет тех, кто ими пользуется. В этом случае налог в некотором смысле приближается к плате за оказанные услуги. Бремя налога ложится на предприятия соответствующей территории, и налогоплательщики могут реально сопоставлять стоимость услуг с их полезностью.

Стабильность поступлений. Значительная часть налогооблагаемой базы приходится на основные средства (здания, станки, оборудование) за вычетом амортизации (остаточная стоимость). Балансовая стоимость основных средств мало зависит от экономических спадов или подъемов, поэтому налог является достаточно стабильным и его можно закрепить за местным уровнем. Следует также заметить, что в практике других стран рыночная стоимость основных фондов, включая недвижимость, в целях налогообложения также переоценивается с определенной периодичностью, что способствует стабильности поступлений.

Налог на прибыль

Нестабильность поступлений. Налог на прибыль очень сильно зависит от экономической ситуации в стране, что делает поступления очень нестабильными, поэтому закреплять его за местным уровнем не рекомендуется. Кроме того, прибыль является таким показателем, которым легко манипулировать при помощи бухгалтерской отчетности.

Неравномерность распределения налоговой базы. Как и в случае налога на имущество предприятий, поступления от налога на прибыль распределены неравномерно внутри субъектов РФ (см. таблицу 3). Однако, в большинстве субъектов РФ поступления от налога на прибыль менее равномерны.

Мобильность налоговой базы. База налога на прибыль обладает значительной мобильностью, что является основным аргументом против закрепления налога за местным уровнем. Существование предприятий, имеющих множество филиалов, затрудняет определение территории, на которой создается прибыль. Законодательство, требующее уплату налога филиалами пропорционально стоимости основных фондов зачастую не выполняется, и субъекту Федерации легче, чем местным органам власти бороться с этой проблемой.

Расчеты показывают, что 50% доходов от налога на имущество предприятий, которые в настоящее время зачисляются в бюджеты субъектов РФ, превышают доходы от налога на прибыль по ставке 5%. Следовательно, представляется логичным передать налог на имущество предприятий целиком на местный уровень и одновременно отменить зачисление 5% налога на прибыль в местные бюджеты.

Таблица 3. Индекс Джини

Степень выравнивания при распределении финансовой помощи

Различные регионы обеспечивают различную степень выравнивания бюджетной обеспеченности расположенных на их территории муниципалитетов. Объясняется это, по-видимому, не только и не столько отсутствием или слабостью методологической базы выравнивания, сколько политическим выбором между стремлением выровнять доступ всех жителей региона к бюджетным услугам, независимо от того, в каком муниципалитете они проживают, и стремлением сохранить при этом заинтересованность местных органов власти в развитии доходной базы своих территорий.

Для оценки степени бюджетного выравнивая использовался показатель подушевой обеспеченности муниципалитетов собственными (местными и закрепленными на постоянной основе) доходами и обеспеченности тех же муниципалитетов после передачи им отчислений от регулирующих доходов, выравнивающих трансфертов и прочих средств межбюджетного регулирования. Результаты этих расчетов представлены в таблице 4.

Таблица 4. Неравенство подушевой бюджетной обеспеченности (1999 г.)

Итак, в 1999 г. исходная подушевая бюджетная обеспеченность у самого богатого субъекта Российской Федерации (Ямало-Ненецкий АО) была выше аналогичного показателя у самого бедного субъекта Российской Федерации (Эвенкийский АО) в 90 раз. В результате передачи регионам трансфертов из ФФПР этот разрыв сократился до 20 раз. При этом степень неравенства подушевой бюджетной обеспеченности, измеренная с помощью индекса Джини, сократилась с 0,39 до передачи регионам трансфертов ФФПР до 0,33 после передачи трансфертов.

Подавляющее число регионов обеспечивает более полное выравнивания бюджетной обеспеченности входящих в их состав муниципалитетов: в 79 субъектах Российской Федерации из 86 показатель неравномерности распределения бюджетной обеспеченности муниципальных образований после выравнивания, измеренный коэффициентом Джини, был ниже чем данный показатель для субъектов Российской Федерации.

Только в семи регионах неравномерность бюджетной обеспеченности муниципальных образований после выравнивания, измеренная с помощью индекса Джини, превышает соответствующий показатель для субъектов Российской Федерации. Это означает, что подавляющее число регионов обеспечивают более высокую степень выравнивания, чем Российская Федерация. Это, впрочем, неудивительно, поскольку федеральный Фонд финансовой поддержки регионов составляет всего 11% от общего доходного потенциала регионов (валовые налоговые ресурсы плюс средства ФФПР), в то время как передаваемые в бюджеты муниципалитетов в процессе выравнивания средстваix составляют порядка 70% от их доходов.

Рис. 3. Бюджетная обеспеченность субъектов РФ до и после выравнивания (по оценкам на 2001 г.)

Объяснение причин, по которым региональные органы власти выбирают в процессе бюджетного регулирования ту или иную степень выравнивания, является отдельной и достаточно интересной задачей. Можно было бы предположить, что степень выравнивания зависит от первоначальной величины разброса в доходах местных бюджетов (до выравнивания). Однако достаточно низкий коэффициент корреляции между степенью неравенства бюджетной обеспеченности местных бюджетов до и после выравнивания (0,35) показывает, что неравномерность распределения доходной базы муниципалитетов и возникающая в результате неравномерность бюджетной обеспеченности собственными доходами не слишком сильно влияет на степень выравнивания. Таким образом, решающую роль играет политический выбор органов власти конкретного региона при определении баланса между приемлемой степенью выравнивания доступа жителей региона к бюджетным услугам и сохранением заинтересованности местных органов власти в развитии доходной базы своих территорий. При этом существенное значение имеет признание региональными органами власти роли местного самоуправления в развитии доходной базы своих территорий, а также политический вес “богатых” и “бедных” муниципалитетов и их активность в отстаивании своих интересов, затрагиваемых в процессе распределения финансовой помощи.

Проведенный анализ показывает, что региональные власти в большей степени признают роль крупных муниципальных образований в развитии доходной базы своих территорий, чем мелких. Это предположение подтверждается тем фактом, что в тех регионах, где муниципальные образования созданы на уровне крупных городов и районов (1-ый вариант организации публичной власти), наблюдалась существенная зависимость между бюджетной обеспеченностью местных органов власти до и после выравнивания, в то время как в регионах с поселенческим типом организации местного самоуправления, такой связи обнаружить не удалосьx. Например, в Ленинградской области и республике Карелия коэффициент корреляции между подушевой бюджетной обеспеченностью до и после распределения финансовой помощи в 2000 г. составил 0,97, во Владимирской области – 0,73, в то время как в Ставропольском крае – 0,27, а в Тюменской области только 0,08.

Кроме того, в регионах первого типа наблюдается большая степень выравнивания подушевой бюджетной обеспеченности (см. рис.4 и 5). Так, снижение степени неравенства бюджетной обеспеченности муниципалитетов в результате получения финансовой помощи, измеренное с помощью индекса Джини, в 1999 г. составило соответственно:

в субъектах РФ с муниципалитетами, сформированными на уровне крупных городов и районов:

в Ленинградской области: с 0,38 до 0,16

в Республике Карелия: с 0,25 до 0,17

во Владимирской области: с 0,22 до 0,11

в субъектах РФ с муниципалитетами, сформированными по поселенческому принципу:

в Ставропольском крае: с 0,81 до 0,73

в Тюменской области: с 0,61 до 0,34

Это, вероятнее всего, связано с тем, что крупные муниципальные образования характеризуются более равномерным распределением как налоговой базы, так и объектов социальной сферы, которые главным образом и в первую очередь характеризуют расходные потребности местных бюджетов. В то же время, в субъектах федерации с поселенческим типом муниципальных образований налоговая база и объекты социальной сферы распределены крайне фрагментарно, и в силу этого они должны обслуживать население соседних муниципальных образований. Поскольку практика софинансирования объектов социальной сферы несколькими муниципальными образованиями в соответствии с численностью обслуживаемого населения практически нигде не применяется, то такие объекты либо берутся на баланс региона, либо их финансирование полностью учитывается в объеме финансовой помощи. В результате, в таких субъектах РФ не наблюдается практически никакого подушевого выравнивания бюджетной обеспеченности, а глядя на рисунок сразу можно предположить, где находятся объекты социальной сферы.

Рис.4. Бюджетная обеспеченность муниципальных образований до и после выравнивания в Ленинградской области (2000 г.)

Рис. 5. Бюджетная обеспеченность муниципальных образований до и после выравнивания в Тюменской области (2000 г.)

Заключение

Многообразие бюджетных схем, используемых на субфедеральном уровне, свидетельствует о стремлении субъектов Федерации найти наиболее рациональную организацию межбюджетных отношений на своей территории. И хотя модель организации субфедеральных органов власти определяет лишь каркас межбюджетных отношений внутри региона, от выбора этой модели зависят такие важные параметры межбюджетных отношений, как распределение расходных полномочий между уровнями власти, закрепление доходных источников, потребности в распределении финансовой помощи. Многообразие бюджетных схем свидетельствует также о том, что на уровне субъекта Федерации межбюджетные отношения не ограничиваются только отношениями между региональным бюджетом и местными бюджетами первого уровня. Следовательно, и инициированный правительством РФ курс реформ в области межбюджетных отношений должен затрагивать все существующие уровни бюджетной системы и всех субъектов межбюджетных отношений, поскольку отсутствие реформ межбюджетных отношений на субфедеральном и муниципальном уровнях ставит под угрозу достижение конечных целей реформы межбюджетных отношений, проводимых федеральным правительством. Выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности с учетом объективных различий в расходных потребностях территорий, создание стимулов к развитию налоговой базы и усилению мобилизации доходов в бюджет – все эти цели могут быть реализованы в полной мере только в том случае, если реформа межбюджетных отношений между федеральными органами власти и субъектами Российской Федерации будет поддержана реформами аналогичной направленности на региональном и муниципальном уровнях.

Децентрализация публичной власти и межбюджетные отношения в регионах России. / Центр фискальной политики


i Например, в Ленинградской области из 29 муниципальных образований 24 муниципалитета сформированы в границах городов областного значения и районов, 3 - в границах городов районного значения (города Коммунар, Пикалево и Коммунар), 1 – в границах поселка городского типа (поселок Кузнечное) и 1 – в границах сельского совета (Колтушская волость).

i i Включая установление нормативов отчислений от регулирующих налогов, передачу дотаций и субвенций.

iii г. Санкт-Петербург, Агинский Бурятский и Ненецкий автономные округа не являются характерными представителями этого типа в силу особенностей регулирования местного самоуправления в Санкт-Петербурге и незначительной численности муниципальных образований в данных автономных округах.

i v Например, в Тюменской области это Заводоуковский и Уватский районы, в Ставропольском крае – Минераловодский район.

v До 578 муниципальных образований в Оренбургской области.

vi “Формирование местного самоуправления в Российской Федерации”, Госкомстат, сентябрь 2000 г.

vii Например, в Республике Ингушетия главы муниципальных образований назначены указами Президента Республики.

viii В соответствии с опросом региональных финансовых органов, проведенным Центром фискальной политики

ix В форме отчислений от регулирующих налогов и в виде безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета.

x См. аналитические обзоры Центра фискальной политики по соответствующим регионам www.fpcenter.org

 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад