Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

М.Дмитриев,
кандидат экономических наук,
заместитель директора Института экономического анализа

РОССИЙСКИЕ РЕФОРМЫ И ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОХОДОВ

Структура государственных доходов и методы их взимания в Российской Федерации в период с 1992 по 1994 г. претерпели значительные изменения, которые, несомненно, являются прямым результатом процесса перехода к рынку. Похожие тенденции наблюдаются и в других странах с переходной экономикой. Вместе с тем более подробный анализ российских тенденций свидетельствует о серьезных противоречиях в политике государственных доходов, которая далеко не всегда соответствовала и соответствует требованиям рыночной экономики.

Экономические реформы 1992 г. привели к существенным положительным сдвигам в структуре государственных доходов, приблизившим ее к показателям развитых стран. В результате этих реформ налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на прибыль, подоходный налог и налог на имущество, составляющие основу налоговых систем большинства развитых стран, в 1992 г. обеспечили 80% доходов консолидированного бюджета. В доходах федерального бюджета удельный вес НДС, акцизов и налога на прибыль составил 75%.

Наиболее важным результатом реформы явилось введение НДС и акцизов вместо налога с оборота. В рыночной экономике НДС - один из наиболее устойчивых и эффективных налогов. Система его сбора сравнительно проста и защищена от инфляции, а уклонение от его уплаты затруднено вследствие непрерывности процесса платежей и взимания его на всех стадиях движения продукции и услуг. Этот налог равномерно распределяется по всем секторам экономики и поэтому не вызывает (в сравнительных ценах) диспропорций и искажений, которые возникают при использовании многих других налогов. В 1992 г. поступления НДС составили более 1/3 доходов консолидированного бюджета и 50% доходов федерального. Несомненным шагом вперед явилось более широкое распространение практики декларирования при взимании подоходного налога. Целевые сборы социального характера были обособлены во внебюджетные фонды с закрепленными за ними самостоятельными источниками поступлений, что соответствует современной практике многих развитых стран.

Однако с изменением состава и структуры государственных доходов не были коренным образом реформированы принципы начисления и практика взимания большинства налогов, а также поступлений неналогового характера. Во многих случаях еще применяются методы, унаследованные от командной экономики. В их основе лежала ориентация всей фискальной системы на поступление ресурсов от предприятий государственного или приватизированного сектора. Сбор средств непосредственно с физических лиц или с нового частного бизнеса, минуя предприятия, не рассматривался как специальная самостоятельная задача, которая должна решаться способами, отличными от применяемых при налогообложении крупных предприятий.

Последствия половинчатых реформ отрицательно сказались на всех основных налоговых и неналоговых поступлениях, включая НДС, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог, налоги на имущество, доходы от внешнеэкономической деятельности. Наиболее очевидным внешним проявлением возникших проблем стали диспропорции в структуре государственных доходов, которые видны при сопоставлении с аналогичными показателями стран ОЭСР и Восточной Европы. Определенную, хотя и неполную картину об этом дает таблица 1, в которой представлен удельный вес различных поступлений в доходах центральных правительств ряда стран (включая социальные платежи во внебюджетные фонды).

Как видно из таблицы 1, удельный вес НДС в федеральных доходах в России превышает показатели, характерные для развитых стран, или, по крайней мере, не уступает им. Главной проблемой остается неэффективная практика взимания этого налога.

Таблица 1. Доля налоговых поступлений в совокупных доходах центрального правительства, включая внебюджетные фонды,

Существующими правилами выплата НДС предусмотрена в момент получения предприятием платежа за продукцию или услуги, а право на зачет НДС возникает в момент отнесения предприятием приобретенных товаров или услуг на себестоимость. В условиях массовых неплатежей зачет НДС может происходить задолго до оплаты предприятием полученной продукции или услуг. При высокой инфляции временной разрыв, возникающий между зачетом НДС и его выплатой, значительно снижает размеры бюджетных поступлений. Расчеты показывают, что даже при инфляции 2 % в месяц ликвидация этого разрыва может привести к удвоению поступлений НДС без изменения существующих ставок. Синхронизация зачета и выплаты НДС достигается либо по моменту платежей, либо по моменту оформления (получения) счетов-фактур. Второй метод (метод счетов) дает больший фискальный эффект и широко распространен в развитых странах.

Перечень товаров, облагаемых акцизами, в России значительно меньше, чем в большинстве развитых стран, а в некоторых случаях ниже также уровень самих ставок акцизов. В результате в 10-15 раз ниже и удельный вес налогов на товары и услуги в российских федеральных доходах, что хорошо видно из данных таблицы 1. В частности, это относится к акцизам на энергоносители. Например, ставка акциза на бензин в России в процентах к отпускной цене в четыре раза меньше средней в странах ОЭСР.

В течение 1992-1994 гг. доля налога на прибыль в России в федеральных доходах хотя и снизилась с 14 до 12%, но по-прежнему в 2-4 раза превышает аналогичные показатели большинства развитых стран. Среди развитых и среднеразвитых стран сопоставимый или более высокий уровень поступлений налога на прибыль наблюдается лишь в некоторых странах Восточной Европы, а также в Японии (30%), Австралии (15%), Южной Корее (11,5%) и Мексике (16 %).

Высокий уровень налогообложения прибыли в России и восточноевропейских странах можно рассматривать как наследие командной экономики. Та архаичная форма, в которой налог на прибыль взимался в России на протяжении 1992-1994 гг., совпадает с аналогичным налогом в развитых странах лишь по названию, но не по налогооблагаемой базе. По существу же он является налогом не на прибыль, а на чистый доход предприятия.

Формально ставки налогообложения прибыли в России более или менее соответствуют уровню развитых стран (см. табл. 2). Но действующие правила определения налогооблагаемой базы приводят к тому, что уровень изъятия реальной прибыли предприятий оказывается значительно выше и нередко составляет более 100%. Откровенно конфискационный характер налогообложения прибыли связан с двумя обстоятельствами.

Таблица 2. Ставки налога на доходы физических и юридических лиц,

Во-первых, в налогооблагаемую базу включаются многие виды расходов, которые в международной практике принято относить на себестоимость. Прежде всего, это касается так называемого сверхнормативного фонда заработной платы, за счет которого, по некоторым оценкам, обеспечивается до 50% поступлений от налога на прибыль.

Во-вторых, отечественной методикой определения прибыли игнорируется или недооценивается уровень инфляции1. В результате занижается себестоимость и завышается налогооблагаемая прибыль по следующим составляющим:

- амортизация (в связи с несвоевременной и неадекватной переоценкой основных фондов);

- запасы сырья и материалов (из-за отсутствия механизмов их текущей индексации);

- прирост курсовой стоимости валютных активов, который был исключен из налогооблагаемой базы лишь в конце 1994 г. (в российских реалиях этот прирост почти всегда имеет инфляционную природу и его налогообложение фактически становится налогом на оборотные средства предприятий);

- налогообложение доходов от капитала без индексации его основной части (в условиях высокой инфляции такое налогообложение превращается в налогообложение собственно капитала, а не доходов от него).

Таким образом, к непомерному усилению налогового бремени и росту масштабов уклонения от уплаты налогов предприятиями ведут не столько сами ставки налога на прибыль или недостаточные льготы по инвестиционной и благотворительной деятельности, сколько расширительная трактовка базы налогообложения прибыли. Реформа налогообложения прибыли на современных рыночных принципах неизбежно вызовет резкое снижение поступлений от налога на прибыль, даже если ставки налогообложения останутся неизменными. Именно этот процесс наблюдался в тех восточноевропейских странах, которые опередили Россию по темпам экономических реформ. Как видно из таблицы 1, в Венгрии и Польше удельный вес поступлений налога на прибыль в доходах центрального правительства за последние 3-5 лет сократился в четыре раза.

Об отставании налоговых реформ в России от аналогичных реформ в других восточноевропейских странах можно также судить по следующим данным. Удельный вес подоходного налога в доходах центрального правительства в Венгрии и Польше в последние годы возрос в несколько десятков раз, достигнув соответственно 13,5 и 17,8%. Суммарные же поступления подоходного налога в центральные и местные бюджеты в 1993 г. составили в Венгрии 7,4% ВВП и в Польше - 9% ВВП. Россия запаздывает и с проведением реформы подоходного налога по сравнению со странами Восточной Европы. В России в 1994 г. доля подоходного налога в федеральных доходах составила всего 0,08%, то есть была значительно ниже, чем в Польше в 1990 г. и в Венгрии в 1988 г. (см. табл. 1). Поступления же подоходного налога в консолидированный бюджет России в 1994 г. составили всего 2,8% ВВП.

Международные сопоставления показывают, что в развитых странах объемы поступлений подоходного налога выше, чем в России. В большинстве из них доля подоходного налога в доходах центрального правительства колеблется в пределах 13-42%. В этом смысле эволюция подоходного налогообложения в Польше, Венгрии и в других восточноевропейских странах приближается к налоговой практике стран ОЭСР.

Причина столь низкого уровня поступлений подоходного налога в России опять-таки не в размерах ставок налогообложения (см. табл. 2), а в том, что практика взимания подоходного налога на основе налоговых деклараций, установленная законодательством, так и не получила широкого распространения в силу нереформированности налоговых органов и их неготовности к массовому взиманию подоходного налога непосредственно с физических лиц. В отличие от многих восточноевропейских стран, которые достигли больших успехов в реформировании налоговых органов, подоходный налог в России до сих пор, как и во времена командной экономики, остается преимущественно налогом на зарплату и взимается исключительно по месту ее выплаты, то есть на предприятиях. Остальные доходы физических лиц фактически "ускользают" от подоходного налогообложения. Между тем доля заработной платы в совокупных доходах населения неуклонно снижается. Так, в 1992 г. она составляла 70%, в 1994 г. - 47%, а в первом полугодии 1995 г. - 46%. Следовательно, возможности для взимания подоходного налога традиционным способом стремительно сужаются. Вот почему все более неотложной становится переориентация налоговых органов на взимание налогов непосредственно с физических, а не с юридических лиц.

Международные сопоставления свидетельствуют о неблагополучном положении в сфере налогообложения собственности. Поступления налога на имущество в процентах к ВВП возросли до 0,77 в 1994 г. по сравнению с 0,3 в 1993 г., однако по-прежнему отстают от показателей развитых стран. Средний уровень поступлений от налога на имущество в странах ОЭСР составляет примерно 2% ВВП. Причины этого отставания - также не в размере ставок налогообложения, а в архаичной практике взимания налогов.

Основное недопоступление по налогу на имущество происходит из-за отсутствия механизмов регулярной переоценки имущества в связи с инфляцией, а также из-за уже упоминавшейся ориентации налоговых органов на налогообложение предприятий, а не физических лиц. Потери вызваны как недооценкой стоимости налогооблагаемого имущества, так и широкими возможностями уклонения физических лиц от налогообложения принадлежащего им имущества.

В условиях быстрого роста доли частного сектора сохранение прежней налоговой практики неизбежно влекло за собой падение собираемости по налогам "рыночного" типа и уменьшение их доли в бюджетных доходах. Половинчатость реформ породила кризис бюджетных поступлений, который особенно остро проявился в 1993 г. Бюджетная статистика свидетельствует, что именно на 1993 г. пришелся наибольший спад доходов бюджета: поступления в федеральный бюджет в процентах к ВВП резко сократились (почти в 1,5 раза) по сравнению с предыдущим годом (с 16,7 до 11). В 1994 г. доходы федерального бюджета возросли до 12,7% ВВП, и есть достаточные основания полагать, что в 1995 г. этот уровень повысится. Несмотря на то, что пик спада государственных доходов, возможно, оказался пройденным еще в 1993 г., кризис в этой сфере еще далек от завершения. Но если в 1993 г. он проявился в снижении удельного веса налоговых поступлений в ВВП, то в 1994 и 1995 гг. этот кризис перешел в структурную фазу, выразившуюся в углублении дезадаптации налоговой системы к условиям рыночного развития.

В 1994 г. одновременно с повышением удельного веса бюджетных доходов в ВВП произошли неблагоприятные сдвиги в структуре бюджетных поступлений. По сравнению с двумя предшествовавшими годами в бюджетных доходах резко снизился удельный вес пяти важнейших рыночных налогов, которые обеспечивали основную часть бюджетных поступлений в 1992 г. В доходах консолидированного бюджета суммарный удельный вес налога на добавленную стоимость, акцизов, налога на прибыль, подоходного налога и налога на имущество упал за три года с 80 до 65%. В доходах федерального бюджета доля НДС, акцизов и налога на прибыль снизилась с 75 до 57%. В процентах к ВВП их удельный вес тоже

неуклонно снижался и составил в консолидированном бюджете 18,4 против 23,6 в 1992 г.

В доходах консолидированного бюджета особенно резко упали поступления НДС - с 11% ВВП в 1992 г. до 6,9 в 1993 г. и до 5,9% в 1994 г. При этом доля НДС в доходах федерального бюджета снизилась с 50 до 28%. В 1993 г. сокращение поступлений НДС во многом объясняется снижением ставок налогообложения с 26 до 20%. Однако в 1994 г. оно явилось результатом прежде всего падения собираемости НДС. В отличие от наблюдавшейся тенденции снижения поступлений налога на прибыль (в федеральном бюджете - с 3,6% ВВП в 1992 г. до 2,7% в 1994 г.) тенденция к снижению поступлений НДС не может быть признана нормальной. В интересах устойчивости налоговой системы она должна быть преодолена.

Таким образом, за последние три года в налоговой системе произошли следующие изменения. Основные виды налогов (НДС, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог, налог на имущество) вполне отвечают условиям рыночной экономики. Однако система их сбора, унаследованная от плановой экономики, оказалась плохо приспособленной к условиям быстрого роста негосударственного сектора. По мере разгосударствления экономики уровень собираемости этих налогов снижался, что послужило причиной критического падения бюджетных доходов в 1993 г.

Естественной реакцией на этот кризис могли бы стать реформы, направленные на приспособление системы сбора основных налогов к условиям преобладания частного сектора. За примерами далеко ходить не надо - на этот счет имеется обширный опыт налогообложения в развитых странах. Однако возможность их проведения была упущена. Напротив, был взят курс на дальнейшее сужение налоговой базы по пяти основным видам налогов в результате введения различных индивидуальных, отраслевых и региональных льгот, противоречащих принципам рыночной экономики.

Для компенсации же недобора поступлений по основным налогам был предпринят ряд мер откровенно ретроградного характера. Курс был взят не на адаптацию налоговой системы к условиям рыночного хозяйства, а на применение таких форм налогообложения, с которыми сложившаяся система более или менее справлялась, даже не будучи реформированной.

Структура доходов бюджета России приведена в таблице 3, а структура доходов внебюджетных фондов - в таблице 4. В 1994 г. поступления в федеральный бюджет от НДС, акцизов, налога на прибыль и подоходного налога снизились на 1,1% ВВП по сравнению с 1993 г. Однако общие доходы федерального бюджета при этом возросли на 0,9% ВВП. Недостающие 2% ВВП были покрыты за счет спецналога (0,7% ВВП), доходов от централизованного экспорта (более 1% ВВП) и доходов от приватизации (0,2% ВВП). Получение этих доходов не требовало коренной перестройки налоговых органов. Но с точки зрения становления современной бюджетной системы их использование явилось шагом назад. Так, спецналог применялся для изъятия ресурсов у конечных потребителей для субсидирования наименее эффективных и наименее открытых реформам отраслей - сельского хозяйства и угольной промышленности. Доходы от централизованного экспорта воссоздавали элементы государственной монополии внешней торговли.

Особо обращает на себя внимание существенная диспропорция, связанная с доходами от внешнеэкономической деятельности. В 1993 г. по сравнению с 1992 г. доля этих доходов в совокупных федеральных доходах сократилась с 10 до 6%. Однако в результате компенсационных мер нерыночного характера, принятых в 1994 г. для пополнения федерального бюджета, эта доля подскочила до беспрецедентного уровня -

Таблица 3. Доходы бюджета Российской Федерации, в % к ВВП

21% всех федеральных доходов. При этом свыше 1/3 всех поступлений составили поступления от централизованного экспорта.

Масштабы возникшей диспропорции хорошо видны при международных сопоставлениях (см. табл. 1). Средняя доля поступлений налогов на внешнеэкономическую деятельность в странах ОЭСР колеблется в пределах 1% и лишь в редких случаях превышает 3% доходов центрального правительства. Даже в странах Восточной Европы этот показатель обычно колеблется в пределах 5-8%.

Непропорционально высокий удельный вес доходов от внешнеэкономической деятельности свидетельствует прежде всего о незавершенности процесса внешнеэкономической либерализации. Завышенный уровень поступлений от внешней торговли в России в первую очередь обусловлен сохранением высоких экспортных пошлин и прямого участия государства в экспорте отдельных видов товаров и услуг. Таким образом, значительное снижение удельного веса поступлений от внешнеэкономической деятельности должно стать составной частью дальнейших рыночных преобразований в России. Оно явится неизбежным результатом внешнеэкономической либерализации, которая предполагает поэтапную ликвидацию экспортных пошлин и централизованного экспорта, а также снижение уровня импортных тарифов.

Из-за отсутствия необходимых реформ в системе сбора налогов эта ситуация воспроизводится и даже несколько усугубится в 1995 г. Согласно федеральному бюджету на 1995 г., доля НДС, акцизов, налога на прибыль и подоходного налога составит лишь 48% доходов федерального бюджета, то есть будет ниже, чем в 1994 г. В бюджете на 1995 г. сохранены, хотя и в меньших объемах, спецналог (0,4% ВВП), доходы от централизованного экспорта (0,1% ВВП) и налог на сверхнормативный фонд заработной

Таблица 4. Доходы внебюджетных фондов Российской Федерации

платы. Снижение этих поступлений отчасти компенсируется увеличением доходов от приватизации с 0,2 до 0,6% ВВП.

С точки зрения устойчивости бюджетных доходов поступления от приватизации являются далеко не самой привлекательной формой финансирования государственных расходов. Эти поступления неустойчивы, находятся в сильной зависимости от текущей политической конъюнктуры и в перспективе постепенно сойдут на нет по мере завершения программы приватизации. "Привыкание" бюджета к высоким доходам от приватизации неизбежно обернется финансовыми трудностями в связи с исчерпанием ресурсов госсобственности, подлежащей приватизации. По этим причинам методология МВФ относит поступления от приватизации не к доходам бюджета, а к источникам финансирования бюджетного дефицита.

Безусловно, положительным моментом следует считать резкое снижение запланированных поступлений налога на прибыль - с 2,7% ВВП в 1994 г. до 1,8% в бюджете на 1995 г. Лишь отчасти его можно объяснить уменьшением поступлений от налога на прирост курсовой разницы по валютным счетам. Других значительных изменений в практике взимания этого налога в 1995 г. не произошло.

Дальнейшее снижение удельного веса пяти видов основных налогов в бюджете на 1995 г. связано также и с тем, что в бюджет были инкорпорированы поступления ряда внебюджетных фондов на общую сумму 0,9% ВВП. Хотя сама по себе эта мера является оправданной и позволит сократить масштабы разбазаривания внебюджетных средств, принцип взимания и последующего целевого использования взносов в эти фонды не отвечает требованиям современной бюджетно-налоговой системы.

Таким образом, в 1995 г. российский бюджет вступил "отягощенным" грузом структурных проблем, унаследованных от предшествовавших лет. При столь неблагоприятных изменениях в структуре налоговых поступлений трудно рассчитывать на устойчивость государственного бюджета в среднесрочной перспективе.

Уже в 1996 г. правительству, по-видимому, придется отказаться от многих нерыночных видов бюджетных поступлений, прежде всего спецналога, доходов от централизованного экспорта, налога на сверхнормативный фонд заработной платы и части экспортных пошлин. Снижение инфляции приведет к дальнейшему сокращению поступлений налога на прибыль. И тогда вновь в полный рост встанет проблема низкой собираемости основных налогов и связанного с ней недостаточного объема бюджетных поступлений.

Однако непосредственно в 1995 г. ситуация с обеспечением доходной части федерального бюджета представляется относительно благополучной. За вычетом поступлений в федеральные фонды, инкорпорированных в бюджет с 1995 г., и исходя из реального прогноза ВВП на 1995 г. в размере 1350 трлн.руб. суммарные доходы федерального бюджета составят в 1995 г. 12,1% ВВП. Это всего на 0,6% ВВП меньше фактического уровня поступлений в 1994 г.

С учетом дополнительных поступлений вероятный уровень доходов федерального бюджета в 1995 г. (исключая поступления в федеральные фонды, инкорпорированные в бюджет с 1995 г.) может быть оценен в размере 13,0-13,3% ВВП. Если добавить внебюджетные фонды, включенные в бюджет в 1995 г., доходы федерального бюджета достигнут примерно 14% ВВП.

Вопросы экономики /Институт экономики РАН.-1995 г.- №8, стр.4


1 Влияние инфляции на величину прибыли применительно к российской системе учета см.: Родионова В.М. и Федотова М.А. Финансовая устойчивость предприятий в условиях инфляции. М.: Перспектива, 1995.
  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад