Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

Расходы и трансферты в России
Сравнение расходов субъектов РФ с федеральными нормативами, используемыми в методике расчета трансфертов из ФФПР за 2000г.

Наталия Голованова

Децентрализация и неравенство

Расходы субъектов Федерации

Бюджетные приоритеты

Индивидуальные нормативы

Нормативное финансирование


Децентрализация и неравенство

Децентрализация в Российской Федерации проходила стихийно, без четко определенной стратегии, в основном, в сфере расходных полномочий. Региональным и местным органам власти было дано право самостоятельно формировать бюджет, часть расходных полномочий была передана в ведение субъектов РФ и органов местного самоуправления, что соответствовало концепции децентрализации, но в то же время большая часть источников доходов оставалась в ведении федерального правительства, что характерно для унитарного государства. Хотя федеральный центр не спешил расставаться со своими полномочиями в сфере установления источников доходов, значительный объем расходных обязанностей, относящихся к ведению Федерации, был делегирован нижестоящим уровням власти. В результате у большинства субъектов Федерации возник дисбаланс между расходными обязанностями и доходными возможностями1.

Для ликвидации дисбаланса между расходной и доходной частью субфедеральных бюджетов каждый год Законом о федеральном бюджете доля поступлений от федеральных налогов закреплялась за субъектами Федерации. Но неравномерность распределения доходной базы явилась причиной того, что при одинаковом закреплении нормативов отчислений от федеральных налогов (за исключением увеличенных отчислений для некоторых национальных республик – Башкортостан, Татарстан) неравенство доходов субъектов РФ выросло. Кроме того, неравенство климатических условий, неравномерность транспортной сети на территории России, приводили к значительным различиям в стоимости предоставления бюджетных услуг. В результате одни субъекты Федерации могли не только выполнять возложенные на них обязательства, но и проводить самостоятельную бюджетную политику, в то время как бюджеты других регионов оказались перегружены возложенными на них обязательствами при отсутствии источников для их финансирования.

Возникла необходимость дополнительной передачи доходов наименее обеспеченным субъектам РФ из фонда финансовой поддержки. Вначале размеры передаваемой помощи определялись путем переговоров, затем Министерством финансов РФ была разработана формальная методика распределения трансфертов.

Согласно методике распределения трансфертов рассчитывались нормативные расходы по наиболее важным для бюджетов статьям, затем на основе суммарных нормативных расходов вычислялся индекс бюджетных расходов.

Понятие нормативных расходов ассоциируется с централизованным планированием или с делегированными полномочиями. Если мы рассматриваем гарантированные Конституцией право на получение услуг здравоохранения или образования как полномочия федерального уровня власти, предоставление которых передано на нижестоящий уровень, то под нормативными расходами следует понимать минимальную сумму, которую, по расчетам федерации, нужно потратить на данную функцию. Однако на самом деле определение нормативных расходов становится бессмысленным, если для определения индекса бюджетных расходов мы суммируем расходы по всем статьям и передаем субъектам федерации трансферт единой суммой. Поскольку трансферт из Фонда финансовой поддержки субъектов российской Федерации является нецелевым и необусловленным, регионы, получающие финансовую помощь, вправе использовать переданные доходы по своему усмотрению. Как же соотносятся расходы регионов с расчетными нормативами Министерства финансов?

Расходы субъектов Федерации

Сравним фактические расходы субъектов Федерации по основным государственным функциям с федеральными нормативами, использованными в методике расчета трансфертов по данным статьям за 2000 г.

Для наглядности данные о расходах отражены на графиках. По горизонтальной оси показаны расходы на потребителя бюджетных услуг, по вертикальной – численность потребителей услуг (для расходов на образование это учащиеся или дети дошкольного возраста, для прочих расходов – все население) на территории субъекта РФ. Для сопоставимости расходы субъектов РФ были скорректированы на ценовой индекс (был использован коэффициент уровня цен (по 25 продуктам питания) за 2000 г.).

На диаграммах все субъекты РФ разделены на три группы:

I группа – субъекты РФ, получающие по методике распределения первую часть трансферта (пропорционально отклонению валовых налоговых ресурсов, скорректированных на индекс бюджетных расходов, от среднероссийского уровня);

II группа – субъекты РФ, получающие согласно методике распределения первую и вторую часть трансферта (абсолютное выравнивание валовых налоговых ресурсов, скорректированных на индекс бюджетных расходов);

III группа - субъекты РФ, не получающие трансферта из фонда финансовой поддержки (регионы - “доноры”).

Образование

Основную долю расходов в бюджетах субъектов РФ занимают расходы на образование. В методике отдельно рассчитываются расходы на дошкольное и общее образование.

На диаграмме, отражающей расходы на дошкольное образование видно, что разброс расходов на одного ребенка достаточно велик и большая часть субъектов РФ тратит сумму меньшую, чем федеральный норматив. Не удивительно, что меньше других тратят на дошкольное образование Ингушская Республика и Республика Дагестан. Было бы логично предположить, что больше других могут истратить регионы-доноры, однако, значительно превысив расходы даже самых обеспеченных доноров, максимальную сумму в расчете на одного ребенка истратил в 2000 г. Ненецкий автономный округ, являющийся получателем трансферта в полном объеме. Корякский автономный округ, также получающий значительный трансферт из федерального бюджета, оказался на третьем месте по величине расходов, уступив второе место Ханты-Мансийскому автономному округу.

Перейдем теперь к общему образованию. Как и в случае дошкольного образования, разброс расходов значителен, однако теперь расходы большинства субъектов РФ явно превышают федеральный норматив. Опять на первом месте по расходам на одного учащегося оказался не донор, а получатель выравнивающего трансферта: Таймырский автономный округ. Ненецкий автономный округ, истративший на общее образование в расчете на одного потребителя услуги примерно столько же, сколько и на дошкольное, оказался на третьем месте (после Ханты-Мансийского автономного округа). Два других получателя федерального трансферта: Республика Саха – Якутия и Эвенкийский автономный округ оказались соответственно на четвертом и пятом местах, после Ямало-Ненецкого автономного округа.

Здравоохранение

Второй по значимости статьей расходов для субфедеральных бюджетов является здравоохранение. Расходы по этой статье распределены более равномерно относительно федерального норматива, хотя расходы многих “регионов-доноров” и регионов, получающие выравнивающий трансферт, значительно превышают федеральный норматив. Так, подушевые расходы Таймырского, Ненецкого и Эвенкийского автономных округов, получающих обе части трансферта, превышают расходы Ямало-Ненецкого автономного округа, являющегося “донором”. Подушевые расходы Республики Саха – Якутии и Корякского автономного округа (регионов - получателей трансферта) превышают расходы являющихся донорами Красноярского края и Пермской области.

Жилищно-коммунальные услуги

Расходы на жилищно-коммунальные услуги, тяжким бременем лежащие на субфедеральных бюджетах также распределены равномерно. Наиболее значительные траты по этой статье могут себе позволить Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Затем следует Ненецкий автономный округ, подушевые расходы которого превышали в 2000 г. расходы Москвы на одного жителя. Значительные расходы, превышающие расходы на одного жителя большинства российских – “регионов-доноров” (кроме Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов и Москвы) производились также из бюджетов субъектов –трансфертополучателей: Магаданской и Камчатской областей, Эвенкийского автономного округа, Республики Саха – Якутия, Таймырского автономного округа, Сахалинской области, Корякского автономного округа.

Транспорт

Расходы на транспорт не являются популярными у субъектов РФ. Только “регионы-доноры” и Ненецкий автономный округ значительно превышают федеральный норматив по этой статье.

Правоохранительная деятельность

Расходы на правоохранительную деятельность распределены довольно равномерно вокруг федерального норматива, значительно превышают норматив лишь расходы на одного жителя в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком (“донорах”) и Эвенкийском (получатель выравнивающего трансферта) автономных округах.

Культура и искусство

Расходы на культуру и искусство не так велики в абсолютном выражении. Большинство субъектов РФ (включая и некоторые “регионы-доноры”) тратит на культуру в расчете на одного жителя сумму близкую к федеральному нормативу, но расходы некоторых субъектов превышают федеральный норматив в несколько раз. Больше всех истратил в 2000 г. в расчете на одного жителя Ненецкий автономный округ (получатель трансферта), затем следует “донор” Ханты-Мансийский, после которого опять идут получатели трансферта Таймырский автономный округ, Республика Саха – Якутия, Эвенкийский и Корякский автономные округа.

Государственное управление и местное самоуправление

Государственное управление и местное самоуправление относятся к собственным полномочиям региональных и местных органов власти. Тем не менее, федеральная методика учитывает эту статью при расчете индекса бюджетных расходов. Нельзя не заметить, насколько расходы на управление важны для регионов. Расходы большинства субъектов РФ значительно превышают федеральный норматив. Причем больше других тратят не “доноры”, а Эвенкийский и Корякский автономные округа. Расходы Ханты-Мансийского автономного округа значительно скромнее, а Ненецкий и Таймырский автономные округа потратили в расчете на душу населения больше, чем “донор” Ямало-Ненецкий.

Прочие статьи расходов

На все прочие статьи расходов в сумме больше всех тратят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, затем следуют Таймырский, Эвенкийский и Ненецкий.

Бюджетные приоритеты

Децентрализация позволила субъектам Российской Федерации самостоятельно принимать бюджеты и бюджетные приоритеты регионов оказывают существенное влияние на структуру их бюджетов. Субъекты Российской Федерации с примерно одинаковым объемом бюджета по разному распределяют находящуюся в их распоряжении сумму между основными статьями расходов.

Сравним, например, расходы Брянской (общий объем расходов по статье “Итого расходов” 4 152 250 тыс. руб., 2 862 руб. на человека) и Владимирской (общий объем расходов по статье “Итого расходов” 4 588 716 тыс. руб., 2 869 руб. на человека) областей. При примерно одинаковом общем объеме расходов, статья “Жилищно-коммунальное хозяйство” в Брянской области занимает 18% суммарных расходов бюджета, а во Владимирской – 29%. Зато на статью “Социальная политика” в Брянской области идет 14%, а во Владимирской – 7% расходов бюджета.

Сравним близкие не только по бюджетным показателям, но и по географическому положению Псковскую область и Новгородскую область. При примерно одинаковом объеме расходов (3 411 921 тыс. руб. или 4 207 руб. на человека в Псковской области и 3 267 742 тыс. руб. или 4 453 руб. на человека в Новгородской) статья “Образование” в Псковской области заняла 20%, а в Новгородской 26% расходов бюджета. Зато статья “Промышленность, энергетика и строительство” составила 4% расходов Псковской и только 1% расходов Новгородской области, а на социальную политику в Псковской области пошло 10%, а в Новгородской только 6% расходов.

В бюджете Чукотского автономного округа доля расходов на государственное управление и местное самоуправление (11,7% расходов бюджета) в 1,8 раз превышает средний по России показатель (6,5% расходов бюджета), зато доля расходов на образование (15,8% расходов бюджета) значительно ниже, чем в типичном регионе России (22,5% расходов бюджета).

Отчеты об исполнении бюджетов показывают, что регионы пользуются возможностью самостоятельно проводить политику формирования расходов. Законодательное установление единых нормативов финансирования лишит субъекты Российской Федерации этой возможности.

Индивидуальные нормативы

На приведенных диаграммах мы сравнивали расходы субъектов Российской Федерации, скорректированные на индекс цен, с едиными “федеральными” нормативами Министерства Финансов. Для расчета трансферта итоговый индекс бюджетных расходов рассчитывался на основе так называемых “региональных” нормативов, хотя сложно назвать “нормативом” показатель, который является индивидуальным для каждого из субъектов Российской Федерации.

Для расчета федеральных трансфертов Министерство Финансов Российской Федерации с помощью различных корректирующих коэффициентов установило для всех регионов индивидуальные нормативы расходов, т.е. такие нормативы расходов, в основе которых лежит единый уровень расходов на выполнение бюджетной функции в расчете на одного жителя, но этот единый уровень затем корректируется с учетом разницы у ровне цен, транспортной доступности и т.д.. Но и индивидуальные “нормативы” Министерства не нашли отражения в расходах субъектов Российской Федерации. Так Усть-Ордынский Бурятский автономный округ потратил на здравоохранение 53%, а Таймырский автономный округ - 134% от величины соответствующих региональных “нормативов”, используемых в формуле для расчета трансфертов. Расходы на культуру и искусство Ненецкого автономного округа превысили норматив в 2,7 раза, а расходы на жилищно-коммунальное хозяйство - в 4,3 раза. У 59 регионов-трансфертополучателей расходы на здравоохранение меньше соответствующих федеральных нормативов, зато расходы на государственное управление и местное самоуправление превысили “нормативы” расходов на эти цели, рассчитанные Министерством Финансов, в 44 из 70 регионов, получавших трансферт в 2000 г.

Таким образом, при существующей системе передачи трансфертов расчет нормативных расходов становится бессмысленным. Субъекты Российской Федерации самостоятельно принимают бюджеты и не испытывают необходимости использовать Расчетные нормативы Министерства Финансов.

Нормативное финансирование

Итак, анализ отчетов об исполнении бюджетов показывает, что единые расчетные нормативы Министерства Финансов при выборе уровня расходов не являются определяющими для субъектов Российской Федерации. Расходы регионов определяются доходными возможностями и бюджетными приоритетами органов власти субъектов Российской Федерации, причем бюджетные приоритеты могут быть разными у регионов, обладающих одинаковыми доходными возможностями.

Почему же вновь и вновь поднимается вопрос о расчете единых “стандартов в денежном выражении” или финансовых нормативов расходов? Понимают ли регионы-доноры, что введение единых финансовых нормативов может дать повод к пересмотру распределения источников доходов между уровнями бюджетной системы с целью уменьшения неравенства бюджетной обеспеченности? Понимают ли регионы-получатели трансферта, что, передав финансовые средства по официально принятым нормативам, федерация потребует отчета о выполнении этих нормативов? Ведь если исполнение нормативов финансирования станет обязательным для регионов, субъекты Российской Федерации, получающие трансферт, не смогут планировать и исполнять бюджеты в соответствии с нуждами и приоритетами своего населения. Например, они не смогут снизить расходы на здравоохранение и увеличить за счет высвободившихся средств расходы на государственное управление, и наоборот, не смогут за счет экономии расходов на государственное управление увеличить объем финансирования расходов на здравоохранение. Такая жесткая зарегламентированность расходов подрывает саму идею федеративного государства. Почему бы тогда не передать исполнение всех социально значимых функций на исполнение территориальным представительствам федеральной власти? В этом случае и нормативы финансирования будут гарантированно использоваться единые, и за исполнением этих нормативов – благодаря наличию административной вертикали - будет гораздо легче проследить.

Нам представляется, что попытки установить единые федеральные нормативы расходов противоречат задаче развития бюджетного федерализма в России. При этом установление качественных и количественных требований к базовому набору услуг, входящих в число государственных минимальных социальных стандартов, представляется совершенно разумной и вполне осуществимой задачей. Государственные (федеральные) гарантии обеспечения ГМСС, предоставляемых населению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, могли бы стать система долевого софинансирования региональных и местных расходов на эти цели со стороны федерального бюджета при условии соблюдения региональными и местными властями таких стандартов. Подобные механизмы софинансирования успешно используются во многих странах с федеративным устройством. Вместо законодательно принуждения такой подход создает у регионов экономическую заинтересованность в выполнение государственных стандартов, которые издаются в форме рекомендаций. Представляется, что использование государственного регулирования экономическими средствами могло бы создать эффективные механизмы сотрудничества между федеральным центром и регионами в России.

Голованова Н., Расходы и трансферты в России. М., 2002 / Центр фискальной политики


1 Около 52% расходов консолидированного бюджета производится на субфедеральном уровне, в то время как 73% доходов поступает в консолидированный бюджет РФ от федеральных налогов.

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад