Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

Е. Строев,
доктор экономических наук,
председатель Совета Федерации
Федерального собрания РФ

КОРРЕКТИРОВКА ЭКОНОМИЧЕСКИХ
РЕФОРМ И РАЗРАБОТКА НОВОЙ
КОНЦЕПЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

Социально-экономическое положение страны в 1996 году

Бюджет и бюджетная политика

Проект бюджета на 1997 год: проблемы и противоречия

Отказ от психологии "кризисного управления"

Корректировка экономической политики

Лечить болезнь, а не ее симптомы

Задачи налоговой реформы

Резервы перехода к политике экономического роста

Принципы и направления реформы бюджетной политики

О направлениях социальных реформ

Проблемы бюджетного федерализма


Ежегодная процедура утверждения бюджета позволяет законодательной власти влиять на развитие экономики и социальной сферы страны не только косвенно, через законы, исполняемые другими, но и непосредственно _ на основе определения направлений финансирования и объемов средств, выделяемых на конкретные государственные программы.

Конституция Российской Федерации закрепляет за Советом Федерации полномочия в бюджетной сфере: проект федерального бюджета подлежит обязательному рассмотрению и утверждению верхней палатой. Члены Совета Федерации _ одновременно и законодатели, и руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В обеих своих ипостасях мы серьезно озабочены состоянием и экономики страны в целом и государственных финансов в частности.

Социально-экономическое положение страны в 1996 году

Объем выпуска продукции к уровню докризисного 1989 года по многим отраслям составлял от 40 до 80% . Падение объемов производства и валового внутреннего продукта превысило прогнозные оценки. К концу 1996 г. спад ВВП составил 6%, промышленного производства - более 5%, объема инвестиций - 18%. Опережающими темпами шло сокращение производства продукции легкой промышленности (27%), машиностроения (21%), строительных материалов (25%), наукоемкой продукции (до 30%). Вновь начался спад в тех отраслях, где в 1995 г. появились первые признаки роста - в черной и цветной металлургии, нефтехимии.

Продолжение спада в реальном секторе экономики сказывается на финансовой системе: растет задолженность по заработной плате, падают доходы государства, увеличиваются неплатежи. Это только отдельные свидетельства крайне негативного состояния дел в народном хозяйстве страны, которые существенно обесценивают значимость достигнутой низкой инфляции как для экономики в целом, так и для отдельных граждан.

Особо надо отметить недопустимое положение в бюджетных отраслях. Зарплата большинства занятых здесь работников далеко не всегда обеспечивает их семьям прожиточный минимум, практически нет инвестиций, происходит быстрая деградация бюджетных отраслей. А это и наука, и образование, и здравоохранение, и правоохранительные органы, и оборонная промышленность, и вооруженные силы, и многое другое, что составляет основу и суть жизнеспособности любого государства.

Ухудшается финансовое состояние предприятий. В целом по России число убыточных предприятий составляет 43%, а в отдельных отраслях - 60-80%. Одним из основных неплательщиков остается государство. Оно нарушает свои обязательства по федеральному бюджету, федеральным программам. Хроническими стали неплатежи предприятиям, выполняющим государственный и оборонный заказы, нет средств на реализацию государством его важнейших функций (включая содержание армии), почти приостановлено финансирование мобилизационных мощностей. Так, в Новосибирской области, где высока доля оборонных отраслей, в 1996 г. из установленной на эти цели суммы 263 млрд. руб. федеральным бюджетом было выделено только 1,1%, а самими предприятиями затрачено свыше 44 млрд. руб.

Вопреки действующему законодательству Минфин, Госналогслужба и Центробанк РФ фактически отменили обязательную выплату заработной платы раньше уплаты налогов. Это еще больше ослабило стабильность коллективов и подорвало их социальную надежность.

Постоянно нарушается закон "О бюджете". В 1996 г. вопреки этому закону отменены экспортные пошлины, которые должны были бы существенно пополнить бюджет страны. Правительство не выполняет закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции". Следовательно, бюджет теряет свои главные источники дохода, без которых стабилизировать финансовую систему вообще невозможно.

Разрешено оплачивать бюджетные расходы векселями коммерческих банков. Это означает, что 25-50% бюджетных расходов превращаются в доходы банков. Яркий пример тому - кредитование завоза на Север страны.

Крайняя жесткость осуществленных правительством РФ в последние полтора года стабилизационных мер привела к снижению уровня реальных доходов населения. При этом так называемая "битва за зарплату" закончилась практически ничем. Задолженность по зарплате, составлявшая в начале года 60% ее месячного фонда, снизилась на несколько процентов. Сохраняется разрыв в уровнях доходов богатых и бедных, за годы реформ достигший социально неприемлемой величины. Спад производства сопровождается ростом безработицы. Все это ведет к усилению социальной и психологической напряженности и грозит политической дестабилизацией общества, чего допустить нельзя.

Нас уверяют в том, что снижение эффективности экономики вызвано исключительно неконкурентоспособностью отечественной промышленной продукции, ее низким техническим уровнем, высокой степенью милитаризации экономики, недостаточной квалификацией персонала. В действительности ситуация сложнее. Многое связано с ошибками в экономической политике, которых вполне можно было избежать. Это - несоответствие цен и уровня оплаты труда, "ножницы" цен на продукцию сельского хозяйства и промышленности, монопольно высокие цены на топливо, энергию и сырье, завышенные тарифы на транспортные перевозки. Так, в России оплата труда по отношению к производительности почти вдвое ниже, чем в развитых странах. Внутренние цены на основные виды топлива превышают мировые в 1,5-2 раза, на конструкционные материалы - в 1,5 раза, на химическое сырье - в 1,5-3 раза. Банковский процент за кредит в 5-6 раз выше, чем в любой развитой стране.

Представляется, что при такой макроэкономической политике почти невозможно обеспечить сбор налогов и сбалансированность бюджета. Налогооблагаемая база в производстве будет сужаться. Предприятия по-прежнему будут стремиться уходить от налогов.

Бюджет и бюджетная политика

В критическом состоянии оказался федеральный бюджет, прежде всего по исполнению его доходной части. Объем налоговых поступлений к ноябрю 1996 г. составил 57,7% бюджетных проектировок. Это говорит между прочим и о качестве самих проектировок, которые отражают, скорее, благие намерения, чем реальные возможности.

Из-за нехватки средств правительство вынуждено наращивать объемы заимствований. С финансового рынка в бюджет было привлечено более 30 трлн. руб. чистой выручки, то есть за вычетом расходов на погашение займов. Государственные займы действуют как мощный финансовый насос, откачивающий в бюджет все свободные средства. Сегодня ясно: то, что весь реальный сектор, работающий на внутренний рынок, остался не только без инвестиций, но и без средств для текущих платежей (бюджету, банкам, поставщикам, персоналу), в значительной степени объясняется оттоком средств на рынок государственного долга.

Кроме того, в первом полугодии 1996 г. были предприняты беспрецедентные экстренные меры по мобилизации средств в бюджет: реализация государственных запасов на сумму 6,4 трлн. руб.; изъятие в бюджет прибыли Центробанка в размере 5 трлн. руб.; конвертация валюты на сумму 17,2 трлн. руб. Для повторения таких мер уже не будет условий, поэтому и в 1997 г. главной проблемой останется обеспечение устойчивого поступления в бюджет регулярных запланированных доходов. Создав ВЧК, правительство продемонстрировало готовность "любой ценой" нормализовать бюджет. В ноябре поступление налогов возросло вдвое.

Из-за нехватки средств расходы федерального бюджета вынужденно были сокращены, составив за 10 месяцев 60% по сравнению с планом. Но еще больше проблем возникает из-за крайне неравномерного сокращения фактических расходов по направлениям. В целом расходы недофинансированы почти на 30%. Среди сильно урезанных статей надо назвать инвестиции, науку, промышленность и энергетику, здравоохранение, финансовую помощь субъектам Федерации.

В то же время значительно превышены плановые расходы на создание пенсионного фонда, угольную промышленность, сельское хозяйство и на оборону. Спору нет, все эти направления важны. Но плохо то, что приоритеты финансирования определяются в отрыве от закона "О бюджете", а законодательную власть, которой формально принадлежат полномочия по определению таких приоритетов, ставят перед свершившимся фактом.

Даже в рамках одной расходной статьи идет огромный разброс реально выделяемых средств. В качестве примера можно сослаться на финансирование отдельных субъектов Федерации за счет защищенной статьи "Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации". По данным Счетной палаты России, в первом полугодии 1996 г. Карелия профинансирована на 56%, а Коми - на 183%; Московская область - на 256%, а Орловская - на 46%,

Вывод напрашивается один. Утвержденный Федеральным собранием бюджет не исполняется, при осуществлении фактических расходов царит произвол чиновников финансового ведомства. Это означает, по сути, отказ государства от исполнения своих важнейших регулирующих функций и открывает дорогу многочисленным злоупотреблениям. С таким положением Совет Федерации мириться не может и не будет.

В связи с этим параллельно с работой над бюджетом в порядке законодательной инициативы необходимо внести поправки в законодательство, регулирующее порядок исполнения бюджета. Бюджетные средства должны выделяться в строгом соответствии с приоритетами и конкретными показателями, принятыми Федеральным собранием.

Проект бюджета на 1997 год: проблемы и противоречия

При прогнозируемом росте ВВП на 2% увеличение доходов федерального бюджета запланировано на 24,9%. В нем предполагается аккумулировать 14,9% ВВП, а всего собрать (в консолидированный бюджет, включающий бюджеты субъектов Федерации) 30,1% ВВП. Такой подход требует большой осторожности, вызывает немало вопросов.

Во-первых, начиная с 1993 г. все проекты бюджетов были, как показала практика, слишком оптимистичными. Можно напомнить, что в 1995 г. уже принимался бюджет, рассчитанный на прекращение спада ВВП. Между тем невыполнение макроэкономических прогнозов ведет к расстройству всей бюджетной системы, нацеленной на определенные параметры и показатели.

Одно только сокращение инфляции еще вовсе не свидетельствует об улучшении экономической ситуации в стране, поскольку оно происходит на фоне падения производства, ухудшения финансового положения предприятий. Лучше проявить осторожность в планировании доходов и расходов и позже перераспределить сверхплановые доходы, чем вновь столкнуться с невыполнением государством своих финансовых обязательств из-за отсутствия средств.

Во-вторых, запланированный рост доходов бюджета означает налоговые перегрузки для законопослушных налогоплательщиков. По оценке Минфина РФ, регулярно платят налоги лишь 16,6% юридических лиц.

Сомнительно, что при этом будут активизированы частные инвестиции в российскую экономику. В то же время доля государственных расходов на финансирование народного хозяйства также сокращается. Самая же большая по величине прироста статья расходов - обслуживание государственного долга. Расходы на эти цели возрастут с 58,1 трлн. до 81,3 трлн. руб., или примерно на 40%.

Косметические меры, такие, как снижение ставки налога на прибыль, не могут радикально изменить сложившуюся ситуацию. Намерения добиться снижения процентных ставок и тем самым расширить "возможности использования кредитов коммерческих банков в инвестиционной сфере" пока остаются чисто декларативными.

Несколько обнадеживает то, что под давлением представитель ной власти правительство признало необходимость принятия бюджета развития. Увеличиваются доли расходов на науку, обеспечение внешней и внутренней безопасности страны. Проблемой по-прежнему остается строгое соблюдение принимаемых по закону "О бюджете" финансовых обязательств государства.

При внесении каждого очередного проекта бюджета уже несколько лет подряд решительно заявляют о мерах по повышению собираемости налогов. Тем не менее реальные налоговые поступления в бюджет (без учета налоговых освобождений) в 1996 г. снизились по сравнению с предыдущим годом и составили 8,4% ВВП против 10,7%. Проблема неплатежей в бюджет связана с общим кризисом ликвидности реального сектора экономики.

Отказ от психологии "кризисного управления"

В каждом регионе изыскивают собственные резервы, чтобы как-то ослабить негативные последствия жесткой денежно-кредитной политики: предоставляются отсрочки по уплате местных налогов; выделяются ссуды; проводятся бюджетные взаимозачеты; снижаются выплаты по отдельным видам налогов и отчисления в дорожный фонд. Некоторые области уже готовы приостановить налоговые перечисления в федеральный бюджет.

Руководители регионов начинают более настойчиво высказывать свое отношение к экономической политике. Ежедневно в Совет Федерации приходят обращения от местных органов власти, предприятий, организаций, граждан с просьбой разобраться, помочь найти выход из положения, договориться с правительством и президентом страны. Одно из последних - совместное обращение главы администрации Омской области, председателя законодательного собрания и руководителей промышленных предприятий. Еще раньше аналогичное обращение поступило из Новосибирска. В них содержится требование о принятии неотложных мер по преодолению кризиса в промышленности, корректировке денежно-кредитной политики.

На последних заседаниях Совета Федерации представители правительства объясняли, что делается в этом направлении, обещали изменить положение. Но сегодня ясно: при всем понимании остроты проблемы само правительство не сможет найти выход. Оно увязло в текучке, в решении сиюминутных вопросов и ограничивает свою деятельность узкими рамками регулирования отдельных параметров денежно-кредитной и бюджетной политики. Оно не контролирует ситуацию в материальном производстве и социальной сфере, слабо согласует свои действия с субъектами Федерации. Надо вывести экономическую политику из-под гипноза "пожарных" нужд, формировать ее планомерно, в соответствии с долгосрочными национальными интересами и стратегическими задачами развития России. В обществе растет понимание необходимости срочных мер по корректировке экономической политики. И здесь есть основа для широкого общественного согласия.

Недавно Торгово-промышленная палата России представила предложения о мерах по активизации инвестиционной деятельности и направлениях корректировки макроэкономической политики. Они показывают, что отечественное предпринимательство без государственной поддержки при тяжелом налоговом прессе все больше уходит в тень из-под государственного и общественного контроля. Торгово-промышленная палата считает необходимым выделять средства для поддержки частных производственных инвестиций хотя бы в размерах, предусмотренных Комплексной программой стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику России, и выделить в бюджете на 1997 г. специальный раздел по инвестиционной политике государства.

Есть предложение в качестве временной меры зачислять амортизационные отчисления на специальные счета, чтобы данные средства шли по прямому назначению - на поддержание производственного потенциала. Высказывается мнение о том, чтобы предусмотреть ее в законе "О бюджете" на 1997 г. Настоятельно предлагается разработать, наконец, инновационную политику, восстановить объем расходов на науку и принять Программу поддержки национальной технологической базы с тем, чтобы защитить хотя бы необходимый минимум важных технологий.

Предложения предпринимателей во многом отвечают общенациональным задачам современного этапа реформ. Думается, многие из них будут поддержаны также профсоюзами, представляющими интересы наемных работников.

Корректировка экономической политики

Весной 1996 г. в Совете Федерации был поставлен вопрос о необходимости корректировки курса экономических реформ. Дальнейшее развитие событий не только подтвердило важность такой задачи, но и поставило ее в число первоочередных, в буквальном смысле неотложных.

Главная цель корректировки курса экономических реформ - создание максимально благоприятных условий для восстановления российского народного хозяйства и на этой основе - для решения социальных проблем. При той огромной роли, которую в нашей экономике играют бюджетные средства, решение такой общей задачи непременно должно выразиться и в изменении подхода к формированию, а также исполнению государственного бюджета.

За годы кризиса в бюджетной политике накопилась определенная инерция. Ключ к решению большинства проблем видится в выделении из бюджета финансовых средств. Но денег в нем не хватает, значит, надо увеличивать налоговую нагрузку. Тогда предприятия либо разоряются, либо уходят в теневую экономику, и налоги в бюджет не поступают. В результате обещанные из него деньги не выплачиваются, а в лице государства одни видят неаккуратного должника, другие - разорителя.

Такие отношения между государством и обществом с каждым годом воспроизводятся в расширенных масштабах, и напряжение достигло уже опасного уровня. Чтобы разорвать порочный круг растущих и невыполняемых обязательств, необходимо выработать новую концепцию бюджетной политики. Она должна соответствовать сегодняшним реальным нуждам граждан и предприятий нашей страны, а не просто воспроизводить сложившуюся практику, во многом негативную.

Лечить болезнь, а не ее симптомы

Бюджетный кризис и социальные неплатежи - это только следствие общих процессов, которые мы переживаем. За годы непрекращающейся борьбы за финансовую стабилизацию ресурсы основной массы предприятий и населения истощены. Но капитал в стране есть. В результате перераспределения основная часть ресурсов сегодня оказалась сосредоточенной в руках узкой группы экспортеров и монополий ТЭК, двух десятков крупнейших банков, а также примерно 20% населения.

Достигнутая стабилизация рубля дает шанс для переориентации финансовых потоков в производственную сферу. Учитывая инерцию инвестиционных процессов, на ее восстановление уйдет не один год. Чтобы ускорить этот процесс, требуется более активное, разумное и целенаправленное государственное вмешательство.

Осуществить такой маневр можно только при ясной постановке целей и приоритетов. Поэтому необходимо как можно скорее разработать и утвердить Государственную долгосрочную программу экономического развития. Ее следует подкрепить системой законов, определяющих обязанности, пределы прав и ответственность органов государственного регулирования экономики перед обществом.

Корректировка экономической политики должна решить две основные задачи.

Первая задача - восстановление целостности финансового хозяйства, снятие барьеров между финансовым сектором и материальным производством. Нельзя бесконечно повторять, что финансы сами все решат. Когда-нибудь решат, но к тому времени Россия может остаться без промышленности. Значит, ориентиром для государства должны стать не только финансы, но и развитие отечественного производства.

Вторая задача - возрождение производственной сферы на рыночной основе. Необходимо гарантировать направленную структурную перестройку народного хозяйства. Она должна отвечать и исторически сложившейся структуре экономики (не заново же ее создавать), и возможностям выхода России на мировые рынки, и потребностям повышения уровня жизни россиян, решению социальных проблем.

Пусть первые шаги государственной поддержки производства будут скромными. Пусть эта поддержка поначалу будет точечной - для тех, кто уже сегодня может выдержать конкуренцию, стать платежеспособным. Но она должна быть реальностью, а не декларацией о намерениях. Начнет хоть немного оживать производство, поднимем и "лежачие" предприятия - не раздачей денег, а целевыми инвестициями под ответственность собственников и под жестким контролем.

Понятно, что при замкнутом финансово-спекулятивном обороте денег эмиссия ведет к росту цен. Мы выступаем не за то, чтобы просто напечатать много денег, а за то, чтобы изменить ту политику, которая привела к катастрофическому падению отечественного производства и разрушению внутреннего рынка.

Задачи налоговой реформы

Сегодня практически общепризнано, что одним из главных препятствий на пути к восстановлению финансовой системы страны и оздоровлению народного хозяйства в целом является несовершенство российской налоговой системы. Создается впечатление, что из всех функций налогов наши финансисты признают только одну - наполнение бюджета, а о регулирующей и стимулирующей роли налогов никто и не вспоминает.

Безусловно, нужно обеспечивать устойчивое поступление налогов. Но применяемые меры таковы, что налогоплательщики или разоряются, или, будучи вынужденными скрывать свои доходы, вытесняются в криминальный и полукриминальный секторы экономики. В последнее время часто повторяют, что уровень налогообложения в России не выше, чем в большинстве развитых зарубежных стран. По форме это действительно так. А по сути упускается из виду тот факт, что в зарубежных странах положение стабильное, России же приходится решать сложнейшие задачи стабилизации экономики, возобновления экономического роста, проведения структурной перестройки и модернизации хозяйства, формирования новой системы экономических отношений.

Все, кто имеет дело с производством, видимо, согласятся, что существующий объем налоговых изъятий все же неоправданно высок. Чтобы создать условия для подъема экономики, чтобы стало невыгодным скрывать и вывозить деньги, а вкладывать их в развитие отечественной экономики, надо существенно изменить налоговую систему. С одной стороны, она должна стать более простой и легко контролируемой, с другой - ужесточение налоговой дисциплины должно сопровождаться общим значительным снижением ставок налогообложения. Это возможно только на основе принципиально новых подходов и к планированию доходов, и к организации работы налоговых служб.

Реально ли в сегодняшних условиях снизить налоги и упростить налоговую систему? Ведь на первый взгляд это приведет к дальнейшему сокращению доходов государства, а оно и без того не имеет средств для выполнения своих финансовых обязательств перед работниками бюджетной сферы, перед предприятиями и регионами. Ответить на данный вопрос положительно можно только в том случае, если налоговая реформа будет увязана с решением целого комплекса проблем бюджетной политики, экономической политикой государства, с использованием имеющихся немалых резервов.

Резервы перехода к политике экономического роста

Высказано много хороших предложений, реализация которых действительно могла бы улучшить состояние экономики. Почему, например, акцизы сегодня составляют около 1% доходной части бюджета? Все понимают, что эти поступления можно увеличить во много раз, наведя элементарный порядок в контроле за оптовой и розничной торговлей. В Орловской области в январе 1996 г. собирали 3,2 млрд. руб., в феврале - 2,8 млрд., поставив же барьеры для нелегальной продажи водки, стали собирать 14 млрд. руб. в месяц. Можно выйти и на 25 млрд. руб. Это означает практически десятикратное увеличение сбора акцизов, которые, кстати, расходуются в основном на местные нужды - выплату зарплаты работникам бюджетной сферы.

Сегодня уже недостаточно заниматься только макроэкономикой, надо переходить на микроуровень, определив, какие секторы, предприятия и в каких регионах следует поддержать в первую очередь. Именно здесь - на уровне конкретных хозяйствующих субъектов - необходим комплекс мер по улучшению состояния хозяйства страны. Думается, без такого подхода нам не удастся решить проблемы восстановления экономического роста в стране.

В настоящее время производственный потенциал оказался в плачевном состоянии. Амортизационные отчисления существенно сократились и используются не по назначению. Инвестиций на обновление основных фондов нет. Предложенный бюджет на 1997 г. провозглашает важность поддержки инвестиций, но не дает механизмов решения данной проблемы. По сути дела, в бюджетной сфере мы опять скатываемся к прошлому, и бюджет носит не рыночный, а, можно сказать, антирыночный характер.

Состояние социальной сферы - задержки выплаты заработной платы, пенсий, неплатежи - приводит к мысли о необходимости срочной реформы бюджетного устройства вообще и системы социальной защиты граждан в частности. Государство превратилось во всеобщий отдел социального обеспечения, причем оно не видит разницы между тем, кто работал в поте лица, и тем, кто ходил всю свою жизнь рядом с работой. Пенсия у всех одинаковая и льготы тоже.

Что сегодня предлагает правительство для решения названных проблем? Ознакомление с проектом Концепции среднесрочной программы на 1997-2000 гг. не вызывает оптимизма. По существу, в ней нет решений по преодолению основных препятствий на пути повышения инвестиционной активности и экономического роста. В Концепции предусматривается низкая инфляция (не выше 5-8% в год), невысокий прирост ВВП (не ниже 5% к концу 2000 г.), некоторое увеличение нормы накопления (с 24 до 30% ВВП) и нулевое внешнеторговое сальдо. Опыт стран, которые вышли в экономические лидеры, показывает, что ориентация на такие усредненные показатели не создает условий для экономического роста. В Японии на протяжении десятилетий норма накопления составляла 35% и только в 80-е годы стала снижаться, достигнув 29% в 1994 г. В Южной Корее этот показатель составляет 36%, в Китае - 40%.

Подтверждает сомнения в эффективности избранной стратегии и документ Центрального банка об "Основных направлениях денежно-кредитной политики". Дело в том, что в 1997 г. в основном сохранятся методы последних лет. Денежная политика по-прежнему сводится исключительно к контролю за величиной денежной эмиссии и денежной базы. Несмотря на красивые декларации, нужды производства и населения, по сути, игнорируются.

Вся денежно-кредитная политика ограничена схемой "эмиссия денег - покупка валюты - увеличение импорта - снижение курса рубля - повышение цен". Если эту схему не менять, то эмиссия ни к чему, кроме инфляции, не приведет. Но вместе с тем производство нуждается в значительных оборотных средствах, есть огромная емкость внутреннего рынка, где нехватка денег вынуждает использовать доисторические формы бартера. Инфляционной опасности можно избежать, если государственное регулирование финансовых потоков вывести за пределы сферы спекулятивного обращения, на которой оно замкнулось.

При целевом направлении финансовых потоков на обслуживание нужд отечественного производства эмиссия может сыграть положительную роль, способствовать восстановлению народного хозяйства. Для этого требуются контроль за финансовыми потоками и их регулирование в интересах развития производства. Предприятиям надо предоставить дешевые целевые кредиты на пополнение оборотных средств, на модернизацию производства, под конкретные обоснованные программы выпуска конкурентоспособной продукции. Необходимо оказать финансовую помощь развитию системы сбыта российских товаров на внутреннем и внешнем рынках - на создание лизинговых компаний, реализацию маркетинговых программ и т.д. Должны быть, наконец, выработаны действенные санкции для тех, кто попытается обмануть государство и пустить полученные дешевые кредиты в спекулятивный оборот. При таких условиях эмиссия денег не приведет к взрыву инфляции, а поможет предприятиям выйти из кризиса.

Сейчас деньги постоянно вымываются из производства. Объем денежной массы в 5-6 раз меньше, чем потребности экономического оборота. Денежных средств в распоряжении предприятий в 7 раз меньше, чем необходимо для покрытия просроченной задолженности поставщикам. Одного из этих факторов достаточно для понимания причин неплатежей и замены денег бартером и денежными суррогатами.

Промышленность распадается на малосвязанные секторы. Одна группа отраслей работает на внешний рынок и зарабатывает валюту, имеет возможность поддерживать оборотные средства и платить по счетам - предприятия нефтегазового комплекса, металлургии. Промежуточное положение занимают предприятия, обслуживающие эту группу, а также естественные монополии. Полностью неплатежеспособны те, кто работает на внутренний рынок, - большинство отраслей обрабатывающей промышленности, особенно машиностроения, сельского хозяйства и легкой промышленности.

Дезинтеграция охватила не только производство. Идет обособление отдельных регионов. В лучшем положении те из них, на территории которых расположены предприятия платежеспособных отраслей и крупные финансово-кредитные организации. Но кризис не стоит на месте, никто не может спастись в одиночку. В целом по России объем прибыли в промышленности в 1996 г. снизился почти на 50%. Рентабельность промышленных предприятий составляет не более 10%, а сельское хозяйство убыточно. Только 1/3 предприятий реального сектора могут быть признаны платежеспособными.

По сути, ни одну из этих проблем не решает такой важнейший экономический документ, определяющий стратегию развития страны на год вперед, каким является бюджет. По всей вероятности, Совет Федерации, будучи палатой представителей регионов, должен стремиться разработать механизм согласованных действий властей разных уровней - представительной и исполнительной, - на основе которого бюджет должен стать реальным и активным фактором развития.

Без решения этих задач эволюция экономических процессов в России по-прежнему будет идти стихийно, ставя нас перед фактом, создавая новые и новые очаги напряженности.

Принципы и направления реформы бюджетной политики

Подводя итог сказанного, можно определенно сделать вывод о кризисе бюджетной политики, проводимой в России на уровне как федеральной власти, так и субъектов Федерации. Чтобы привести бюджетную систему и бюджетную политику в соответствие с требования ми и условиями современного состояния российской экономики, надо отказаться от многих заимствованных зарубежных схем, не отвечающих специфике переходного состояния экономических отношений в России. Сейчас требуются простые для использования и контроля бюджетные механизмы. Акцент надо сделать на поощрении эффективных в рыночном хозяйстве форм и механизмов легальной экономической деятельности, на формировании рыночной системы мотивации.

С другой стороны, нужно последовательно устранять пережитки командной экономики в бюджетной системе, приводить ее в соответствие с экономическими требованиями рыночного хозяйства и политическими условиями демократического федеративного государства. Речь идет не о радикальном и единовременном, а о поэтапном решении проблем на основе четко разработанной концепции бюджетной политики, прежде всего путем развития (и исправления) законодательства о бюджетной системе при координации действий между законодательной и исполнительной властями, а также между властями Российской Федерации и ее субъектов.

Задачи корректировки бюджетной политики прямо связаны с проблемами в этой сфере. Необходима прежде всего разработка законодательных мер, гарантирующих соблюдение утвержденного закона "О бюджете" на всех стадиях бюджетного процесса. Это предполагает создание четких и единообразных механизмов реализации бюджетной политики, исключающих произвол ведомств или чиновников в процессе исполнения бюджета, обеспечивающих равномерность распределения налогового бремени и равные возможности российских граждан и предприятий при пользовании средствами из бюджета. Целесообразно пересмотреть бюджетное законодательство, в первую очередь надо принять законы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации" (запланировано на 1997 г.), "О Федеральной контрактной системе".

О направлениях социальных реформ

В последние годы в основе социальной политики лежало стремление компенсировать ухудшение социально-экономического положения наращиванием социальных расходов и в валовом продукте, и в государственных расходах. С 1995 г. социальные расходы превышают 50% всех расходов государства. Но дальнейшее необдуманное наращивание социальных расходов приведет к обострению бюджетного кризиса, потере перспектив возобновления экономического роста.

Именно поэтому выход из финансового кризиса надо искать не на пути дальнейшего перераспределения государственных расходов в пользу социальных расходов, да это и нереально, а на основе повышения эффективности реализации социальных программ. Сейчас основная часть (около 80%) социальных выплат не доходит до тех категорий населения, которым они в принципе и предназначаются, то есть до наиболее бедных и социально не защищенных слоев. Поэтому важно высвободить значительные финансовые ресурсы, идущие, по сути, на дотирование семей с высокими и средними доходами и переадресовать их по назначению.

Однако добиться этого нельзя без проведения коренных реформ всей структуры социальной сферы. Перевод таких отраслей с бюджетного на рыночное финансирование даст двойной эффект для государственных финансов: с одной стороны, снизится потребность бюджета в финансовых ресурсах за счет выбытия ряда крупных расходных статей, с другой - расширится налоговая база, ибо нынешние потребители бюджетных средств станут налогоплательщиками.

Реализация такого подхода связана со многими трудностями. Финансирование социальный сферы осуществляется в основном субъектами Российской Федерации, поэтому рационализация выплат на ее развитие повлечет за собой существенное изменение в распределении финансовых ресурсов и полномочий между уровнями власти: это потребует сложного, даже болезненного согласования новой финансовой политики между Федерацией и регионами, а также между самими регионами.

Эти факторы предъявляют повышенные требования к точности расчета предлагаемых мер, к увязке между реформаторскими и компенсирующими действиями государства, к качеству разъяснительной работы в обществе, а также к искусству согласования решений между ветвями и уровнями власти.

Проблемы бюджетного федерализма

В нынешней бюджетной системе весьма слабо реализованы принципы федерализма. О реальных федеративных отношениях в финансовой сфере можно говорить лишь в том случае, если на смену централизации с последующим распределением средств придет реальное разделение функций, разделение доходной базы между уровнями власти. Каждый в пределах своих конституционных полномочий должен формировать собственную доходную базу.

Сейчас функционирует крайне нерациональная система. Федеральные власти взимают налоги, часть из которых затем возвращается в региональные бюджеты. В структуре доходов бюджетов субъектов Федерации федеральные налоги составляют 77,5%. При этом из 89 субъектов Федерации 14 являются чистыми донорами, а остальные получают деньги из федерального бюджета, в том числе и собранные на их территории.

Практика распределения централизованных средств между регионами тоже весьма несовершенна. Она служит источником постоянных трений между различными уровнями власти. Выход, возможно, заключается в том, чтобы каждый уровень - федеральный, региональный и местный - имел собственные налоги и собственные налоговые ставки. Тогда можно будет реально осуществлять свои полномочия, отвечать за положение дел в регионе. Кроме того, необходимо повысить роль законодательных властей регионов в формировании бюджета всего государства, а их исполнительных властей - в проведении согласованной политики исполнения бюджета на местах. Сегодня в распоряжении субъектов Федерации находится около половины всего объема консолидированного бюджета России, этому соответствует и важность задач, решаемых в регионах. По тем направлениям, которые прямо затрагивают повседневную жизнь людей, роль органов власти субъектов Федерации также следует привести в соответствие с их задачами, чтобы они стали полноправными участника ми бюджетного процесса.

Регионы России не должны выступать просителями, радеющими за свои интересы. Надо обеспечить координацию и согласование интересов между регионами. Центром такой координации может стать Совет Федерации, где представлены руководители всех субъектов Федерации.

Вопросы экономики /Институт экономики РАН.-1997 г.- №1, стр. 77

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад