Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
    

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

Р.Бол,
Университет штата Джорджия
О.Воронцова,
Центр фискальной политики

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ В ОБЛАСТИ
ОПРЕДЕЛЕНИЯ НОРМАТИВОВ РАСХОДОВ

Использование бюджетных нормативов расходов для формирования бюджета

Использование нормативов расходов при расчете финансовой помощи

Выводы и возможные варианты решений

Список использованной литературы


При определении нормативов расходов возникает несколько вопросов. Какова должна быть методика расчета нормативов? Какая практика расчета нормативов применяется сегодня в мире? Каковы преимущества и издержки подобной практики? Какие существуют альтернативы в области подходов к определению нормативов? Все эти вопросы рассматриваются в настоящей работе.

Использование бюджетных нормативов расходов для формирования бюджета

Бюджетные нормативы могут использоваться в разных целях. Во-первых, чтобы определить объем финансирования, который должен быть заложен в годовом бюджете для каждой организации или учреждения. Во-вторых, чтобы контролировать минимальный объем расходов на конкретные виды услуг в ходе исполнения бюджета. В-третьих, чтобы рассчитывать объем финансовой помощи, передаваемой центром в бюджеты нижестоящих уровней.

В советской бюджетной системе нормативы использовались для количественного определения минимального объема финансирования, требуемого для выполнения конкретных задач. Поскольку необходимо было ограничить возможность маневра для ведомств в области конкретного расходования выделенных им средств, то бюджетные нормы при советской системе не только облегчали составление бюджета, но и обеспечивали механизм контроля в процессе исполнения бюджета.

В мировой практике очень ограниченное число стран помимо СНГ используют бюджетные нормативы для целей формирования бюджетов. Общая точка зрения такова, что данный подход к составлению бюджетов является очень дорогостоящим и запутанным.

Главная проблема использования подробно расписанных нормативов состоит в том, что определение того, что можно считать адекватным уровнем (количеством и качеством) предоставления услуг, весьма произвольно. Стоимость предоставления и, соответственно, требуемое бюджетное финансирование предоставляемых населению услуг будут изменяться в зависимости от объема и качества услуг, а также в пространстве и времени. Такие пространные нормативы отличаются не только запутанностью, но и тем, что их разработка и последующая корректировка требуют больших средств. Кроме того, почти невозможно бывает придти к единому мнению о том, что следует считать адекватным или стандартным уровнем предоставляемых услуг. Но даже если такого единодушия удается достичь, очень часто оказывается, что в бюджете нет необходимых средств для выполнения данных норм.

Для международной же практики более характерно, когда расходные потребности или нормативные расходы устанавливают или предписывают в процессе исполнения бюджета. Данные нормы, используемые в ходе исполнения бюджета, имеют иную форму, и вменяться они могут по-разному, однако основная цель использования таких норм - это обеспечить оказание определенных видов услуг органами власти на местах хотя бы на таком уровне, который считается приемлемым с точки зрения центральных властей.

Использование бюджетных норм для целей формирования бюджета предполагает, что потребность в средствах для финансирования расходов или, по крайней мере, минимальные расходные потребности могут быть определены и выражены в денежной форме. Определение потребности в средствах для покрытия расходов - сложная и неоднозначная задача. "Соответствующий" или "минимально приемлемый" объем расходов на оказание конкретной услуги, например, ежегодные расходы на одного учащегося начальной школы, может составлять от нескольких долларов в год в бедных развивающихся странах до нескольких тысяч долларов в развитых странах. Неоднозначные и субъективные критерии применяются также в определении "минимального уровня" или "соответствующего уровня" услуг, к тому же они будут сильно отличаться друг от друга в том определении, которое им дадут центральные и местные органы власти. Однако дело не только в различии в бюджетных целях. Эти понятия будут иметь разный смысл для разных здравомыслящих людей, в зависимости от их предпочтений, доходов и т.д. Поэтому нет ничего удивительного в том, что опросы среди налогоплательщиков и населения не помогли решить проблему определения потребностей.i

На практике может применяться подход, при котором определяются приблизительные потребности в средствах для осуществления расходов путем расчета стоимости предоставления "стандартного уровня" услуг в типичном территориальном образовании. Он известен как подход, основанный на "удельной себестоимости". Такой подход применялся, например, в Швеции в семидесятые годы, но был раскритикован и забракован из-за неспособности учитывать различия в "потребностях" разных территориальных образований.ii Расходные потребности в разных территориальных образованиях различны по целому ряду причин, включая такие как численность населения, наличие слоев населения, для которых требуются особые виды услуг (дети школьного возраста, пенсионеры и инвалиды, безработные и т.д.), содержание и необходимость замены существующей инфраструктуры или плотность населения.

Что бы ни вкладывалось в понятие соответствующего или минимального объема расходов на общественные нужды, оно будет зависеть от уровня доходов и готовности страны взять на себя бремя оплаты таких услуг. Иными словами, определение минимальных потребностей в средствах на расходы, по сути, является политическим решением. Поэтому в настоящее время вряд ли имеет смысл применять стоимостные нормативы расходов в России.

Использование нормативов расходов при расчете финансовой помощи

Во многих странах трансферты, перечисляемые центром в бюджеты нижестоящих уровней, нередко преследуют цель выравнивания возможностей органов власти на местах по оказанию бюджетных услуг населению. Как правило, существуют большие различия в расходных потребностях между территориями. Так, например, органы власти одних регионов сталкиваются с большими концентрациями определенных демографических групп, требующих предоставления тех или иных видов бюджетных услуг в повышенном объеме (например, услуг в области здравоохранения для престарелых или народного образования для молодежи). Другим регионам приходится решать задачи, связанные с чрезвычайно высокой стоимостью оказания бюджетных услуг, вызванной, в частности, изношенностью инфраструктуры, климатическими особенностями или плотностью населения. “Выравнивающие трансферты” призваны выравнивать в той или иной степени расходные возможности органов власти.iii

Если с помощью программы трансфертов центр пытается решить проблему горизонтальных различий между территориями, вызываемых вышеперечисленными факторами, то ему будет необходимо оценить расходные потребности каждой территории в сравнении с другими территориями. Такие расходные потребности часто также называются “нормативами расходов”. Полученные путем расчетов такие нормативы могут затем использоваться при определении объемов финансовой помощи, распределяемой центром между нижестоящими органами власти.

Мировая практика определения нормативов расходов

Существует несколько способов определения нормативов расходов. Один из них основан на определении необходимых стандартов услуг с помощью экспертной оценки. Другой способ состоит в расчете удельной себестоимости минимального, или стандартного, объема конкретных бюджетных услуг в репрезентативном регионе. В этом случае обычно считается, что норматив зависит от различных территориальных особенностей, или факторов, таких как численность определенных групп населения или количество объектов инфраструктуры, после чего этим факторам присваиваются веса, отражающие их относительную значимость. Большое число стран применяет именно этот подход, хотя используемые ими формулировки имеют значительные различия.

Норматив расходов по статье i можно считать зависящим от множества факторов Хij, которым присваиваются веса wij, так что норматив Ni в расчете на душу населения будет равен å iwijХij. Данный норматив может быть также скорректирован на стоимостные различия. Здесь необходимо принять нелегкое решение о выборе факторов Хij и их весов wij. Разные страны подходят к этому выбору по-разному. Наиболее совершенные методы используются в Австралии и Великобритании, поэтому мы рассмотрим их в первую очередь.

Австралия

Австралийская система совершенствовалась на протяжении длительного периода времени, и является частью комплексной методики расчета трансфертов, распределяемых между различными уровнями власти.iv Объем безвозмездных перечислений конкретному территориальному образованию равен сумме подушевых субсидий, выделяемых на равной основе; субсидий, учитывающих особые потребности в доходах (например, когда налоговый потенциал выше или ниже среднего); и субсидий, отражающих особые расходные потребности или то, что мы называем здесь нормативами расходов. Нормативы расходов в Австралии определяются только для расчета объема финансовой помощи и не являются базой для составления расходной части бюджета.

В настоящее время нормативы расходов в Австралии определяются исходя из расходов нижестоящих органов власти, разбитых на одиннадцать статей. Данные статьи расходов и факторы, используемые при определении нормативов для этих статей, представлены ниже:

Социальное обеспечение: численность населения, уровень власти, половозрастной состав, плотность населения, цены на факторы производства, демографический состав населения.

Культура и отдых: уровень власти, миграция, плотность населения, цены на факторы производства, земельные права, наличие статуса столицы государства, святыни, демографический состав населения, численность временно проживающих лиц, степень урбанизации, природная среда.

Благоустройство и развитие территории: уровень власти, стоимость факторов производства, земельные права, наличие статуса столицы государства, демографический состав населения, уровень развития и благоустройства территории, степень урбанизации.

Коммунальные услуги: уровень власти, плотность населения, относительные показатели расходов, цены на факторы производства, земельные права.

Оказание услуг промышленному сектору: уровень власти, плотность населения, относительные показатели расходов, цены на факторы производства, земельные права, природная среда.

Образование: численность соответствующего населения, уровень власти, половозрастной состав населения, миграция, плотность населения, экономические условия, стоимость этапов обучения, цены на факторы производства, окружающая среда, шкала предоставления услуг, демографический состав населения, численность временно проживающих лиц, степень урбанизации, проявления вандализма и уровень безопасности.

Здравоохранение: уровень власти, миграция, плотность населения, лечение стационарных больных, цены на факторы производства, лечение амбулаторных больных, половозрастной состав и численность населения.

Охрана правопорядка и поддержание общественной безопасности: численность населения, уровень власти, половозрастной состав населения, число лиц, совершивших правонарушения, миграция, плотность населения, цены на факторы производства, земельные права, наличие статуса столицы государства, окружающая среда, шкала предоставления услуг, демографический состав населения, численность временно проживающих лиц, степень урбанизации, проявления вандализма и уровень безопасности.

Транспорт: уровень власти, плотность населения, цена на факторы производства, земельные права, протяженность дорог, интенсивность использования дорог, демографический состав населения.

Экономическая деятельность и другие функции: уровень власти, плотность населения, относительные показатели расходов, цена на факторы производства, окружающая среда, демографический состав.

Торговые предприятия: численность населения, уровень власти, относительные показатели расходов, цены на факторы производства, земельные права, окружающая среда, шкала предоставления услуг, демографический состав, степень урбанизации, проявления вандализма и уровень безопасности.

Данные факторы получили название “сдерживающих факторов”, и выражаются в виде отношения между значением, которое они имеют в конкретном территориальном образовании, и средним значением по всем территориальным образованиям. Расчет стандартного норматива для каждой статьи расходов начинается с расчета подушевой суммы, равной значению расходов по каждой статье за предыдущие годы в среднем по всем территориям. Затем эти стандартные подушевые нормативы корректируются на вышеуказанные “сдерживающие факторы” с соответствующими весами, которые определяются регрессионными или экспертными методами.

Благодаря применяемой системе Австралии удалось добиться значительного выравнивания условий во входящих в ее состав территориальных образованьях. В то же время данная система крайне сложна и для ее функционирования требуются большие массивы данных.

Великобритания

В середине 70-х годов методика оценки расходных потребностей, применявшаяся в Англии и Уэльсе, претерпела серьезные изменения. Теоретически модифицированная методика позволяет центральному уровню власти “компенсировать нижестоящим уровням власти различия в расходных потребностях в пределах сумм, необходимых им для обеспечения примерно одинакового уровня оказываемых бюджетных услуг” (Джекмэн, 1981 г.). Для этого был применен метод регрессионного анализа, с помощью которого определяются факторы, влияющие на потребность в бюджетных услугах, при этом коэффициенты регрессии используются в качестве весов.

Данная методика совершенствовалась по мере того, как из нее исключались одни факторы и включались другие. В Таблице 1 представлены данные, отражающие опыт первых четырех лет использования модифицированной методики применительно к расходам на образование. Как видно из Таблицы 1, в методику за время ее применения было внесено большое количество изменений, отражающих уклон в сторону использования демографических характеристик. Это в конечном итоге завершилось определением группы характеристик, в первую очередь, распределение детей школьного возраста, влияющих на уровень расходов на образование. Вносившиеся в формулу изменения вызвали некоторую путаницу в отношении влияющих на расходы факторов и, соответственно, в распределение финансовой помощи. По мере внесения изменений в расчеты изменились и веса, используемые для определения нормативов расходов, что, в свою очередь, повлияло на объем финансовой помощи, выделяемой нижестоящим бюджетам на покрытие расходов на образование.

В настоящее время данный метод применяется в качестве базового к семи статьям расходов, перечисленным ниже вместе с факторами, влияющими на уровень расходов по этим статьям.

Образование: количество учащихся; количество учащихся, требующих особого подхода; количество учащихся из малообеспеченных семей; затраты на оплату труда работников образования; арендная плата; плотность населения.

Содержание автомобильных дорог: протяженность имеющейся дорожной сети; затраты на рабочую силу; плотность транспортных потоков; численность населения, частота выпадения атмосферных осадков в виде снега.

Социальное обеспечение: количество жителей в возрасте старше 65, 75 и 85 лет; количество детей из неполных и малообеспеченных семей, а также проживающих в арендуемых помещениях и в семьях, не имеющих жилья; число детей из семей, принадлежащих к цветным национальным меньшинствам; число жителей в возрасте от 18 до 64 лет; число граждан, страдающих психическими расстройствами; число граждан, имеющих физические дефекты; число граждан, проживающих в перенаселенных жилых помещениях; число граждан, проживаемых в арендуемом жилье; количество семей, проживающих в помещениях, находящихся в совместной собственности; численность цветных национальных меньшинств.

Служба противопожарной охраны: численность населения; плотность населения; количество пожаров; количество объектов повышенной пожароопасности; протяженность береговой линии.

Содержание полиции: численность населения; плотность населения; количество вызовов полиции; количество правонарушений; интенсивность уличного движения; число граждан, проживающих в перенаселенных жилых помещениях; количество семей, проживающих в помещениях, находящихся в совместной собственности; протяженность существующей дорожной сети; расходы на поддержание общественной безопасности;

Другие виды услуг: численность населения; плотность населения; затраты на рабочую силу; арендная плата.

Капитальные затраты: погашение основной суммы и выплаты процентов по кредитам.

Основным методом выбора факторов и определения их весов является регрессионный анализ. Однако применительно к некоторым статьям расходов факторы и веса определяются на основании экспертной оценки после консультации с региональными (местными) властями. При этом описанный здесь метод применяется только к текущим расходам и не включает в себя капитальные затраты.

Аналогично Австралии по данным факторам рассчитывается отношение между значением, которое они имеют в конкретном территориальном образовании, и средним значением по всем территориальным образованиям. Таким образом, определяются относительные показатели потребности каждого субфедерального уровня в бюджетных расходах, которые далее используются для проведения процедуры выравнивания.

Система, применяемая в Великобритании, является, пожалуй, самой всеобъемлющей из всех современных систем. Она позволяет учитывать почти все (существующие на данный момент) бюджетные услуги и при этом включать в анализ широкий спектр особенностей территориальных образований, в т.ч. стоимостные различия. Она позволяет добиться практически полного выравнивания благодаря тому, что обеспечиваются одинаковые удельные затраты во всех территориальных образованьях с одинаковыми условиями. Такое выравнивание достигается за счет крайней усложненности системы, для функционирования которой требуются большие объемы информации. Кроме того, система не до конца понятна работникам местных структур власти из-за ее чрезвычайной сложности и недостаточной прозрачности.

Болгарияv

Местные органы власти в Болгарии лишь недавно получили более или менее значительную самостоятельность, при этом в плане доходов они по-прежнему в сильной степени зависят от центра, хотя на долю местных органов власти и приходится сравнительно высокая доля общих бюджетных расходов. Главным источником доходных поступлений является “нормативная субсидия”, рассчитываемая на основе расходных потребностей или нормативов, определяемых с помощью регрессионного анализа, как это делается в Великобритании. Используемые в анализе объясняющие переменные включают в себя численность населения муниципального образования; подушевой доход; количество поселков и деревень, входящих в его состав; число больных в местных стационарах; число неработающих одиноких матерей; количество учащихся общеобразовательных школ и количество оказанных ритуальных услуг. С помощью регрессионного анализа определяются веса, которые затем присваиваются указанным переменным.

Канада

По сути, в Канаде не используются нормативы расходов. В рамках целевой программы социальной поддержки, являющейся на данный момент частью трансферта на здравоохранение и социальную помощь, федеральное правительство компенсирует провинциям 50% их расходов на поддержку нуждающимся и прочие социальные программы государственной поддержки (то есть на каждый потраченный провинцией доллар федерация выдает трансферт в размере 50 центов). При этом расходы провинций должны отвечать определенным требованиям, в частности, они должны строится с учетом первоочередных потребностей получателей помощи. В рамках этой программы провинции получали разный объем подушевых трансфертов, поскольку объем этой помощи зависел от политики самих регионов. Другие виды трансфертов используются для выравнивания бюджетного потенциала субфедеральных органов власти и не учитывают их расходные потребности.

Республика Чехия

В Чехии субсидии играют довольно скромную роль в финансировании расходов местных органов власти. Основной упор здесь делается на отчисления от налогов, распределяемых между центром и нижестоящими бюджетами, а также трансфертные платежи. Тем не менее, выделение субсидий нижестоящим уровням власти на конкретные цели осуществляется на основе определения потребностей регионов в бюджетных услугах с помощью различных показателей, таких как, например, число выданных свидетельств о рождении или смерти, количество начальных школ или количество домов престарелых. Аналогичная методика определения расходных потребностей применяется в Польше и Словакии (Организация экономического сотрудничества и развития, 1994 г.).

Франция

Во Франции на основе оценки расходных потребностей рассчитывается несколько видов трансфертов (Организация экономического сотрудничества и развития, 1994 г.), в частности, средства на поддержку городов, предоставляемые муниципалитетам с населением свыше 10 тыс. человек. При этом сначала рассчитывается так называемый “синтетический индекс потребностей”, определяемый с помощью таких показателей, как количество единиц муниципального жилья, количество единиц жилья, занимаемых получателями пособий на оплату жилья, а также ряд показателей бюджетного потенциала. Затем на основе численности населения и “синтетического индекса потребностей” рассчитывается размер выделяемых муниципалитету финансовых средств, корректируемый дополнительно на площадь муниципалитета. Аналогичная финансовая помощь предоставляется сельским территориальным образованиям, для которых “синтетический индекс потребностей” рассчитывается исходя из численности населения, протяженности дорог, числа школьников и налогового потенциала.

Германия

В Германии имеются три основных источника межбюджетных перечислений финансовых средств: отчисления от распределяемых на долевой основе доходов от налогов на доходы физических лиц и доходы корпораций, а также от налога на добавленную стоимость; вспомогательные субсидии, предоставляемые для выравнивания бюджетного потенциала земель и “межземельные выравнивающие платежи”, служащие компенсацией за особые расходы земель (Спан, 1997 г.). Из всех указанных видов финансовой помощи только межземельные (межрегиональные) выравнивающие платежи рассчитываются частично на основе оценки расходных потребностей. При этом расходные потребности земель определяются очень простым и приближенным способом как произведение средних для всей Германии подушевых доходов земель и взвешенной численности населения земли (т.е. региона), причем крупным землям присваиваются более высокие веса, чтобы учесть повышенные расходные потребности, не учитываемые в полной мере в таком показателе, как численность населения. Данный метод фактически сводится к подходу, при котором бюджетные доходы выравниваются на подушевой основе и нормативы расходов практически не учитываются.

Венгрия

В обязанности местных органов власти Венгрии входит оказание населению ряда первоочередных услуг при обеспечении “по возможности равного” для всех граждан уровня предоставляемых услуг. Одним из основных источников финансирования расходов на оказание таких услуг является ряд нормативных субсидий, включая 11 нормативных субсидий на нужды образования, 6 – на оказание социальной помощи и 5 – на оказание других (неспециализированных) видов помощи. Субсидии, выделяемые на нужды образования и оказание социальной помощи гражданам, рассчитываются исходя из анализа затрат, тогда как субсидии на оказание других видов помощи рассчитываются на основе показателей другого рода (например, подушевых).

Индия

Индия недавно внесла изменения в методику расчета трансфертов из центрального бюджета, распределяемых между штатами. В соответствии с действующей методикой 20% объема трансфертов выделяется исходя из численности населения, 60% - исходя из “разрыва” или отклонения подушевых доходов штата-получателя трансферта от доходов штата, где зафиксирован их наивысший уровень в расчете на душу населения; 5% выделяются, исходя из состояния инфраструктуры, 5% - в зависимости от площади территории, и, наконец, 10% - в зависимости от налоговых усилий. Хотя данная формула используется для распределения финансовой помощи между регионами, она содержит в себе определение расходных потребностей в отношении небольшой части трансфертов. Так, например, если говорить о 5% от общего фонда средств, выделяемых штатам в зависимости от площади территории, то 5%, которые получит штат, будут равны отношению площади его территории к общей площади территории Индии. Иными словами, если обозначить площадь штата s как As, а общую площадь территории Индии как А, то штат s получит As/А от общего фонда 5%-ных трансфертов. Аналогичным образом осуществляется расчет трансфертов из 20%-ного фонда, распределяемого между штатами в зависимости от численности населения. Показатель состояния инфраструктуры определяется экспертным путем. Аналогичным образом рассчитывается ряд других трансфертов. Данные показывают, что эти трансферты являются в определенной степени выравнивающими.

Япония

Центральное правительство Японии практически всю финансовую помощь нижестоящим уровням власти распределяет в целях выравнивания расходных потребностей, а также бюджетного потенциала.vi Расходные потребности определяются для таких статей, как содержание полиции, общественные работы, образование, социальное обеспечение и трудовые ресурсы, промышленность и экономика, а также общее управление. Нормативы расходов не соответствуют фактическим бюджетным расходам. Они рассчитываются на основе так называемого “образцового местного правительства”, представляющего собой условную префектуру с населением в 1.7 млн. человек и площадью 6900 кв. км или муниципальное образование с населением 100 тыс. человек и площадью 160 кв. км. Нормативы по каждой статье расходов равны произведению трех переменных: “удельной себестоимости” услуги, определяемой ежегодно на основе экспертной оценки; “единицы измерения”, представляющей собой переменную, позволяющую определить “коэффициент использования” бюджетной услуги (например, количество полицейских, необходимых для обеспечения должной защиты населения; число жителей, нуждающихся в противопожарной охране, протяженность дорог), а также “поправочного коэффициента” - переменной, отражающей уровень затрат на предоставление услуги, который для территории может быть выше или ниже среднего по стране.

Используемые в настоящее время поправочные коэффициенты разбиты на несколько разных категорий, каждая из которых стремится внести в нормативную удельную себестоимость оказания услуги поправку на особенности того или иного территориального образования:

Коэффициент поправки на тип учебного заведения, с помощью которого удельная себестоимость корректируется на различия в затратах, связанных с типом учебного заведения (например, различия между затратами на технические и сельскохозяйственные учебные заведения).

Коэффициент поправки на численность населения, позволяющий учитывать эффект масштаба, связанный с большой численностью населения.

Коэффициент поправки на плотность населения, позволяющий учитывать эффект масштаба, связанный с высокой плотностью населения.

Коэффициенты поправки на особые факторы, такие, как затраты на оплату труда и пособия на оплату жилья.

Коэффициенты поправки на климатические условия, позволяющие учитывать повышенные затраты на предоставление услуг в районах с холодным климатом.

Коэффициенты поправки на финансовый потенциал, позволяющие учитывать повышенные расходные потребности регионов с более высокими расходами на обслуживание долга.

Коэффициенты поправки на быстрый рост значения единицы измерения, позволяющие учесть рост затрат в случае быстрого роста численности населения территории.

Коэффициенты поправки на быстрое уменьшение значения единицы измерения, позволяющие учесть рост затрат в случае быстрого снижения численности населения территории.

Корея

В Корее используется аналогичная система для распределения финансовых средств между местными органами власти из одного из крупнейших источников финансирования расходов местных бюджетов – местного долевого налога. Нормативы бюджетных потребностей для этого вида трансфертов рассчитываются как сумма расходов по 29 различным расходным статьям, где расходы по каждой категории равны произведению удельной себестоимости услуги, единицы измерения и поправочного коэффициента, аналогично тому, как это делается в Японии.

Португалия

Система распределения финансовой помощи, используемая в Португалии, очень проста и предусматривает использование приближенных расчетов нормативов расходов для одного из видов трансфертов, выделяемых из Фонда финансового выравнивания. Упомянутые нормативы определяются на основе целого ряда показателей стоимости, а также показателей, отражающих отклонения этих значений стоимости от среднего в большую или меньшую сторону. Каждое территориальное образование получает трансферт, рассчитываемый следующим образом: 45% выделяется пропорционально численности населения; 15% делятся поровну между территориями; 15% выделяется пропорционально площади; 10% - пропорционально протяженности дорог; 5% - пропорционально числу детей; 5% - пропорционально числу церковных приходов; 5% выделяется на труднодоступные районы и 5% - на районы со слабой налоговой базой. В основном факторы выбираются с таким расчетом, чтобы они отражали расходы муниципалитетов на оказание услуг населению.

Испания

В Испании недавно была проведена реформа системы распределения финансовой помощи между региональными органами власти (Брозио, 1997 г.). Новая система предусматривает распределение финансовой помощи на основе следующих шести показателей: численность населения; площадь территории; количество государственных учреждений, переведенных из Мадрида в регионы; удаленность от Мадрида; относительный уровень благосостояния территории и налоговые усилия. Самые высокие веса присваиваются первым четырем из шести вышеперечисленных факторов, при этом они являются приближенными показателями расходных потребностей.vii Трансферты муниципальным образованьям рассчитываются по аналогичной, но более простой формуле, основанной на таких показателях, как численность населения, площадь территории, количество государственных школ и налоговые усилия территорий.

Швеция

Как и в Испании, в Швеции была проведена реформа, упростившая систему распределения финансовой помощи путем отмены ряда целевых субсидий и замены их нецелевыми субсидиями, выделяемыми для выравнивания доходного потенциала; пополнения доходов муниципалитетов, где на протяжении длительного времени происходит уменьшение численности населения и для выравнивания различий между территориями в стоимости предоставления услуг. В последнем случае необходимо определять нормативы расходов. При расчете нормативов применяется множество показателей потребностей, необходимых, главным образом, для учета различий в стоимости. В территориальных образованьях, где высока доля престарелых в общей численности населения, потребности в такой бюджетной услуге, как здравоохранение, будут выше. Там же, где выше процент детей школьного возраста, будут выше расходы на образование; аналогичным образом, там, где выше процент работающих женщин, возрастают расходы на содержание детей в дошкольных учреждениях. Муниципальные образования с большой площадью территории несут повышенные транспортные затраты на организацию перевозки школьников и помощь престарелым и инвалидам. Новая система является попыткой обосновать подушевые расходы территорий с помощью регрессионного анализа и присвоения весов, включая такие объясняющие переменные, как климат, возрастной состав населения, плотность населения и социальная структура.

Швейцария

Расходные потребности являются одним из факторов, принимаемых в Швейцарии во внимание при распределении трансфертов. Метод, который здесь используется для определения расходных потребностей, очень схож с методикой, применяемой в Германии. Расходные потребности кантона рассчитываются как произведение двух сомножителей: средних по стране подушевых кантональных доходов и населения кантона. Затем вносятся дополнительные поправки на повышенные затраты на предоставление услуг в гористых районах и густонаселенных местностях. Такой метод способствует умеренному выравниванию.

Выводы и возможные варианты решений

Само по себе определение нормативов расходов является сложной задачей. Здесь нет единственно верного подхода или универсальных, общепринятых показателей. Однако на основании опыта различных стран можно сделать ряд выводов.

Во-первых, определение нормативов расходов требует больших усилий, взвешенного подхода и взаимодействия между различными уровнями власти.

Во-вторых, используемые для определения нормативов расходов методы могут оказывать серьезное влияние на поведение нижестоящих органов власти. Поэтому, во избежание нежелательных перекосов, требуется большая осторожность при выборе системы методов.

В-третьих, часто более оптимальным представляется упрощенный, но при этом более понятный и основанный на использовании легко доступных данных, подход даже если достигаемый с его помощью эффект выравнивания неполон, а возможности воздействия на поведение нижестоящих органов власти ограничены.

В-четвертых, элементы выравнивания обязательно должны присутствовать для обеспечения политической поддержки. Более того, по существу, определение нормативов расходов является мерой политического характера.

В пятых, необходимо составлять бюджет, исходя из имеющихся доходных поступлений. Бюджетный процесс, основанный на использовании нормативов, слишком сложен. Однако хуже всего то, что он вводит в заблуждение его участников, создавая у них впечатление, что бюджетным процессом двигают потребности, а не реальные доходы. При формировании бюджета на основе минимальных нормативных расходов основной упор делается на выполнении заранее утвержденных программ и содержании существующих объектов, вместо того, чтобы задать себе нелегкий вопрос: а нужно ли продолжать финансировать те или иные расходы, и не существует ли более эффективного пути достижения нужных целей? Кроме того, убежденность в том, что центр по-прежнему должен обеспечивать регионы средствами для осуществления минимальных расходов, отрицательно сказывается на эффективности расходования средств и способности органов власти на местах увеличивать объем доходных поступлений.

По сравнению с прошлой практикой значительным шагом вперед в усовершенствовании бюджетного процесса в России в последнее время стало осознание того, что финансовые нормативы не должны устанавливаться в отрыве от имеющейся доходной базы. Но если бюджетный процесс будет основываться на нормативах, не соответствующих фактическому объему финансирования, вполне естественно ожидать, что региональные и местные органы власти будут жаловаться на нехватку фактических средств. Можно считать почти непреложной истиной, что любые нормативы будут подвергаться критике либо потому, что их будут считать необоснованно завышенными и вследствие этого постоянно недофинансируемыми, либо потому, что они не основаны на реальной оценке стоимости предоставления услуг по "соответствующим" стандартам.

Таблица 1. Факторы, влияющие на расходные потребности по статье образование в Англии и Уэльсе

Список использованной литературы

Жеральд Е. Отен (1972 г.). “Определение расходных потребностей местных органов власти” (Энн Арбор, штат Мичиган, Мичиганский университет), неопубликованный текст диссертации.

Рой Бол, Галина Курляндская, Дмитрий Шишкин, Елена Николаенко (1999 г.). “Межбюджетные отношения в Ленинградской области”, рабочая статья № 12, Программа международных исследований, Университет штата Джорджия.

В.К. Боруа и М.Ф. Смит (1993 г.). “Распределение бюджетных расходов между графствами Соединенного Королевства: применение механизма корректировки погрешностей” в “Scottish Journal of Political Economy” (Шотландский журнал политэкономии), 40 (3), стр. 295 – 310.

Глен Брэмли (1990 г.). “Выравнивающие субсидии и расходные потребности местных органов власти. Цена равенства” (Брукфилд В.Т.: Издательство Edward Elgar Publishing Limited).

Джорджио Брозио (1997 г.). “Финансирование региональных и местных органов власти в Италии и Испании” в “Финансировании децентрализованных расходов” под редакцией Ахмада Эхтишама (Брукфилд В.Т.: Издательство Edward Elgar Publishing Limited), стр. 213 –233.

Дуглас Х. Кларк (1997 г.) “Система финансовых трансфертов Канады” в “Финансировании децентрализованных расходов” под редакцией Ахмада Эхтишама (Брукфилд В.Т.: Издательство Edward Elgar Publishing Limited), стр. 70 – 102.

Хеллер Питер и Алан Тэйт (1982 г.) “Сравнение государственных расходов различных стран” в “Финансах и развитии”, 19 (1), стр. 26 – 29.

Ричард Джекмэн (1981 г.). “Оценка расходных потребностей: использование регрессионного анализа в Англии и Уэльсе” в “Оценке расходных потребностей местных органов власти: семинар в Копенгагене” (ОЭСР: Париж), стр. 21-38.

Ричард Джекмэн и Джон Пападачи (1981 г.). “Расходы местных органов власти Англии и Уэльса на образование. Причина различий в нормативах и влияние государственных трансфертов” в “Public Choice” (Государственное решение), 36 (3), стр. 425 – 439.

Суу Кюн Ким (1997 г.). “Самостоятельность местных органов власти и бюджетные ресурсы Кореи” в “Финансировании децентрализованных расходов” под редакцией Ахмада Эхтишама (Брукфилд В.Т.: Издательство Edward Elgar Publishing Limited), стр. 267 – 191.

Йорген Р. Лотц (1997 г.). “Дания и другие скандинавские страны: выравнивание и трансферты” в “Финансировании децентрализованных расходов” под редакцией Ахмада Эхтишама (Брукфилд В.Т.: Издательство Edward Elgar Publishing Limited), стр. 184 – 212.

Юн Ма (1998 г.). “Межбюджетные трансферты: сравнительный анализ девяти стран (США, Канада, Великобритания, Австралия, Германия, Япония, Корея, Индия и Индонезия)”. World Bank Policy Research Working Paper N 1822.

Хорхе Мартинес-Васкес (1997 г.). “Следует ли Украине продолжать использовать бюджетные нормативы для нижестоящих органов власти?” Всемирный Банк.

Организация экономического сотрудничества и развития (1994 г.). “Государственная финансовая поддержка местных органов власти” (ОЭСР: Париж), под редакцией Г. Марку.

Зия Куреши (1997 г.). “Бюджетные трансферты в Индонезии” в “Финансировании децентрализованных расходов” под редакцией Ахмада Эхтишама (Брукфилд В.Т.: Издательство Edward Elgar Publishing Limited), стр. 292-333.

М. Говинда Рао (1997 г.). “Межбюджетные трансферты в Индии” в “Финансировании децентрализованных расходов” под редакцией Ахмада Эхтишама (Брукфилд В.Т.: Издательство Edward Elgar Publishing Limited), стр. 234 – 266.

К. Ричард Рай и Боб Сирл (1997 г.). “Система бюджетных трансфертов в Австралии” в “Финансировании децентрализованных расходов” под редакцией Ахмада Эхтишама (Брукфилд В.Т.: Издательство Edward Elgar Publishing Limited), стр. 144 – 183.

Анвар Шах (1996 г.). “Выравнивание на основе бюджетных потребностей” в “Canadian Public Policy” (Государственная политика Канады), 22 (2), стр. 99 – 115.

Пол Бернд Спан (1997 г.). “Межбюджетные трансферты в Швейцарии и Германии” в “Финансировании децентрализованных расходов” под редакцией Ахмада Эхтишама (Брукфилд В.Т.: Издательство Edward Elgar Publishing Limited), стр. 103 - 143.

Международный опыт в области определения нормативов расходов /Центр фискальной политики


iО сложности определения адекватного уровня услуг красноречиво свидетельствует такое парадоксальное, повсеместно подтверждаемое явление, как увеличение недовольства со стороны налогоплательщиков по мере роста уровня услуг.

iiСм. J. Lotz - "Распределение субсидий местным органам власти в Дании" в Определении потребностей местных органов власти в средствах для осуществления расходов: Семинар в Копенгагене, ОЭСР, серия "Городское управление", Париж: ОЭСР, 1980 г.

iii Следует отметить, что, как правило, субфедеральные власти дифференцированы по имеющимся у них возможностям финансирования расходов, а также по своим расходным потребностям. Такие различия в бюджетном потенциале могут быть учтены при расчете выравнивающих трансфертов.

iv Более подробную информацию об австралийской системе можно найти в работе Rye и Searle (1997 г.) и Ма (1998 г.).

v Более подробную информацию о способе определения расходных потребностей, используемом в Болгарии, можно найти в материалах Организации экономического сотрудничества и развития (1994 г.).

vi Точнее было бы сказать, что объем трансфертов примерно равен разнице между бюджетными потребностями и бюджетными доходами.

vii В качестве примера можно привести следующие веса, которые используются при расчете большинства видов трансфертов:

Фактор

Вес

Численность населения

0.590

Площадь территории

0.160

Удаленность от столицы страны

0.007

Административная структура

0.243

Относительный уровень благосостояния территории

0.045

Налоговые усилия

0.050

Следует отметить, что в сумме веса не равны единице. Что касается трансфертов на нужды образования, то здесь применяется несколько иная формула, в которой численность населения имеет вес 0.844, а удаленность от столицы – 0.150.

 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад