Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

Применимость к Российской Федерации опыта координации экономической и фискальной политики, осуществляемой в рамках Европейского валютного и экономического союза

Г.Курляндская
Е.Николаенко
Центр фискальной политики

1. Противоположная направленность процессов, происходящих в России и в Европе

2. Неравенство экономического развития субъектов РФ

3. Фискальный федерализм в РФ и в ЕС

4. Проблема взаимодействия уровней власти в процессе разработки реформ

5. Проблема согласования различных направлений реформ

6. Мониторинг социально-экономических и фискальных показателей регионов

7. Санкции за нарушения

8. Расширение региональной автономии при одновременном усилении федерального контроля

9. Уход от современной практики регулирующих налогов и наделение региональных и местных органов власти расширенными налоговыми полномочиями

10. Социальные стандарты

11. Введение внешнего управления в отношении регионов

Выводы


1. Противоположная направленность процессов, происходящих в России и в Европе

Общий принцип, на основе которого осуществляется координация экономической политики стран-членов ЕС, заключается в ликвидации межстрановых барьеров, мешающих свободной конкуренции и эффективному размещению ресурсов. Это предполагает:

  • ликвидацию физических (таможенных) барьеров
  • устранение технических барьеров (переход к единым техническим стандартам)
  • координацию налоговых режимов

  • переход на использование единой валюты.

Таким образом, федерация европейских стран развивается снизу вверх, путем интеграции экономик ранее независимых стран. Платой за вступление в общий рынок и денежный союз является отказ от части собственных полномочий, но страны идут на это, понимая, какие выгоды им сулит такое членство.

Направленность процессов, происходящих в Российской Федерации, прямо противоположна: федеративные отношения складываются здесь в результате децентрализации, отказа центрального правительства от части своих полномочий в пользу регионов под давлением центробежных сил. Вообще говоря, причины стремления к децентрализации могут быть как конструктивными, например, обеспечение более эффективного управления, так и деструктивными, в частности, стремление поставить свои интересы выше общегосударственных. В России в пользу децентрализации действовали и те, и другие интересы.

Передача части полномочий от федерального центра регионам в начале 90-х годов происходила под лозунгом повышения эффективности государственного управления и развития демократии, однако на деле, по видимому, преобладало желание федерального центра снизить нагрузку на федеральный бюджет, поскольку передача расходных полномочий не сопровождалась передачей на места доходных источников. С другой стороны, существенный вклад в децентрализацию вносили регионы-доноры, отказывавшиеся перечислять налоги в федеральный бюджет и вынудившие федеральный центр пойти на заключение с рядом регионов двухсторонних договоров, нарушавших единство экономического, политического и фискального пространства страны. Крайними проявлениями центробежных сил стало введение рядом регионов таможенных барьеров, регулируемых цен, запрет на вывоз продуктов питания, усиление ограничений на свободу перемещения. Так, политика субсидирования цен на продовольствие, проводимая рядом регионов (в частности, Ульяновской и Вологодской областями), привела к попыткам ограничить вывоз этих продукции на пределы регионов путем введения проверок на дорогах и других мер квази-таможенного контроля. Москва добилась сохранения института прописки, несмотря на признание Конституционным судом его незаконности; при этом обязательная регистрация приезжих в правоохранительных органах была введена и в других регионах. До введения разных технических стандартов дело не дошло, но примеров введения разных стандартов качества, призванных оградить местных производителей от конкуренции с "чужаками", достаточно много (в частности, разные стандарты качества на водку). Кроме того, было много примеров введения особых налоговых режимов, препятствующих торговле между регионами. В частности, были случаи введения регионами собственных акцизных марок на привозную ликероводочную продукцию. Подобные центробежные процессы особенно усилились после августовского кризиса 1998 г.

Впрочем, до полного растаскивания страны по национальным и региональным “квартирам” дело не дошло, поскольку ослабление федерального контроля, потеря федеральным центром важных рычагов управления, приводило к ухудшению положения всех регионов. Во всяком случае, лозунг укрепления вертикали власти, провозглашенный Путиным с самого начала его правления, был встречен большинством губернаторов с пониманием.

Означает ли это, что на смену центробежным процессам в России наконец-то идут интеграционные? По-видимому, нет, поскольку речь идет не об экономической интеграции, а об укреплении вертикали исполнительной власти, т.е. об укреплении административной ответственности губернаторов за невыполнение федеральных законов, т.е. если губернаторы и будут действовать более согласованно, то не потому, что они сами так решили, а по под административным давлением из центра.

2. Неравенство экономического развития субъектов РФ

Хотя уровень экономического развития стран-членов ЕС разный, различия между ними не столь велики, как между субъектами Российской Федерации. В частности, показатель реальных подушевых налоговых ресурсов у самого богатого региона России – Ямало-Ненецкого автономного округа – выше аналогичного показателя у самого бедного региона (Эвенкийский АО) в 63 раза (оценка на 2001 – см. Приложение). В результате выравнивания подушевой бюджетной обеспеченности (fiscal capacity) за счет федеральных трансфертов этот разрыв удастся сократить – ожидается, после выравнивания самый богатый регион окажется богаче самого бедного уже не в 63 раза, а только в 6 раз - но он все равно остается значительным. Очевидно, что такое выравнивание ложится тяжелым бременем на регионы-доноры, проигрыш которых от членства в федерации, помимо необходимости помогать бедным, становится тем больше, что богатство их связано с наличием на их территории углеводородных ресурсов, цены на которые на внутреннем рынке регулируются государством, а доступ к продажам на внешнем рынке ограничен квотами. При этом вместо того, чтобы признать такие ресурсы общенациональным достоянием, федеральный центр фактически признает частные права ресурсодобывающих регионов на недра. Так, поступления от налога на недра по углеводородным ресурсам делятся между регионами и федеральным центров отношении 60 (доля регионов) : 40(доля федерального центра), чем и объясняется непропорционально высокая обеспеченность ресурсодобывающих регионов, в частности, Ямало-Ненецкого АО по сравнению с другими регионами.

С другой стороны, беднейшие регионы лишены собственной налоговой базы не по собственной вине, а в результате дореформенной политики экономического развития. Они просто не могут существовать самостоятельно, и членство в федерации для них означает не доступ к единому рынку, а получение финансовой помощи из федерального бюджета.

При таких контрастах не удивительно, что на политику выравнивания из федерального бюджета в РФ тратятся значительные средства. Так, в 1999 г. объем финансовой помощи, предоставленной регионам из федерального бюджета, составил 5,17% от всех доходов консолидированной бюджетной системы Российской Федерации (т.е. от суммы доходов федерального бюджета, бюджетов регионов и местных бюджетов), что выводит функцию бюджетного выравнивания на одно из первых мест (по расходам) из всех функций, выполняемых федеральным центром. На оказание финансовой помощи из федерального бюджета в 2001 г. будет израсходовано порядка 186 млрд. руб., что ставит эту статью расходов федерального бюджета на второе место после национальной обороны (214 млрд. руб.). Даже на обслуживание внешнего долга (183 млрд. руб.) в 2001 г. предполагается израсходовать меньше, чем на помощь дотационным регионам. Именно вокруг дележа доходов между федеральным центром и регионами ежегодно разворачиваются самые жаркие баталии.

3. Фискальный федерализм в РФ и в ЕС

Из вышесказанного ясно, что смысл, который вкладывается в понятие “фискального федерализма” в странах ЕС и в Российской Федерации весьма различен. В РФ изначально существует единая валюта и единая налоговая система, причем абсолютное большинство налогов являются федеральными (см. Приложение): и налоговая база, и ставки налогообложения по основным источникам доходов устанавливаются федеральным центром, даже если эти налоги закреплены за региональными бюджетами, так что необходимость координации и гармонизации налоговой политики регионов в России практически отсутствует.

Не имея возможности регулировать свои доходы, регионы тем не менее имеют право самостоятельно формировать и исполнять свои бюджеты. На самом деле, самостоятельность эта весьма относительна: наличие большого числа федеральных мандатов, ответственность за исполнение которых возложена на региональные власти без передачи им необходимого финансирования, возлагает на регионы такие расходные обязательства, которые они не в состоянии выполнить. При этом регионы могут не включать такие расходы в свои бюджеты на стадии планирования, поскольку это будет расценено прокуратурой как нарушение федеральных законов. В результате они вынуждены либо принимать заведомо неисполнимые бюджеты, либо делегировать обязанность исполнять неисполнимые федеральные мандаты на уровень муниципалитетов. Планирование бюджетов с дефицитом в определенном смысле даже выгодно регионам, поскольку на этапе исполнения бюджета это дает им возможность самостоятельно решать, какие статьи финансировать полностью, какие – частично. Если избиратели будут недовольны, у региональных властей всегда есть возможность направить народный гнев против федерального центра, сославшись на то, что федеральный центр выделил недостаточно средств, назначил неправильные нормативы отчислений и т.д. В результате регионам нередко удается добиться получения дополнительного финансирования из федерального бюджета. Последний пример такого рода – ситуация с топливом в Приморском крае. Несмотря на публичные заявления федерального правительства о том, что трансферт Приморскому краю был перечислен полностью и в срок, оно было вынуждено уступить и направить в Приморье не только дополнительные средства, но также и топливо “натурой”.

Со вступлением в силу Бюджетного кодекса на дозволенный размер дефицита региональных бюджетов были наложены ограничения (10% для региональных бюджетов и 15% для местных). Эта мера федерального центра аналогична ограничению на бюджетный дефицит, которое действует в странах ЕС, и причины ее введения в РФ совершенно аналогичны тем, по которым подобное требование было введено в Европе: оздоровление финансов. Безответственная бюджетная политика российских регионов фактически означала перекладывание ответственности за покрытие дефицита на федеральный бюджет, что подрывало финансовую систему и в конечном итоге вело к ослаблению рубля. В настоящее время трудно сказать, окажется ли попытка законодательно ограничить бюджетный дефицит действенной, поскольку национальная система мониторинга за состоянием региональных финансов отсутствует, а те отчеты, которые регионы регулярно представляют в Министерство финансов РФ, несмотря на обилие содержащихся в них цифр, не дают возможности определить истинную финансовую позицию региона. Использование опыта бюджетного мониторинга, накопленного странами Европейского союза, было бы весьма полезным.

Что касается возможности использования Россией опыта ЕС по координации экономической политики стран-членов валютного союза, то, к сожалению, в настоящее время вопросы фискального контроля и перераспределения доходов между регионами занимают в политике федерального центра гораздо большую роль, чем проблемы экономического развития и координации усилий по структурной перестройке экономики. Фактически, государство больше занимается проведением социальной политики по отношению к регионам, т.е. оказанием помощи бедным, чем стимулированием точек роста. И это относится не только к регионам – в программе Грефа именно вопросы социальной политики поставлены на первое место по важности. Тому есть объективные причины: рост мировых цен на нефть позволил России добиться самых высоких за все время с начала переходного периода темпов экономического роста, причем произошло это само собой, без всякого государственного вмешательства. Когда этот ресурс будет исчерпан (темпы роста в следующем году ожидаются более низкими, чем в 2000 г., и это снижение продолжится и в последующие годы), проблема проведения структурной перестройки вновь станет со всей остротой. Следует признать, что до сих пор действия федерального правительства в этой области были не слишком успешными. Отчасти это связано с объективными трудностями, к числу которых можно отнести неразвитость рыночных отношений и инструментов рыночного регулирования экономики, отчасти – с предпочтением правительства регулировать экономику с помощью административно-командных методов (госпредприятия) и привычкой договариваться с крупнейшими производителями в приватном порядке, а совершенствовать общие правила игры.

Возможности регионов в плане проведения самостоятельной экономической политики весьма ограничены. Единственная возможность для них поправить свое положение – это привлекать инвестиции, как иностранные, так и внутренние, в том числе - государственные, и за это они готовы бороться всеми возможными способами, в том числе, идти на различные самоограничения, укреплять финансовую дисциплину (пример – борьба регионов за доступ к кредитам ВБ на развитие региональных финансов). Концепция реформы межбюджетных отношений с 1999 по 2001 гг. предусматривала создание в рамках федерального бюджета Фонда регионального развития – т.е. фонда инвестиций, которые должны были выделяться регионам в обмен на определенные обязательства последних по оздоровлению экономики и финансов, однако полностью эта идея так и не была реализована. Фонд регионального развития в федеральном бюджете действительно был создан, однако прозрачные критерии его распределения не были выработаны, поэтому возможности этого фонда как инструмента координации федеральным центром экономической и фискальной политики регионов не реализованы, а иных действенных рычагов воздействия на регионы, за исключением административных санкций (тупиковый путь возврата к командной системе) и фискальных поблажек (асимметричный федерализм, чреватый развалом страны), у федерального центра нет.

4. Проблема взаимодействия уровней власти в процессе разработки реформ

Составляющими реформы межбюджетных отношений в РФ являются:

  • совершенствование разграничения расходных полномочий;
  • совершенствование разграничения доходных источников;
  • определение объема, направления и целей межбюджетных трансфертов;
  • выработка формализованных и прозрачных механизмов распределения межбюджетных трансфертов между регионами.

Реформа межбюджетных отношений в РФ инициируется, разрабатывается и осуществляется “сверху” небольшим числом “просвещенных чиновников” и их советников. Предлагаемые меры, как правило, отвечают требованиям международных стандартов, таким как прозрачность, формализованность, курс на стабильность.

Что же касается регионов, то в условиях мягкости бюджетных ограничений и явной недостаточности налоговых полномочий, их требования к реформе межбюджетных отношений сводятся лишь к тому, чтобы были реализованы следующие меры:

  • увеличение нормативов отчислений от регулирующих налогов;
  • расчет “минимально необходимого” бюджета и в случае превышения им имеющихся доходов финансирование нехватки средств за счет трансфертов из федерального бюджета.

Разработчики реформ, не желая уговаривать и убеждать недостаточно просвещенных в вопросах экономической теории и международной практики чиновников федерального, регионального и местного уровней, которые к тому же испытывают естественное недоверие к любым мерам, предпринимаемым федеральным центром, фактически навязывают регионам и местным властям “разумное, доброе, вечное ” насильственным порядком.

Нехватка специалистов, имеющих хорошее экономическое образование, среди занятых в управлении общественными финансами (особенно среди лиц среднего и старшего возраста и особенно среди работающих вдали от Москвы), - это, безусловно, одна из важных причин того, почему объяснять суть реформ и согласовывать их со всеми заинтересованными участниками чрезвычайно сложно.

Интересы регионов в федеральных законодательных органах представляют политики, которым некогда вникать даже в основные положения теории общественных финансов. Их заботит прежде всего не только суть предлагаемых реформ и то, как они скажутся на экономике и финансах всей страны, а то, как скажется предлагаемая реформа на том конкретном регионе, который они представляют. Депутаты ГосДумы и члены Совета Федерации входят также в состав Трехсторонней рабочей группы по межбюджетным отношениям, которая является согласительным органом, призванным координировать мнения правительства, Думы и Совета Федерации.

При Министерстве финансов создана своя рабочая группа по межбюджетным отношениям, состоящая из руководителей региональных финансовых органов. Эта структура является более действенной, чем Трехсторонняя группа, поскольку там представлены более квалифицированные специалисты, однако члены ее представляют менее трети от общего числа регионов.

Ассоциации местных органов власти также принимают участие в обсуждении вопросов, касающихся бюджетной и налоговой политики РФ. Но в обмене мнениями принимают участие лишь сотрудники центральных органов этих ассоциаций и небольшое количество представителей исполнительной власти органов местного самоуправления. Участию местных органов власти в обсуждении подобных вопросов также препятствуют следующие обстоятельства: а) они априори чувствуют себя самыми обиженными и заранее становятся в оппозицию всем исходящим сверху предложениям; б) как правило, участниками (притом наиболее активными) подобных обсуждений становятся представители крупных и богатых муниципальных образований (прежде всего, крупных годов), интересы которых коренным образом расходятся с интересами бедных сельских муниципалитетов.

Другим серьезным недостатком организации проведения реформ является та поспешность, с которой новые предложения и проекты реформ готовятся к обсуждению. Как правило, материалы подготавливаются не ранее, чем за один день до обсуждения, что не оставляет ни малейшей возможности ни разобраться в предлагаемых новшествах самостоятельно, ни привлечь для этого квалифицированных консультантов. Да и сами обсуждения проходят при таком большом скоплении участников, что никакая конструктивная дискуссия не возможна.

Таким образом, признавая безусловную необходимость процесса кооперации и согласования при выработке единых принципов экономической и фискальной политики в масштабе РФ, хотелось бы подробнее ознакомиться с конкретной практикой организации процесса кооперации и согласования и оценить возможность ее использования в РФ.

5. Проблема согласования различных направлений реформ

Европейский Пакт о стабильности и развитии исходит из единых приоритетов при согласовании различных составляющих целей экономической и фискальной политики. Практика же Российской Федерации такова, что различные направления реформ зачастую оказываются противоречащими друг другу.

Так, даже такие близкие направления, как реформа налоговой системы и реформа межбюджетных отношений, в некоторых аспектах сути преследуют противоположные цели. Это касается значительного сокращения налоговых полномочий регионального и местного уровней власти, заложенных в Налоговом кодексе, и курса на независимость и самостоятельность бюджетов разных уровней, провозглашаемых Концепцией реформы межбюджетных отношений на 1999-2001 гг. и Бюджетным кодексом.

Снижение налогового бремени Налоговым кодексом не было привязано к снижению бюджетных расходов. В результате для региональных и местных бюджетов введение в действие со следующего года Налогового кодекса окажет эффект “шоковой терапии”.

Социальная политика, осуществляемая законодательными и исполнительными органами власти РФ, противоречит курсу на ускорение экономического роста. При разработке основ межбюджетных отношений не обсуждается вопрос об оптимальном соотношении экономического роста и степени выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, необходимой для обеспечения равного доступа населения к общественным благам. Если Европейский Пакт ставит согласование такого рода решений во главу угла, в Правительстве РФ, не говоря о региональных администрациях, необходимость соответствующих шагов, похоже, вообще не осознается.

6. Мониторинг социально-экономических и фискальных показателей регионов

В отличие от Европейского союза, да и от Федеративной Республики Германии, в России своевременно получить в центре любой запрашиваемый отчет из региона не составляет труда. Причиной является не истребившая себя еще традиция строгой отчетности перед вышестоящими властями. Так например, регионы обязаны представлять в Минфин информацию об исполнении своих бюджетов по 6 тыс. позиций. Однако, как показывает практика, предоставляемая регионами информация используется в Минфине в лучшем случае на 3-5%, главным образом, для контроля за исполнением “контрольных цифр”. Как правило, числовая информация предоставляется в текстовых файлах или даже на бумажных носителях, что осложняет ее использование в аналитических целях. Но даже если бы такая информация предоставлялась в виде, пригодном для экономического анализа, в федеральном правительстве не предусмотрена структура, которая бы на высоком профессиональном уровне занималась бы мониторингом региональных социально-экономических и бюджетных процессов.

Правда, в настоящее время в составе департамента Минфина, занимающегося межбюджетными проблемами, создан отдел мониторинга регионов, участвующих в проекте Всемирного банка. Но этот отдел будет иметь дело только с шестью регионами. Положительным моментом является то, что в рамках этого проекта был разработан взаимосвязанный набор показателей для мониторинга региональных финансов, который мог бы стать отправным для создания системы мониторинга всех российских регионов. Вопрос лишь за структурой, которая смогла бы осуществлять столь обширную программу.

7. Санкции за нарушения

К сожалению, в последнее время в РФ усиливается “мода” на санкции по административной линии за нарушения законодательства, вводимого вышестоящим уровнем власти. Это прежде всего относится к упрощению процедуры отрешения от должности выборных лиц регионального и местного уровня. Формально об экономических санкциях напрямую речь сейчас не идет, хотя некоторое время назад применялся рычаг отказа в предоставлении трансферта по причине нарушения требований вышестоящих властей.

На самом деле, и административные и экономические санкции используются в нашей стране постоянно, однако применяются они избирательно, что равносильно отсутствию единого свода правил, обязательного для всех. Привлечь за нарушение законодательства не составляет труда по причине его противоречивости. К неформальным экономическим санкциям также можно легко прибегнуть, поскольку не изжита еще нежесткость бюджетных ограничений и возможность использования финансовых трансфертов в виде бюджетных ссуд нижестоящим бюджетам, сроки возврата которых не оговариваются.

По нашему мнению, опыт Европейских стран в отношении наложения экономических санкций можно было бы перенять вначале не через взимание и замораживание средств, а через предоставление обусловленной финансовой помощи. То есть, не отбирать, то, что только что передали вниз (а такие “передачи” получают в настоящее время подавляющее большинство регионов), а не давать тем, кто не выполняет правил.

8. Расширение региональной автономии при одновременном усилении федерального контроля

Данное положение Программы стратегического развития России выглядит нелогичным и пугающим. Однако, если четко оговорить предмет федерального контроля, то оно обретает разумный смысл.

Дело в том, что на региональном уровне параллельно с региональной властью существуют территориальные органы федеральной власти (налоговая служба, суды, прокуратура, внутренние войска, военкоматы и др.). Эти подразделения федеральных служб при ограниченности выделяемых на них средств из федерального бюджета постепенно переходят на “подпитку”, а то и на полное содержание из региональных бюджетов. В результате органы, призванные проводить единую и независимую от преференций региональных властей политику, попадают в зависимость от последних. Именно в отношении этих своих территориальных подразделений федеральные власти и обязаны усилить контроль, а также укрепить дисциплину исполнение своих собственных финансовых обязательств перед ними.

Кроме того, следует жестко контролировать направления использования целевых средств, передаваемых на нижестоящий уровень вместе с делегируемыми полномочиями. Однако по причине чересчур большого объема принятых на федеральном уровне подобных “федеральных мандатов”, на их финансирование у федерального бюджета попросту нет средств. В результате “мандаты” передаются без финансового обеспечения. В условиях отсутствия у регионов и муниципалитетов достаточных полномочий по привлечению необходимых для их финансирования средств это оборачивается неисполнением предписываемых сверху требований, и никакой контроль в этом случае не может помочь.

Усиление других видов контроля за деятельностью региональных и местных органов власти не допустимо.

9. Уход от современной практики регулирующих налогов и наделение региональных и местных органов власти расширенными налоговыми полномочиями

Регулирующие налоги, являющиеся российским аналогом системы shared taxes, показали свою неэффективность. Основными их недостатками являются:

    1. зачисление налогов в нижестоящий бюджет только по принципу места их происхождения (а точнее – места регистрации налогоплательщика);
    2. право вышестоящего уровня власти, вводящего налог, в любой момент поменять доли расщепления и сами ставки по этим налогам;
    3. отсутствие ответственности у регионов и муниципалитетов за соответствие налогового бремени, вводимого по их собственному решению, уровню и качеству предоставляемых бюджетных услуг.

В связи с вышеизложенными причинами выдвигается предложение перейти в основном на такую налоговую систему, где каждый уровень власти несет полную ответственность за вводимые им налоги, из доходов от которых должны в основном финансироваться возложенные на них собственные расходные полномочия. В качестве возможного варианта можно было бы использовать механизм “надстройки” федерального налога ставками, определяемыми нижестоящими органами власти. Причем, по нашему мнению, было бы разумно, чтобы лимиты по этим ставкам определялись федеральным законодательством не “сверху”, а “снизу”.

В то же время, можно было бы оставить разделение доходов от какого-либо федерального налога, предназначенного на финансирование делегируемых полномочий, между федеральным и региональными бюджетами, но распределяемого между регионами на основе формулы.

10. Социальные стандарты

Вопрос о разработке социальных стандартов в настоящее время является одним из самых дискуссионных. Не смотря на упоминание социальных стандартов в ключевых федеральных законах, не существует единого мнения относительно того, что они должны из себя представлять, и какую роль они должны выполнять. Совершенно очевидно, что разработчики вышеупомянутых федеральных законов преследовали при их разработке исключительно популистские цели.

В результате региональные и местные власти уповают на законодательное утверждение подобных стандартов Государственной Думой на “социально приемлемом” уровне, что однозначно повлечет за собой дополнительные непосильные обязательства федерального бюджета. Многие апологеты социальных стандартов не скрывая объясняют свою позицию тем, что в результате принятия социальных стандартов российское государство вынуждено будет признать себя банкротом, принародно в этом признаться, и в результате население не сможет требовать с региональных и местных властей выполнения невыполнимых задач, поскольку те получат возможность официально “свалить вину” на федеральный центр.

Идея социальных стандартов столь живуча в умах региональных и местных чиновников из-за того, что, к сожалению, российская бюджетная система в ее современном состоянии еще очень мало отличается от существовавшей в доперестроечные времена. Процесс децентрализации лишь увеличил расходную нагрузку на нижестоящие бюджеты, оставив за ними ничтожную степень свободы как в отношении распоряжения бюджетными средствами, так и их генерирования. В результате выборные руководители органов власти фактически остаются в финансовой зависимыми от “начальства” и компенсируют такую зависимость усилением неформальной власти над своими избирателями и налогоплательщиками (и теми, кто предоставляет финансовые средства властям в обход бюджета).

По всей видимости, единственной возможностью решить проблему социальных стандартов было бы такое их определение, при котором в качестве социальных стандартов были бы признаны некие стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг, без указания необходимого уровня их финансирования. Одновременно, следовало бы постановить, что в случае принятия нормативов финансирования в отношении тех или иных социальных благ или услуг, их финансовое обеспечение должно предоставляться из бюджета того уровня власти, который эти нормативы узаконил. Возможно, это ограничит популистские замашки законодательных органов власти на всех уровнях.

11. Введение внешнего управления в отношении регионов

Внешнее управление в отношении региона, по нашему мнению, может вводиться лишь в случае признания региона банкротом, то есть не способным исполнять взятые на себя обязательства. Это требует разработки и принятия законодательства о банкротстве органов власти, что является нелегкой задачей.

Введение внешнего управления в отношении высокодотационного региона, который никогда не давал повода к сомнению в том, что он исправно распоряжается имеющимися в его распоряжении средствами, не допустимо. Большинство дотационных регионов стали такими не по вине своего руководства, а вследствие политики, проводившейся в советские времена, или политики, проводимой нынешним российским правительством (прежде всего, военных действий в Чечне).

Выводы

Для российских руководителей, политических и общественных деятелей Европейский Пакт о стабильности и развитии дает пример осознанного добровольного принятия обязательств как необходимого условия членства в союзе. Предлагаемые Пактом механизмы реализации этих обязательств в ряде случаев могут быть переняты Российской Федерацией уже сейчас.

Однако направления развития европейских государств и федерации российских регионов – диаметрально противоположные. Возможно, что на некотором этапе, траектории их развития пересекутся, однако направления векторов движения останутся разнонаправленными.

В то же время, совершенно новые возможности использования европейского опыта строительства федерализма “снизу” открываются в связи с последними договоренностями между Россией и Белоруссией. В конце ноября в Минске В. Путин и А. Лукашенко подписали соглашение о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра. С 1 января 2005 г. все расчеты на территории Белоруссии будут осуществляться только в российских рублях, а с 1 января 2008 г. будет введена новая общая валюта. Это связано с желанием России и Белоруссии сформировать единый рынок. Планы по созданию эмиссионного центра будут определены в ближайшее время, а пока будут действовать отдельные межцентробанковские и межправительственные соглашения. В течение первых трех месяцев после вступления соглашения в силу должен быть разработан план совместных действий по введению денежной единицы на период 2001-2005 гг.

Если союз с Белоруссией окажется успешным, он может положить начало для экономического сближения остальных бывших советских республик - членов СНГ, у большинства из которых уже начинает проходить эйфория, связанная с надеждами на процветание за счет неограниченной западной помощи. Решение о создании таможенного союза пятью государствами, входившими раньше в состав СССР (Белоруссией, Казахстаном, Киргизией, Россией и Таджикистаном) является тому неопровержимым доказательством.

Приложение

Курляндская Г., Николаенко Е., Применимость к Российской Федерации опыта координации экономической и фискальной политики, осуществляемой в рамках Европейского валютного и экономического союза. М., 2002 / Центр фискальной политики

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад