Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

О.Богачева,
кандидат экономических наук,
зав. сектором ИМЭМО РАН

БЮДЖЕТНЫЕ МЕХАНИЗМЫ
В МИРОВОЙ ПРАКТИКЕ РАЗВИТИЯ
ДЕПРЕССИВНЫХ И ОТСТАЛЫХ РЕГИОНОВ

Нормативно-расчетные бюджетные методы

Особые бюджетные режимы

Уроки мирового опыта для России


Создание политически стабильного общества и устойчиво растущей национальной экономики невозможно без решения проблем выравнивания межрегиональных различий, преодоления кризисных явлений и отставания в развитии отдельных территорий. Накопленный за рубежом опыт применения в этих целях бюджетных механизмов может оказаться полезным и для России.

Основными причинами неравномерного развития и экономической отсталости отдельных регионов служат: продолжительные циклические кризисы перепроизводства, ломка производственной и хозяйственной структур, низкий уровень отраслевой диверсификации и зависимость от внешних рынков, в том числе зарубежных, несоответствие факторов производства требованиям современной НТР, неблагоприятные природные и климатические условия, экологические катастрофы и стихийные бедствия, исторические и социокультурные особенности, связанные, в частности, с концентрацией коренного населения, неблагоприятные демографические тенденции (например, быстрое сокращение численности населения).

Характер и острота проблемы в значительной мере определяются общим уровнем экономического развития страны, ее исторически ми и национальными особенностями. Более того, с переходом к качественно новому этапу развития меняются и критерии отсталости. Так, в промышленно развитых странах до второй мировой войны к отстающим относили аграрные и горнодобывающие регионы. В 50-е годы таковыми считались регионы с преимущественной ориентацией на первичную переработку промышленного и сельскохозяйственного сырья, в 70-е годы - те, где были сосредоточены базовые отрасли промышленности (металлургия, автомобильная промышленность, энергетика), и в последние годы - регионы, медленно осваивающие наукоемкие и ресурсосберегающие технологии.

Различия в характере экономических проблем, с которыми сталкиваются те или иные регионы, обусловливают и разные подходы к их решению в зарубежных странах. Ими используется обширный арсенал прямых и косвенных средств государственного воздействия, среди которых важное место принадлежит специфическим бюджетным механизмам. Последние с определенной условностью можно подразделить на две основные группы: нормативно-расчетные методы и особые бюджетные режимы.

В группу нормативно-расчетных методов входят разные виды трансфертов, получаемых бюджетами территорий из вышестоящего бюджета в соответствии и на условиях, закрепленных в национальных конституциях, бюджетных законах и нормативных актах государственных исполнительных органов.

Особые бюджетные режимы включают комплекс налогово-бюджетных мер, направленных на создание в депрессивных и отсталых районах благоприятного инвестиционного климата в целях активизации частного национального и привлечения иностранного капитала.

Виды и состав используемых бюджетных инструментов зависят не только от специфики "проблемных" районов, но также и от таких важнейших факторов, как:

- национальная стратегия экономического развития (взят ли курс на достижение ускоренного развития или на обеспечение стабильных умеренных неинфляционных темпов экономического роста);

- тип национальной системы бюджетного федерализма (является ли данная страновая модель бюджетного федерализма децентрализованной, предполагающей расширенную автономию функционирования бюджетов разного уровня, или кооперативной, для которой характерны более тесные межбюджетные отношения1);

- расклад политических сил в стране и их готовность к компромиссам (как относится общество к проблемам бюджетного донорства, оказания помощи депрессивным и отсталым территориям и какова степень свободы государственных органов в выборе бюджетных рычагов и маневрировании ими).

Нормативно-расчетные бюджетные методы

Важнейшим элементом нормативно-расчетных методов служат межбюджетные трансферты. Согласно определению, принятому в международной практике (которое используется, в частности, Постоянным комитетом Совета Европы по делам региональных и местных органов власти), трансферты (гранты) - это поступления финансовых средств из бюджетов одного уровня в бюджеты другого, кроме поступлений, выраженных в форме совместных (долевых) налогов и обычных ссуд. Беспроцентные ссуды со сроком погашения более 10 лет или с неустановленным сроком погашения рассматриваются как трансферты. Он помогают решать разнообразные задачи, важнейшими из которых являются:

- сглаживание горизонтальных бюджетных различий, то есть обеспечение сбалансированности налогового потенциала отдельных регионов относительно их объективных потребностей в финансовых средствах, обусловленных выполняемыми функциями. При этом ставится задача выравнивания финансовых возможностей регионов предоставлять государственные услуги населению определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня независимо от места фактического проживания при относительно одинаковом уровне налогообложения. Эту задачу выполняет система общих (универсальных, или выравнивающих) трансфертов, аналогом которой в России служит система трансфертов финансовой поддержки нуждающихся и особо нуждающихся субъектов Федерации2;

- реализация национальных приоритетов в соответствии с принятыми различными социально-экономическими программами (образования, здравоохранения, хозяйственной и транспортной инфраструктуры, охраны окружающей среды и т.д.). В этих целях используется система целевых, или специальных, трансфертов3.

Для развития "проблемных" территорий во многих странах применяются обе трансфертные системы с той разницей, что в странах, придающих особое значение сглаживанию региональных социально - экономических различий и укреплению национально-государственного единства, общий трансферт используется чаще, чем в тех, которые ориентируются на ускорение общеэкономического роста и более децентрализованную систему государственного правления.

Общий (выравнивающий) трансферт. В рамках системы общего (выравнивающего) трансферта интересы депрессивных и отсталых регионов учитываются путем:

- введения в расчетные формулы показателей общих и специфических бюджетных потребностей регионов;

- выделения части общего трансфертного фонда для оказания поддержки "проблемным" территориям;

- формирования специального фонда социально-экономического развития депрессивных и отсталых регионов.

В качестве примера первого варианта может служить опыт Японии, где в формуле выравнивающего трансферта делается попытка максимально учитывать объективные бюджетные потребности территорий4. Выравнивающий трансферт получает большинство японских префектур и муниципалитетов. Его величина определяется разницей между расчетными величинами их бюджетных потребностей и налогового потенциала. Максимальное приближение к реальным объективным потребностям территорий достигается путем составления модельных бюджетов (отдельно для префектуры и муниципалитета) и их последующего корректирования с помощью коэффициентов модификации, отражающих экономическую, социальную, природно-климатическую и институциональную специфику регионального развития.

Для расчета величины выравнивающего трансферта большинство стран применяет менее сложные математические конструкции. В формулах используются прежде всего такие индикаторы бюджетных потребностей, как численность населения и показатель, обратный душевому доходу, а также специфические показатели отсталости или депрессивного состояния экономики региона, например: доля коренных жителей, уровень развития которых отстает от современного, в общей численности населения; удельный вес населения, живущего за чертой бедности; показатель, обратный объему душевого ВВП регионов.

Иногда рассчитываются совокупные индексы бюджетных потребностей. Так, в Португалии такой показатель применяется для распределения средств инвестиционного фонда муниципалитетов, финансирующего расходы на основной капитал хозяйственной и социальной инфраструктуры. Совокупные индексы инвестиционных бюджетных потребностей отдельных муниципалитетов рассчитываются как средние геометрические индексов специфических бюджетных потребностей (они включают: показатели, обратные величине непромышленного потребления электроэнергии и душевого потребления воды; удельный вес домов без ванных комнат; объем планируемого жилищного строительства; численность детей до 5 лет; численность лиц старше 65 лет; разницу между фактической и целевой обеспеченностью населения врачами), взвешенных на основе удельного веса соответствующих статей капиталовложений в муниципальных инвестиционных бюджетах (электроэнергетика, водоснабжение и канализация, жилищное и дорожное строительство, детские учреждения и учреждения по обслуживанию престарелых, здравоохранение).

В формуле общего трансферта особое значение придается факторам развития в странах третьего мира (в том числе в новых индустриальных государствах), имеющих огромную территорию, характеризующихся значительными межрегиональными различиями и сталкивающихся со сложными этническими проблемами. К таким государствам следует отнести прежде всего Индию, широко применяющую разные виды общих трансфертов для решения региональных проблем. Так, трансферт, субсидирующий текущие расходы штатов, финансовым источником которого служит личный подоходный налог (85% сбора), распределяется между ними по формуле, учитывающей следующие факторы: разрыв в уровне среднедушевого дохода по сравнению с более богатыми штатами (его доля в расчетной величине трансферта составляет 45%); численность населения штата (22,5%); степень отсталости (11,25%), которая определяется по числу членов зарегистрированных каст и племен и численности сельскохозяйственных рабочих; показатель, обратный произведению среднедушевого личного дохода на численность населения (11,25%); вклад штата в общий объем налогового сбора за ряд лет (10%).

Финансовые потребности депрессивных и отсталых районов могут учитываться и путем непосредственного выделения части выравнивающего фонда на их нужды. В этом отношении так же показателен опыт Индии. Наряду с общими трансфертами, субсидирующими текущие бюджетные расходы штатов, в Индии используется и инвестиционный общий трансферт, так называемые "плановые отчисления". 10% его фонда резервируется за "штатами особой категории" (в число которых входит политически нестабильный Пенджаб), остальное распределяется в следующих пропорциях: 60% - по численности населения; 10% - по показателю собираемости налогов; 20% - по степени отсталости, измеряемой разрывом в уровне душевого дохода относительно среднего по стране. Дифференцированный подход применяется и при предоставлении этих финансовых средств: помощь самым бедным штатам на 90% осуществляется в виде субсидий и на 10% - в виде займов, тогда как для остальных штатов субсидии и займы распределяются в пропорции 3:7.

В некоторых странах при решении вопросов регионального развития упор делается на формирование отдельных фондов общего (выравнивающего) трансферта "проблемных" территорий. Это характерно прежде всего для Германии, накопившей большой опыт использования таких трансфертов, получивших название "федеральные дополнительные отчисления". Данный метод использовался и в ее новых Восточных землях, которые из-за их специфики не могли быть сразу включены в систему бюджетного горизонтального выравнивания, действующую на остальной территории страны. В 1990-1994 гг. они получали финансовую помощь из специально созданного фонда "Немецкое единство". Ее общий объем за этот период составил 160,7 млрд. марок, из них 49,6 млрд. было выделено из бюджета федерации, 16,1 млрд. - из бюджетов федеральных земель и 95 млрд. - в виде государственных займов на кредитном рынке. Федеральное правительство и власти старых земель в равной мере участвуют в погашении кредита. При этом платежи старых земель осуществляются в форме отказа в пользу федерации от части причитающейся им доли в сборе НДС. Средства фонда распределялись между Восточными землями пропорционально численности населения и поступали в их полное распоряжение с единственным условием передачи 40% сумм своим общинам для гарантии их финансового обеспечения.

Целевые (специальные) трансферты. В странах с децентрализованной системой управления и широкими бюджетными полномочиями региональных властей особенно важная роль в решении проблемы развития депрессивных и отсталых территорий принадлежит целевым (специальным) трансфертам. Основной объем таких трансфертов приходится на финансовую помощь, идущую на развитие социальной и хозяйственной инфраструктуры, и субсидирование особых бюджетных потребностей прежде всего в средствах на погашение задолженности по кредитам территориальных властей.

Формирование системы целевых трансфертов во многом зависит от общего уровня экономического развития страны, характера ее межбюджетных отношений, степени разработанности бюджетного законодательства, а также от конкретных задач, решаемых с помощью этих трансфертов. Так, первые целевые бюджетные гранты (субсидии местным властям на поддержание правопорядка) были введены в Великобритании еще в 1835 г., и за полуторавековой период она накопила богатейший опыт применения формульных трансфертов.

Типичным примером страны, где региональные проблемы решаются преимущественно путем использования целевых трансфертов, служат США. В 1964-1966 гг. в период проведения политики "созидательного федерализма", нацеленной на строительство "великого общества", было введено 240 категорийных программ и соответствующих им специальных трансфертов. К 1981 г. их число возросло до 539, а в последующие годы, в основном в связи с группировкой в "блоковые" гранты, оно уменьшилось до примерно 400. Трудно переоценить значение программы строительства междуштатных шоссейных дорог в ликвидации отставания в развитии отдельных территорий и повышении общеэкономического потенциала США. Согласно этой программы, рассчитанной на 1956-1990 гг. (ее стоимость составила около 100 млрд. долл.), было построено 42,5 тыс. миль междуштатных автомобильных дорог. Федеральные трансферты покрыли 90% этих расходов. В сглаживании различий между штатами важную роль играли также программы детского питания, распределения талонов на питание, регионального развития Аппалачей.

В США применяются все основные виды специальных грантов: формульные, проектные, проектные формульные, гранты с открытым финансированием и особые гранты. Большинство целевых грантов носит характер закрытого финансирования с заданными верхними пределами сумм, что обусловлено необходимостью ограничения роста федеральных расходов. Однако чтобы не ослабить стимулы властей штатов к наращиванию собственных бюджетных расходов, центральным органам приходится идти на значительное повышение своей доли в финансировании соответствующих видов затрат, уменьшая требования по встречному финансированию. В США доля федерального бюджета в специальных грантах достигает в среднем 80% и по многим программам (особенно по программам проектирования и строительства шоссейных дорог и мостов) считается завышенной.

Для самых важных социальных программ предусматривается открытое финансирование. В США к ним относятся только две крупнейшие программы - помощь нуждающимся семьям с детьми (AFDC) и медицинская помощь нуждающимся (Medicaid). Доля федерального бюджета в расходах на "медикэйд" варьирует в пределах 50-83%, при этом размер гранта обратно пропорционален индексу налогового потенциала штата, рассчитываемому как отношение величины личных душевых доходов населения штата к среднему их уровню по стране.

Во многих странах используются целевые трансферты, которые специально предназначены для развития "проблемных" территорий. Так, в Германии в 1995 г. введена в действие десятилетняя программа "Восстановление Востока", согласно которой новые федеральные земли будут ежегодно получать дополнительную помощь в размере 6,6 млрд. марок на развитие хозяйственной инфраструктуры. Кроме того, на период 1994-1998 гг. вводятся специальные трансферты в объеме 3,4 млрд. марок в год для испытывающих финансовые трудности земель Бремен и Саар. Помощь предназначена для погашения их кредитной задолженности и оговорена строгими условиями оздоровления бюджетов.

Особенно широко данный метод применяется в развивающихся странах. Это связано с тем, что многим из них еще не доступны более тонкие инструменты горизонтального бюджетного выравнивания, или же взятый курс на ускорение общеэкономического роста отодвигает на второй план задачи нивелирования региональных различий. Пакистан, в частности, ориентируется на использование системы целевых трансфертов. В нее входят: ежегодные фиксированные субвенции северо-западным провинциям и Белуджистану; целевые дотации провинциям на экономическое развитие, строительство шоссейных дорог, нужды образования, ликвидацию последствий стихийных бедствий; разовые индивидуальные дотации; инвестиционные трансферты по одобренным центром проектам; трансферты по ежегодным планам развития провинций. Однако по большинству трансфертов отсутствуют четкие критерии распределения, и выделяемые суммы могут сильно варьировать из-за дефицита средств в центральном бюджете.

Особые бюджетные режимы

Проблемы развития депрессивных и отсталых территорий нередко эффективнее решаются путем установления особых бюджетных режимов. Введение их обычно регламентируется общенациональными законами и предполагает наличие соответствующего бюджетного и налогового законодательства, а также специальных разделов права - договорного, контрактного, инвестиционного. Иногда практикуются индивидуально-договорные формы таких режимов, которые не имеют прочной правовой основы и подвержены частым пересмотрам.

Характер особого бюджетного режима, виды и набор налогово-бюджетных преференций зависят от правового и хозяйственного статуса получателя, причин и целей их введения. Особые бюджетные режимы могут распространяться как на территории, охватывающие целые регионы страны, так и на небольшие по площади административно-территориальные единицы (например, районы в городе). Естественно, особые бюджетные режимы для них будут различными.

Особый бюджетный режим региона, субъекта федерации. Крупным регионам и территориям страны особые бюджетные режимы предоставляются только в исключительных случаях, обусловленных трудно разрешимыми политическими противоречиями, этническими и экономическими проблемами. Суть этих режимов - в расширенной бюджетной автономии региональных властей, больших полномочиях по налогообложению и финансированию расходов, более льготных условиях распределения доходов от сбора национально-региональных налогов. Местные власти также сохраняют права на получение общих и специальных трансфертов, нередко добиваясь при этом учета своих специфических интересов.

Так, филиппинские провинции Минданао и Кордильера получили особые бюджетные режимы вследствие восстания их мусумальманского населения, потребовавшего отделения. Малайзия удержала в составе федерации два богатых природными ресурсами штата - Сабах и Саравак, предложив им особые налоговые режимы, включающие право на взимание таможенных пошлин и акцизов и сохранение в своих бюджетах суммы всех налогов, поступающих с их территорий. В Австралии статус самоуправления получили Северные территории, на которых в основном проживает коренное население с присущим ему образом и уровнем жизни. Это экономически отсталый район с еще не развитой промышленностью, для которой характерны также специфические демографические проблемы (в частности, необычно молодой состав населения). Согласно Закону о самоуправлении, Северные территории получили право удерживать все собираемые налоги, делать займы и активно проводить свою бюджетную политику. Кроме того, они участвуют в распределении между австралийскими штатами общих и специальных бюджетных трансфертов. При этом в расчетах трансфертов учитываются особые условия Северных территорий (в частности, отдаленность, низкая плотность населения, относительно высокие доли в нем детей и молодежи и др.), повышающие их потребности в бюджетном финансировании.

Как показывает мировой опыт, в большинстве стран особым бюджетным режимом пользуется только ограниченное число регионов. Более широкое применение этого метода чревато такими негативными последствиями, как сужение сферы государственного макроэкономического регулирования, обострение проблем вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы, усиление тенденций к суверенизации территорий.

Примером служит Китай, широко использующий индивидуально-договорные отношения между центром и регионами. В настоящее время многие процветающие провинции Китая по примеру Гуангдонга заключили с центральными органами власти индивидуальные соглашения об одноканальной бюджетной системе, предполагающей перечисление фиксированной квоты их бюджетных доходов в центральный бюджет. Хотя такие соглашения создали стимулы к повышению налоговой активности местных властей и улучшили их бюджетное положение, но при этом они привели к значительному сокращению притока доходов в центральную казну, создали проблему поиска новых источников бюджетных доходов и ограничили возможности центра влиять на хозяйственные процессы в регионах.

Особый локальный бюджетный режим. В большинстве стран метод особых бюджетных режимов активно используется применительно к относительно небольшим территориям (часть региона, город, район в городе), на которых создаются экономические зоны. Зональная политика в индустриально развитых странах преимущественно выступает инструментом сглаживания региональных различий, подъема экономики отстающих и депрессивных территорий и в меньшей мере используется в целях внешнеэкономической экспансии. В развивающихся странах она направлена главным образом на создание анклавов экономического роста, которые должны способствовать ускорению общеэкономического развития, интеграции в мировое хозяйство, и в меньшей степени подчинена решению местных социально-экономических проблем.

Особенности хозяйственного режима, в которых функционируют зоны, определяются их типом и предназначением. Зоны различаются между собой прежде всего тем, сохраняются ли они в границах национальной таможенной территории или получают статус экстерриториальности. В США и Великобритании используются оба варианта зон, которые создаются в соответствии с национальными законами о зонах.

Зоны, не имеющие статуса экстерриториальности, называются предпринимательскими. Статус предпринимательской зоны получают территории (в основном районы в городах), отвечающие определенным критериям депрессивности и отсталости. В США такими критериями служат: уровни бедности и безработицы выше среднего, а также численность населения (не менее 4 тыс. жителей). В Великобритании эти критерии четко не определены, что, как считается, должно обеспечивать проведение более гибкой зональной политики. В обеих странах создание предпринимательских зон требует проведения переговоров и заключения контракта между центральными и соответствующими местными органами власти. Первоначально центральными органами предлагается стандартный набор налогово-бюджетных льгот и стимулов для вновь образуемой предпринимательской зоны. В процессе переговоров он конкретизируется в связи с предложениями местных властей, касающихся размеров их собственных расходов в зоне. Масштабы компенсации центром расходов местного бюджета зависят от активности местных властей по выводу экономики территории из депрессивного состояния. В обеих странах льготы нацелены преимущественно на стимулирование мелкого и среднего предпринимательства (они предусматривают, в частности, временное освобождение или сокращение налогов, прежде всего на недвижимость и землю, субсидии по инвестициям в основные производственные фонды, расходам на НИОКР, на оплату труда и погашение кредита, ускоренную амортизацию оборудования вплоть до 100-процентного вычета расходов на покупку оборудования в первый год его функционирования). Но в отличие от Великобритании в США льготы также распространяются на население, проживающее в такой зоне. Граждане с низким уровнем дохода могут получить дополнительную помощь из федерального бюджета в виде ваучеров на оплату жилья, установления отрицательных ставок подоходного налога. В США предпринимательские зоны могут образовываться в соответствии как с общенациональным законом, так и законами отдельных штатов. Масштабы льгот, которыми пользуются предпринимательские зоны штатов, определяются их бюджетными возможностями.

Зоны с экстерриториальным статусом, или специальные экономические зоны (СЭЗ), получили в мире более широкое распространение, чем предпринимательские. Особенно успешно они функционируют в новых индустриальных странах Юго-Восточной Азии, в Бразилии и Мексике. Обычно различают четыре основных типа СЭЗ: торговые, промышленно-производственные, технико-внедренческие и сервисные. Как и предпринимательские зоны, они чаще всего создаются в экономически отсталых и депрессивных регионах, но за исключением простейших (торговых) СЭЗ их роль выходит за пределы урегулирования местных проблем. Предполагается, что они станут точками, полюсами экономического роста, оказывающими мощное модернизирующее воздействие на сопредельные территории, целые отрасли национальной экономики, а также "воротами" страны в мировой рынок, обеспечат значительный приток иностранной валюты. Поэтому критериями для выбора места создания СЭЗ становятся: выгодное географическое положение; доступность факторов производства (трудовых и материальных ресурсов) и наличие инфраструктуры; близость к международным торговым центрам и рынкам сбыта.

Развитие СЭЗ, ориентирующихся на иностранный капитал, требует особенно благоприятного инвестиционного климата, создаваемого с помощью системы льгот: налогово-бюджетных, финансовых и административных. Для каждого типа СЭЗ характерен свой набор льгот и стимулов5. К самым распространенным налоговым преференциям относятся: полное освобождение от таможенных пошлин и других сборов импорта оборудования, сырья и компонентов, необходимых для организации производства; налоговые "каникулы" по уплате налога на прибыль иностранных инвесторов, а в последующем - пониженный уровень обложения; полное или частичное освобождение юридических лиц от большинства других прямых и косвенных налогов; льготы по амортизационным списаниям. Большое значение имеют также финансовые стимулы: субсидии по кредитам и аренде, льготные тарифы на коммунальные услуги.

Инвесторы в относительно крупных многофункциональных СЭЗ пользуются налоговыми льготами по линии как центрального, так и местного бюджета. Это предполагает введение особого бюджетного режима для административно-территориальных единиц (города, региона), в пределах которых находятся зоны. Местные власти наделяются расширенными бюджетными и другими полномочиями. При совпадении границ зоны с границами административно-территориальной единицы, например, города, мэр последнего становится одновременно главой администрации зоны, а городской бюджет - бюджетом зоны. Администрация зоны напрямую подчиняется государственному ведомству в центре, контролирующему развитие этих зон.

Хотя производственные СЭЗ функционируют на принципах самоокупаемости, это не исключает осуществления крупных инвестиций из центра на строительство в них объектов инфраструктуры. Например, обустройство зон в Южной Корее производилось за счет центрального бюджета. СЭЗ "Масан" обошлась корейскому правительству в 28 млн. долл., а "Ири" - в 5 млн. долл.

Кроме того, в целях ускорения создания зон местным властям может предоставляться такая бюджетная льгота, как временное удержание ими собираемых на их территории общенациональных и региональных налогов. Центральные и региональные власти могут также частично компенсировать первоначальные потери в доходах местного бюджета от налоговых и прочих льгот, предоставляемых зональным предприятиям. Но, как показывает опыт успешно функционирующих зон, эти потери с лихвой окупаются поступлениями в их бюджеты в результате общей активизации инвестиционного и потребительского спроса на их территориях.

Уроки мирового опыта для России

Обобщая опыт различных с точки зрения экономического развития и государственного устройства зарубежных стран по подъему хозяйства "проблемных" территорий, можно выделить ряд аспектов, важных для выработки российской программы развития депрессивных и отсталых районов.

1. Как показывает мировая практика, наибольший эффект достигается при комплексном использовании в этих целях различных бюджетных механизмов.

2. В России, где фактически каждый регион может рассматриваться как депрессивный или отсталый, особенно важно найти оптимальное сочетание общенациональных и региональных интересов.

Создавая систему бюджетной помощи территориям на данном этапе, очевидно, следует исходить из приоритетов стабилизации и ускорения общеэкономического роста относительно выравнивания межрегиональных различий. Это предполагает большую ориентацию на бюджетную самостоятельность субъектов Федерации в решении их внутренних социально-экономических проблем.

3. Формируя новые бюджетные механизмы, важно следовать принципам открытости, "прозрачности" отношений между центром и отдельными территориями, ограничивая использование индивидуально-договорных форм. В связи с этим особое значение имеет совершенствование нормативно-расчетных бюджетных методов.

4. Общий (выравнивающий) трансферт может стать полезным механизмом поддержки депрессивных и отсталых районов. Для этого используемые расчетные формулы трансфертов нуждающимся субъектам Федерации должны точнее отражать их объективные бюджетные возможности и потребности. Может быть полезен также зарубежный опыт формирования отдельного фонда общего трансферта для "проблемных" территорий.

5. Российская практика использования целевых (специальных) трансфертов требует проведения кардинальной реформы. Необходимо создать качественно новую систему адресных трансфертов, имеющих прочную правовую основу и механизмы контроля, вместо действующей громоздкой и неэффективной системы взаимных расчетов и бюджетных дотаций. Может найти применение такой бюджетный метод поддержки отсталых районов, как фонд специальных инвестиционных трансфертов, формируемый за счет средств Федерации и экономически сильных регионов. Это повысило бы заинтересованность регионов-доноров в контроле за расходованием финансовых ресурсов, выделяемых в виде помощи из бюджета, и ответственность получающих ее территорий.

6. В условиях острого дефицита федеральных бюджетных ресурсов при решении проблемы развития депрессивных и отсталых районов может оказаться полезным метод особых бюджетных режимов. Он перспективен применительно к отдельным регионам России, в которых существуют специфические этнические проблемы и условия хозяйствования. Однако более широкое его использование приведет к потерям доходов федерального бюджета, нарушению регулирующих функций центральных органов власти и ослаблению целостности государства. В то же время большой интерес может представлять метод особых бюджетных режимов, устанавливаемых для относительно небольших "проблемных" территорий. В России могут найти применение зоны как с экстерриториальным статусом (СЭЗ), так и без этого статуса (типа предпринимательских зон в индустриально развитых странах).

7. СЭЗ вызвали повышенный интерес со стороны региональных властей в России, хотя они представляют собой более дорогостоящие и рисковые проекты по сравнению с предпринимательскими зонами, способными не менее эффективно решать локальные проблемы. СЭЗ экономически оправданы только в случае, если они создаются для использования сравнительных преимуществ данных территорий, а не для компенсации недостающих факторов экономического роста.

8. Льготы по общенациональным налогам, которые играют главную роль в системе фискальных стимулов в СЭЗ, могут приводить к существенным чистым потерям доходов центрального бюджета, особенно на начальном этапе образования зон и при значительных их территориях. Поэтому к создаваемой системе налоговых льгот должны предъявляться жесткие бюджетные требования. Кроме того, следует иметь в виду, что какой бы щедрой ни была система льгот, для инвестора, особенно зарубежного, ее привлекательность может перевешиваться такими негативными факторами, как политическая нестабильность и частые изменения в налоговом законодательстве страны.

9. Создание зон ведет к определенным изменениям в структуре управления и характере бюджетных взаимоотношений между территориальными и вышестоящими бюджетами, особенно при организации многофункциональных производственных СЭЗ. Это дополнительно осложнит и без того непростой процесс становления бюджетного федерализма в России.

В целом резко обострившаяся в стране проблема межрегиональных различий делает настоятельно необходимыми решение вопросов размежевания бюджетных полномочий и компетенций между всеми уровнями власти, глубокую проработку бюджетного законодательства и развитие региональной статистики.

Вопросы экономики /Институт экономики РАН.-1996 г.- №6, стр. 100


1 Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма. - Вопросы экономики, 1995, № 8.

2 Согласно международной практике, общие (универсальные) гранты - это трансферты, которыми реципиент вправе распоряжаться как собственными доходами. Единственным ограничением может быть требование использовать их для финансирования текущих или капитальных расходов. Донор берет на себя обязательства формировать фонд общих грантов за счет своих доходов (обычно нескольких видов налоговых доходов) и регулярно распределять эти средства в соответствии с формулой гранта. Такая программа носит долгосрочный характер и гарантирует реципиенту устойчивое поступление средств, если его бюджетные показатели соответствуют определенным критериям. От реципиента не требуется ни ежегодной подачи заявки на грант, ни встречного финансирования. Его права гарантированы законом. Целью общего трансферта служит увеличение доходов территориальных бюджетов (повышение относительно низкого налогового потенциала) и сглаживание горизонтальных бюджетных дисбалансов, обусловленных объективными причинами. Помимо выравнивающего, к общим трансфертам следует отнести также трансферт, компенсирующий дополнительные расходы региональных бюджетов, которые связаны с организацией в их границах специальных территориальных образований, подчиненных центральным властям, типа ЗАТО в России.

3 В соответствии с международной практикой целевые (специальные) гранты - это трансферты, которые предназначены для решения определенных задач и имеют оговоренные условия финансирования. Такими условиями служат прежде всего либо требование встречного финансирования субсидируемого вида расходов, либо обязательство территориальных властей придерживаться определенных бюджетных показателей (например, сохранять достигнутый до введения гранта уровень собственных бюджетных расходов по субсидируемой статье или общий уровень налогообложения в регионе). Различают обычно четыре вида этих трансфертов: формульные; проектные; проектные формульные и гранты с открытым финансированием.

Формульные гранты - трансферты, величина которых рассчитывается по формулам. Так же как и общий грант, этот вид трансфертов предполагает образование на долгосрочной основе соответствующего трансфертного фонда за счет ресурсов вышестоящего бюджета. Права на его получение оговариваются в законе и заявки от территориальных властей не требуется.

Проектные гранты - трансферты, предназначенные для финансирования отдельных, обычно инвестиционных, проектов. Величина гранта определяется конкретно для каждого проекта исходя из планируемого объема работ. Для получения гранта необходимо подать в указанный срок составленное по определенной форме заявление в соответствующие вышестоящие исполнительные органы власти. Предоставление гранта часто производится на конкурсной основе. Для финансирования отбираются наиболее эффективные проекты, отвечающие установленным требованиям.

Проектные формульные гранты - проектные трансферты, величина которых рассчитывается по формулам или иным критериям, содержащимся в законе или нормативных актах исполнительных органов власти. Для получения гранта требуется подача заявления.

Грант с открытым финансированием - это, как правило, формульный трансферт, который компенсирует территориальным властям определенную часть их фактических расходов по данной статье. Право на получение трансферта гарантируется законом, поэтому оформления заявки не требуется. (Продолжение см. на след. пол.).

Существуют также особые трансферты, выделяемые вышестоящими органами власти для решения особых задач. Это прежде всего финансирование ликвидации последствий стихийных бедствий и экологических катастроф, региональных экономических и политических кризисов. Вопросы выделения и определения величины трансферта решаются в рамках бюджетных полномочий и возможностей донора. К особым можно отнести и трансферты, финансирующие делегированные расходы. При этом закон гарантирует территориальным властям получение адекватной величины трансферта.

4 Богачева О. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта. - МЭиМО, 1995, № 9.

5 Богачева О. Система льгот и стимулов в свободных зонах. В кн.: Смородинская Н., Белова Г., Богачева О. и др. Свободные экономические зоны. Уроки мировой практики. Москва-Находка, 1993.

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад