Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

В. ЛЕКСИН,
доктор экономических наук, заведующий отделом
Института системного анализа РАН,
А. ШВЕЦОВ,
кандидат экономических наук,
ведущий научный сотрудник
Института системного анализа РАН

БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В ПЕРИОД КРИЗИСА И РЕФОРМ

Российская модель бюджетного федерализма

Проблемы "бюджетного выравнивания" территориальных различий

Реальные возможности принятой модели бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм как зеркало российских реформ

Эволюция бюджетного федерализма

Системная модернизация российского бюджетного федерализма

Условия результативности бюджетного федерализма


Становление федеративной системы бюджетно-налоговых отношений в России началось с принятия в декабре 1991 г. федеральных законов об основах налоговой системы и об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, утвердивших принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти.

Создание этой системы еще далеко не завершено. Оно с самого начала сопровождалось острыми противоречиями в финансовых отношениях между центром и регионами, что вызывало постоянные дискуссии о приемлемости выбранных принципов, форм и методов организации бюджетно-налоговой системы. Резкой критике подвергались практически все ее основные элементы: разграничение расходных функций между бюджетами; состав и структура налогов; нормативы их распределения по бюджетам разных уровней; соотношение регулирующих и закрепленных доходов; способы "бюджетного выравнивания" и др.

В ответ на потребности практики развития федеративных отношений и под воздействием массированной критики формировавшаяся система бюджетного федерализма многократно корректировалась. Однако эти коррективы затрагивали главным образом собственно финансовые технологии межбюджетных отношений, что приводило только к накоплению и обострению проблем, в связи с чем в последнее время все чаще стали говорить о кризисе бюджетного федерализма в России. С такой оценкой трудно не согласиться, но причины сложившейся ситуации, по нашему мнению, следует искать не в частных недостатках принятой модели бюджетного федерализма, а в изначальном несоответствии условиям, в которых ей предстояло работать.

В предложенной для использования в России модели бюджетного федерализма, построенной по образцу процветающих федеративных государств, не учитывается не имеющая аналогов в мире дифференциация исходных региональных условий. Различия в потенциалах саморазвития отдельных регионов настолько велики, что использование бюджетно-налоговых методов выравнивания, принятых, например, в США или в ФРГ, оказывается обреченным на низкую результативность. Кроме того, становление системы бюджетного федерализма проходит в ситуации, одновременно формируемой двумя доминантными факторами: затянувшимся системным кризисом и кардинальным реформированием практически всех сторон жизнедеятельности общества.

В 1998-1999 гг. законодательные и исполнительные органы Федерации и ее субъектов вынуждены будут начать основательный пересмотр сути и механизмов бюджетного федерализма. Вот почему представляется полезным и своевременным системно проанализировать семилетние поиски "наилучшей формулы" и истинные причины кризиса бюджетного федерализма, сопоставить действующую модель с разумными принципами и с российскими реалиями развития федерализма и местного самоуправления, рассмотреть варианты новых решений.

Российская модель бюджетного федерализма

В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения самого понятия, не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства (или с достаточно высокой самостоятельностью образующих их территориальных единиц) позволяет выделить следующие универсальные положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:

- сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны;

- законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

- наличие устойчивых представлений (они могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

- использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины вышеуказанных расходов (или их нормативов);

- сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников;

- установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое "горизонтальное бюджетное выравнивание" с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных регионов и муниципальных образований), но и между конечными получателями - финансируемыми из бюджета предприятиями и организациями, группами населения.

Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при ее адаптации к условиям конкретного федеративного государства. Именно тогда "стандарт" надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для данного периода ее истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального развития. По этой причине бюджетный федерализм нельзя рассматривать лишь как совокупность финансовых схем и механизмов, внедрение которых является самоцелью.

Основная идея бюджетного федерализма заключается в использовании данных схем и механизмов только в качестве особого средства обеспечения целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зависимости от места жительства и рода деятельности. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по своевременности и полноте перечисления федеральных трансфертов, а по конечному результату применения соответствующих финансовых механизмов - по их воздействию на социально-экономические параметры конкретных региональных ситуаций.

Российская модель бюджетного федерализма формально строилась в соответствии с описанным "стандартом". Она опиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образования ми и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в государстве налогов. В ее рамках использовался "формульный", внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам Федерации и т.д.

Генетическим пороком российского бюджетного федерализма стала его явно недостаточная правообеспеченность. Принципиальные конституционные положения были слабо конкретизированы и подкреплены нормами федеральных законов. Вместе с тем чрезмерна роль подзаконных актов, практически полностью отсутствуют узаконенные нормативы (в том числе социальные стандарты) бюджетных расходов, осуществляемых на каждом уровне власти в соответствии с распределенными между ними полномочиями.

Оказались неприемлемыми для современных условий России и заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий по критерию "бюджетной обеспеченности", предполагающие сближение уровней социального развития регионов за счет федеральных трансфертов. Практика показала, что этого не удается сделать по многим причинам, в частности, потому, что "бюджетная обеспеченность" человека крайне слабо коррелирует с уровнем и качеством его жизни, с реальным финансовым потенциалом регионов.

Сегодня в России "региональная справедливость" не может ограничиваться только трансфертами: государственная поддержка регионов гораздо многообразнее и шире. Собственно говоря, все расходы федерального бюджета и внебюджетных фондов в том или ином виде "оседают" на территориях. Их финансовая подпитка осуществляется: по каналам федеральной поддержки отдельных отраслей - АПК, ВПК, ТЭК и др.; в форме федеральных программ развития территорий; за счет средств, направляемых на финансирование "северного завоза"; в виде прямых бюджетных инвестиций в производственные и инфраструктурные объекты; с помощью федеральных мероприятий на региональных рынках труда; путем предоставления гарантий под коммерческие кредиты регионам и другими способами.

Проблемы "бюджетного выравнивания" территориальных различий

Все модели бюджетного федерализма исходят из представлений о "региональной справедливости", о возможности обеспечения за счет единообразно проводимой бюджетно-налоговой политики определенного минимума социальных гарантий по всей территории государства. Естественно, в большинстве стран мира люди сами определяют, где и в каких условиях им жить и работать; социальная мобильность их населения исключительно высока1, а в условиях природно-климатического дискомфорта предприятия создаются только там, где высокая доходность позволяет компенсировать этот дискомфорт высокими заработками работников.

Территориальная дифференциация есть везде, но в экстремальных условиях проживает крайне незначительная часть населения, с умеренными же отклонениями "бюджетное выравнивание" как один из концептуальных компонентов бюджетного федерализма вполне справляется. Так, даже после присоединения территории бывшей ГДР к Германии удается за счет трансфертов обеспечить среднюю бюджетную обеспеченность по отдельным землям в интервале от 95 до 105% среднего уровня. Но все это достигается за счет сравнительно небольшой финансовой поддержки при высокой экономической самодостаточности населения и в условиях относительной социально-экономической гомогенности обжитых территорий.

Совершенно иная ситуация в России с ее уникальным конгломератом слабо связанных территорий. По впервые официально рассчитанным данным, в 1996 г. объемы ВВП на душу населения по субъектам Федерации различаются в 18 раз. Особенно резко дифференцированы показатели уровня и качества жизни населения. В 1995-1996 гг. средняя продолжительность жизни в отдельных субъектах Федерации различалась на 17 лет у мужчин и на 12 лет у женщин, доля пенсионеров по возрасту - в 3,5 раза, средняя оплата труда с учетом социальных выплат - в 11,5 раза, отношение стоимости 19 основных продуктов питания к средней заработной плате - в 7,3 раза, доля в доходах населения 20% самых бедных - в 10 раз. Различия в уровнях покупательной способности населения (отношение среднедушевых доходов к региональному прожиточному уровню) в начале 1996 г. составлял и 6 раз и за 1997 г. повысились еще на 30%.

Не на "проценты", а в "разы" различаются субъекты Федерации по развитию транспортной и инженерной инфраструктуры. Агрегированные показатели уровня жизни населения разнятся более чем в два раза. Это - показатели, усредненные по территориям отдельных субъектов Федерации, а на уровне поселений различия еще больше.

В кризисных условиях России 90-х годов и при неизбежной длительной инерции размещения производства и связанного с этим расселения никаких бюджетных средств для заметного нивелирования указанных различий нет и не предвидится. Напомним в этой связи о частном, но характерном примере - о попытке решить проблему выравнивания жизненного уровня лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, путем выплаты им бюджетных компенсаций, предусмотренных соответствующим федеральным законом 1993 г. Насколько реалистичной была эта задача, можно судить по размерам необходимых для ее решения средств. Только в 1997 г. потребовалось бы около 140 трлн. руб., из которых более 115 трлн. нужно было найти в федеральном бюджете (1/5 его расходов).

Для перехода к политике реального выравнивания различий Россия должна пройти этап территориально-экономической реструктуризации и повышения экономической самодостаточности населения. Причем острота и сложность этих проблем не снижаются, а, наоборот, возрастают. По "Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2000 года", выполненному Минэкономики РФ в конце 1996 г., дифференциация регионов по уровню социально-экономического развития к 2000 г. возрастет почти вдвое, причем различия в среднедушевом производстве валового регионального продукта усилятся в 1,4 раза, а в доле населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума, - более чем в 6 раз. Те же тенденции прослеживаются и по прогнозу на 2005 г. Например, дифференциация по производству среднедушевого валового регионального продукта в 1996-2005 гг., по расчетам, может увеличиться в 2,7 раза.

Показательны и прогнозируемые перемены в региональных группировках. Так, группу регионов с "относительно высоким уровнем развития" могут покинуть 4 региона из 10, группу с "уровнем развития выше среднего" - 7 из 14, вдвое сократится группа регионов "со средним уровнем развития" и т.п. Самое худшее то, что по прогнозу может втрое увеличиться число регионов "крайне низкого уровня развития", причем ни один из них, бывший в этой группе в 1995 г., по оценкам Минэкономики РФ, почти не имеет шансов для перехода в более высокую группу. И это может свидетельствовать как о реальной оценке сложностей ситуации, так и о том, что используемые методы политики выравнивания "не работают" и нуждаются в серьезной модернизации.

Реальные возможности принятой модели бюджетного федерализма

Кризис в российской экономике в контексте проблем бюджетного федерализма имеет три главные особенности: экономический спад является самым длительным, объемным и глубоким за всю мировую историю последних двухсот лет, что резко сузило бюджетно-регулятивные возможности государства, субъектов Федерации и муниципальных образований; кризис затронул реальный сектор экономики во всех регионах (в 1992-1995 гг. средний по стране спад производства был характерен для предприятий каждого второго субъекта Федерации, в 1996 г. - уже для 3/4 регионов, а в 1997 г. - для 4/5); кризис носит не классически структурный характер, сопровождающийся ликвидацией убыточных и замещением их рентабельными звеньями производства, а, условно говоря, "консервативно-выжидательный". Огромное число неперспективных предприятий не закрывается и не перестраивается, а как бы находится в ожидании экономического подъема и собственного возрождения в прежнем виде. Это обстоятельство дополнительно усиливает и без того высокую территориальную дифференциацию, делает бюджеты основной массы муниципальных образований и субъектов Федерации дефицитными и зависимыми от дотаций. Главное же последствие экономического кризиса - низкая экономическая самодостаточность основной массы населения, что при нехватке средств для финансирования социальной сферы создает нагрузку на бюджеты, не сопоставимую с их доходами.

Модель бюджетного федерализма, реализуемая в России, преимущественно и по существу социально ориентирована. Однако не менее чем трехкратное снижение финансового потенциала главного налогоплательщика - реального сектора экономики - и возросшая в ходе кризиса потребность десятков миллионов людей в социальной бюджетной помощи практически сделали невозможным проведение активной социальной политики в регионах. Социальные расходы бюджетов всех уровней постоянно снижаются в абсолютном выражении. Так, затраты на здравоохранение в проекте федерального бюджета-98 сокращены по сравнению с предыдущим годом на 4%, на образование - на 12%, общая величина преимущественно социально ориентированных трансфертов снижается с 1,5 до 1,39% ВВП и т.д.

Исключительно сильно финансовый фундамент бюджетного федерализма деформирован в результате не только кризиса, но и отдельных "антикризисных мер", в первую очередь попытки достижения финансовой стабилизации с помощью выпуска ГКО-ОФЗ. Общеизвестно, что рынок этих долговых обязательств "оттянул" основную часть потенциальных инвестиционных ресурсов. Не менее существенно и то обстоятельство, что государственные затраты по обслуживанию долга (только выплаты процентов без погашения самого займа) составят в 1998 г. около 1/3 всех расходов федерального бюджета. Даже при покрытии части этих затрат за счет очередных внешних заимствований можно предположить дальнейшее осложнение с финансированием отраслей бюджетной сферы, снижение реальной поддержки региональных бюджетов, резкое сокращение "защищенности" приоритетных направлений социальной политики и т.п. Иначе говоря, все большая часть расходов федерального бюджета концентрируется на решении задач, не связанных с развитием отдельных территориальных единиц, что можно было бы только приветствовать, если бы соответственно возрастало количество источников, обеспечивающих самостоятельное развитие территорий, но, как будет показано ниже, этого не происходит.

Наконец, следует отметить и специфическое воздействие на возможности российской модели бюджетного федерализма таких проявлений кризиса, как многоступенчатый бартер, покупка и перепродажа долгов, вексельные и иные денежно-суррогатные взаимозачеты и т.п. В результате финансовая база бюджетного федерализма теряет мобильность, основанную на универсальной ликвидности "живых денег", и прозрачность.

Бюджетный федерализм как зеркало российских реформ

Уникальная особенность российского бюджетного федерализма заключается в том, что его развитие определяется влиянием одновременно проводимых реформ государственно-политического устройства (формирование конституционно-договорного федерализма), экономики (приватизация, банковская реформа и др.) и социальной сферы (переход к системе медицинского страхования, жилищно-коммунальная реформа, изменение пенсионной системы и др.).

Государственно-политические реформы оказывают наиболее общее и системное воздействие на все параметры бюджетного федерализма. Современное содержание этих реформ весьма противоречиво и определяется двумя противоборствующими тенденциями: с одной стороны, стремлением к реализации конституционного принципа равноправия субъектов Федерации и установлению универсальной модели бюджетного федерализма, а с другой - процессом расширения сферы конституционно-договорных федеративных отношений, устанавливаемых на двусторонней основе, и индивидуализации бюджетно-налоговых взаимодействий центра с регионами.

История зарождения государственно-политической асимметрии (ее крайними проявлениями можно назвать, например, "ассоциированное членство" Татарстана в Российской Федерации, неопределенный статус Чечни и др.) хорошо известна. Ее первым проявлением стало самоустановление рядом титульно-национальных субъектов Федерации особых схем их бюджетно-налоговых отношений с центром. Напомним в этой связи, что в 1994 г. средний уровень перечислений в федеральный бюджет налоговых сборов с территории субъектов Федерации составлял 40-50% (Самарская область - 45%, Нижегородская - 48, Московская область - 49% и т.д.). В то же время по договоренности с центром из Татарстана в федеральный бюджет переведено всего 16% собранных на его территории налогов, из Башкортостана - 12%, из Якутии - ноль. В 1995 г. с территорий этих республик перечислено соответственно 22,7%, 26,2 и менее 1%. В 1996 г. по закону перечислению в федеральный бюджет подлежало 10% подоходного налога, однако из Башкортостана не было перечислено ничего; аналогично в центр должно было поступить 50% акцизов на спиртоводочную продукцию и 100% акцизов на нефть и газ, но ни из Башкортостана, ни из Татарстана также не было перечислено ничего.

Сильное воздействие на организацию межбюджетных отношений оказало конституционное закрепление негосударственного статуса муниципальных образований. Это не только вывело муниципальные образования из сферы бюджетного федерализма, но и поставило субъекты Федерации в весьма неоднозначные отношения (в первую очередь финансовые) с их "независимыми" муниципальными образованиями.

Серьезное системное воздействие на объем и структурную конфигурацию консолидированного бюджета страны окажет военная реформа, ближайшими последствиями которой станут проблемы обустройства десятков тысяч увольняемых военнослужащих, передачи в муниципальную собственность социальных объектов военных городков, ликвидации полигонов, перепрофилирования предприятий и организаций и т.п. Решение этих проблем, существенно территориально дифференцированных по масштабам и остроте, потребует дополнительного перераспределения средств федерального бюджета между субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Исходную модель российского бюджетного федерализма значительно деформировали экономические реформы. Покажем это только на одном примере - приватизации государственной собственности.

Известно, что ощутимого пополнения бюджетов всех уровней эта реформа не принесла. В то же время она послужила причиной значительного увеличения бюджетных расходов на разных уровнях власти вследствие освобождения приватизированных предприятий от содержания ведомственной социальной сферы и передачи ее в муниципальную собственность. Объем новой нагрузки на эти бюджеты огромен: в целом по России муниципальный фонд социальных объектов возрос на 2/3 , а в отдельных городах - в десятки раз без какого-либо увеличения собственных доходов местных бюджетов. В ведомственном жилом фонде городов и поселков городского типа проживали более 30 млн. человек, ведомственные детские сады и ясли ежегодно посещали более 5 млн. детей, около 30 млн. человек пользовались ведомственными больницами и поликлиниками, функционировали десятки тысяч ведомственных детских оздоровительных лагерей, предприятия и организации традиционно были "шефами" муниципальных школ, баз отдыха и т.п. Приватизация изменила собственника социальной сферы, но, естественно, не сделала ее менее зависимой от бюджета.

Муниципализация социальных объектов предприятий стала вторым по значимости (после экономического кризиса) фактором роста дотационности местных бюджетов и изменения финансовых потоков между уровнями бюджетной системы. Только дополнительные расходы федерального бюджета в этой связи ежегодно возрастали на 12-15 трлн. руб. и уже к 1997 г. их объем стал сопоставимым с общим объемом трансфертов.

Не менее существенно на параметры российского бюджетного федерализма влияют социальные реформы. Их основная направленность (адресная поддержка неимущих, упорядочение социальных субсидий и льгот, сокращение затрат на содержание социальных объектов, максимально возможная коммерциализация социальной сферы и др.) должна ослабить социальную нагрузку на бюджеты всех уровней и в конечном счете снизить бюджетные потребности регионов. Однако это - достаточно долговременная и главное не однозначная по бюджетным последствиям цель, поскольку за счет собственно бюджетных возможностей в настоящее время удовлетворяется лишь небольшая часть нормативных потребностей при крайне низком качестве социальных услуг.

Практически каждая из проводимых социальных реформ непосредственно корректирует параметры межбюджетных отношений. Так, актом федеральных органов власти решено поставить величину федеральных трансфертов в зависимость от соблюдения утвержденных норм по оплате жилищно-коммунальных услуг населением субъектов Федерации (жилищно-коммунальная реформа). В составе трансфертов начали предусматривать целевые расходы на медицинское страхование (реформа здравоохранения). Требуются изменения территориальных пропорций в распределении бюджетных расходов в связи с реализацией закона о ветеранах и т.д

Эволюция бюджетного федерализма

Период становления российского бюджетного федерализма (1992-1997 гг.) является исключительно динамичным и внутренне противоречивым. Он характеризуется трудными поисками путей реальной децентрализации бюджетно-налоговой системы в интересах Федерации и ее субъектов, политически, экономически и социально приемлемых темпов и масштабов этого процесса. Не удалось обеспечить согласованное разграничение бюджетно-налоговых полномочий и ответственности органов власти разных уровней. Более того, активная передача из центра на места функций по осуществлению бюджетных расходов не сопровождалась адекватным наделением нижестоящих уровней власти полномочиями по сбору дополнительных доходов.

В результате в крайне тяжелом состоянии оказались территориальные и в первую очередь местные бюджеты. Их дефицитность не идет ни в какое сравнение с разбалансированностью реальных доходов и необходимых расходов на федеральном и региональном уровнях; сейчас подавляющая часть местных бюджетов практически полностью зависит от дотаций.

Сложилась устойчивая тенденция сокращения доли местных бюджетов в общей сумме доходов консолидированного бюджета Российской Федерации (за 1992-1996 гг. с 27,6 до 21,4%), в то время как по расходам их доля возрастает (за тот же период с 28,5 до 31,6%). Для региональных же бюджетов рост их доли в расходах консолидированного бюджета (с 10,1 до 21,8%) сопровождается практически опережающим увеличением доли их бюджетных доходов (с 16,5 до 29,1%).

Произошло много общих и частных изменений в структуре ответственности уровней власти за расходование бюджетных средств, в разграничении полномочий этих органов по использованию налоговых и иных доходных источников, механизмах централизованного перераспределения средств для бюджетного выравнивания. Неоднократно пересматривались состав, структура и нормативы налоговых платежей, постоянно улучшалось организационное и нормативно-процедурное обеспечение процесса налогообложения, совершенствовалась технология разработки и принятия федерального бюджета, был осуществлен переход на казначейскую систему его исполнения, введена новая бюджетная классификация и т.д. Кратко охарактеризуем наиболее важные из отмеченных изменений.

Как и в советское время, распределение налоговых поступлений при формировании территориальных бюджетов осуществлялось с использованием механизмов закрепленных и регулирующих доходов. В указанный период не удалось полностью преодолеть многолетнюю тенденцию ограничения возможностей территорий самостоятельно (то есть за счет закрепленных доходов) формировать свои бюджеты. Доля закрепленных доходов по всем территориальным бюджетам в 1993 г. составила всего 26,5%, в местных же бюджетах она была еще ниже - 3-5%. В 1994 г. за счет закрепленных доходов было покрыто только 21,7% расходов всех территориальных бюджетов. В 1994-1997 гг. федеральные власти приняли ряд решений, направленных на повышение доли закрепленных доходов в территориальных бюджетах.

В этом отношении следует отметить закон РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления". В соответствии с ним для повышения доли закрепленных доходов без ущерба федеральному бюджету часть регулирующих доходов, уже переданных территориям в порядке балансирования, предусматривалось преобразовать в закрепленные на долговременной (не менее пяти лет) основе. Законодательно было изменено соотношение между долями доходов территориальных бюджетов: на закрепленные доходы должно приходиться не менее 70% (без учета дотаций и субвенций) с тем, чтобы обеспечить покрытие минимально необходимых расходов соответствующего бюджета.

В 1994 г. впервые путем разделения налоговых ставок определенные доли налога на прибыль предприятий и подоходного налога с физических лиц были преобразованы из регулирующих в закрепленные за бюджетами субъектов Федерации. С 1996 г. начали реализовываться дополнительные меры по повышению уровня собственных доходов территориальных бюджетов. Так, было решено сделать стабильными на несколько лет ставки и нормативы зачисления в региональные бюджеты по ряду доходных источников, в частности, по акцизам и НДС. Органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления предоставлено также право на введение региональных и местных налогов, помимо предусмотренных налоговым законодательством России, но с ограничением общей их суммы.

Претерпела определенные изменения и роль регулирующих доходов в бюджетном процессе. Напомним, что в законе "Об основах налоговой системы", введенном в действие с января 1992 г., предполагалось только два вида регулирующих доходов - налог на прибыль с предприятий и подоходный налог с физических лиц. Однако практика показала, что для сбалансирования территориальных и особенно местных бюджетов такого количества регулирующих доходов было недостаточно. В 1993 г. их число было увеличено в результате введения налога на добавленную стоимость, акцизов, налога на доходы банков и налога на доходы страховых организаций. В 1994-1996 гг. часть этих доходных источников была преобразована из регулирующих в закрепленные.

Следует отметить, что становление системы распределения налоговых доходов по бюджетам разных уровней особенно в начальный период (1992-1993 гг.) столкнулось с серьезными препятствиями и было поддержано не всеми субъектами Федерации. Именно тогда Башкортостан, Карелия, Татарстан, Чечня и Якутия, препятствуя перечислению в федеральный бюджет собранных на их территории налогов, фактически перешли на одноканальный бюджетно-налоговый режим. Аналогичные попытки предпринимались в те годы и другими регионами, из-за чего этот период называли "бюджетной войной центра и регионов". Наибольшие нарекания вызывала практика резкой дифференциации и субъективности в установлении нормативов отчислений от регулирующих налогов (в первую очередь по НДС2 как основному бюджетообразующему доходу). В результате даже те субъекты Федерации, на территории которых регулирующих доходов было вполне достаточно для сбалансирования собственных бюджетов без дополнительных ассигнований из федерального бюджета, становились дотационными. Наряду с этим в некоторых из них превышение доходов над расходами вследствие исполнения бюджетов оказывалось больше предусмотренных им дотаций.

В 1994 г. были произведены кардинальные изменения в механизме горизонтального бюджетного выравнивания. Принципиально новым в регулировании межбюджетных отношений стало создание федерального целевого бюджетного Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, средства которого должны были расходоваться в соответствии с единой для всех регионов методикой. Ожидалось, что применение методики, учитывающей наиболее существенные объективные факторы бюджетного процесса (налоговые доходы региональных бюджетов в базовом году, их планируемые минимально необходимые расходы, численность населения), позволит сделать этот фонд не зависящим от субъективного влияния органов власти разных уровней, исключит необходимость в постоянных согласованиях параметров межбюджетных отношений.

Принципиальный замысел нового подхода основывался на определении фактически сложившейся разницы между среднедушевым бюджетным доходом всех регионов России и душевыми доходами по региональным бюджетам. Финансовая помощь предусматривалась тем регионам, у которых, во-первых, душевой бюджетный доход оказывался ниже среднедушевого дохода по России и, во-вторых, если после компенсации этой разницы не хватало доходов для покрытия собственных текущих расходов.

В дальнейшем методика постоянно совершенствовалась. Менялся порядок образования Фонда финансовой поддержки регионов. До 1996 г. его единственным источником являлся НДС по товарам отечественного производства (в 1994 г. 22% поступлений этого налога в федеральный бюджет, в 1995 г. - 27%). С 1996 г. фонд начал формироваться за счет 15% общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин).

Методические нововведения затрагивали также правила определения исходной информационной базы для расчетов как по ожидаемым доходам региональных бюджетов, так и по их расходам. Менялся выбор базового года, вводились индексы-дефляторы, учитывались дополнительные расходы региональных бюджетов и т.д.

Изменениям подвергался и порядок расходования указанного фонда. До 1997 г. он состоял из двух частей, предназначенных для финансирования двух типов регионов - "нуждающихся в поддержке" и "особо нуждающихся в поддержке". С 1997 г. такого разделения фонда уже не предусматривается, и соответствующие доли субъектов Федерации определялись применительно к объему всего фонда.

В первые три года (1992-1994 гг.) при расчетах трансфертов использовалась их группировка по экономическим районам, в которой не учитывались естественные различия между регионами (природно-климатические, отдаленность от центральных районов при отсутствии железнодорожного и автомобильного сообщения, длительность отопительного сезона, ограниченные сроки завоза товаров и т.п.). В 1997 г. была введена новая группировка регионов, предполагающая учет не только их географического положения, но и факторов, влияющих на доходы и расходы бюджетов. В этой связи все субъекты Федерации были разделены на три группы: полностью расположенные в районах Крайнего Севера; частично относящиеся к районам Крайнего Севера и приравненные к ним местности; все остальные.

Начиная с 1996 г. для сокращения встречных финансовых потоков и своевременного зачисления средств федеральной поддержки в бюджеты регионов была предусмотрена возможность до 70% причитающихся им трансфертов формировать за счет собираемого на соответствующей территории НДС (то есть путем индивидуального для каждого региона повышения ставок этого налога). Такая мера применялась и раньше - в 1994 г. и в I квартале 1995 г., однако тогда она не была предусмотрена законом и осуществлялась по договоренности между Минфином и Госналогслужбой России.

Изменения в той или иной степени затронули не только методы "бюджетного выравнивания", но и все другие механизмы финансовой поддержки регионов. Например, постоянно трансформировалась технология финансирования "северного завоза". От существовавшего в 1992-1993 гг. порядка непосредственного направления федеральных денег на погашение льготных кредитов, которые регионы брали для досрочного завоза ресурсов и на компенсацию части связанных с этим транспортных расходов, в 1994 г. был осуществлен переход к системе специальных фондов - федерального (для централизованной закупки энергоносителей, сахара, картофеля и плодоовощной продукции, мясных и молочных продуктов) и региональных (для закупки хлебопродуктов, жиров, круп и т.п.). Позже в эту технологию были внедрены механизмы бюджетных ссуд, предоставляемых регионам на условиях платности и возвратности, и т.д.

Корректировке подвергались методы разработки и реализации федеральных программ (включая программы развития территорий), что, однако, не смогло "излечить" их от хронического недуга - огромного недофинансирования. Совершенство вались механизмы государственной поддержки важнейших отраслей, в первую очередь угольной. При ее реструктуризации одновременно отрабатывались и новые методы решения сопряженных проблем социального развития территорий, на которых сосредоточены угледобывающие предприятия. В 1997 г. впервые были апробированы уникальные технологии целевого и адресного доведения средств федерального бюджета по каналам казначейства непосредственно до конечных потребителей - местных бюджетов, предприятий и организаций, населения.

Оценивая эволюцию принятой модели бюджетного федерализма, следует отметить, что она развивалась неравномерно и несистемно. Из всего комплекса ее элементов основное внимание уделялось совершенствованию механизма "бюджетного выравнивания" с помощью централизованного перераспределения средств - федеральных трансфертов. Чрезмерное значение, которое придавалось и по инерции придается модернизации именно межбюджетных отношений в рамках указанного подхода, не соответствует реальной значимости данной формы финансовой поддержки регионов. При всей важности и необходимости формализации и унификации межбюджетных отношений эти меры сами по себе, в отрыве от более широкого контекста бюджетного федерализма не могли привести к повышению бюджетной самодостаточности регионов, к уменьшению неоправданно большого (и это практически общее мнение) объема бюджетных средств, перераспределяемых с помощью мощных встречных финансовых потоков. Подтверждением тому служат данные об увеличении количества дотационных бюджетов субъектов Федерации - в 1993 г. их было 54 (61% общего числа), в 1994 г. - 65 (73%), в 1995 г. - 78 (88%), в 1996 г. - 75 (84%), в 1997 г. - 81 (91%).

Системная модернизация российского бюджетного федерализма

К концу рассматриваемого периода обозначилась необходимость системной модернизации бюджетного федерализма с тем, чтобы решить три взаимосвязанные задачи:

- устранить наиболее явные отклонения российской модели от стандартных требований к построению бюджетно-налоговых отношений в федеративном государстве (в первую очередь в части законодательного разграничения функций между органами власти разных уровней и наделения их финансовыми полномочиями, достаточными для выполнения этих функций);

- привести все компоненты бюджетного федерализма в соответствие с объективными территориальными различиями и реальным состоянием экономики;

- задействовать механизмы, способные обеспечивать результативность предлагаемых нововведений в конкретных российских условиях.

Сначала кратко охарактеризуем предлагаемые варианты решений первой и второй из указанных задач.

Разделение между уровнями власти предметов ведения как базы для последующего определения объемов обязательных бюджетных расходов

Это направление модернизации бюджетного федерализма реализуется: во-первых, при заключении двусторонних договоров и соглашений центра с регионами (частично конкретизирующих общие конституционные установления по этому поводу); во-вторых, в ходе перераспределения объектов собственности между федеральным, региональным и местным уровнями; в-третьих, при разработке государственных социальных стандартов. Отношение органов власти и специалистов к этим действиям неоднозначно. Договоры и соглашения центра с регионами критикуют за их двусторонний характер, размытость предмета регулирования и несогласованность с действующим законодательством. Главный недостаток процесса перераспределения прав собственности усматривают в том, что он протекает в отрыве от необходимой переструктуризации источников доходов (в этом отношении характерен ранее рассмотренный пример с муниципализацией социальных объектов).

В то же время явно недооценивается потенциальное значение перехода к формированию и распределению расходов по уровням бюджетной системы на основе социальных стандартов. Между тем при выполнении таких условий, как дифференциация стандартов с учетом объективных территориальных различий, выделение в структуре стандарта его федеральной, региональной и местной составляющих (а значит, и долей расходов соответствующих бюджетов) и регулярный, законодательно предусмотренный пересмотр структуры и "стоимости" стандартов в зависимости от состояния государственных и местных финансов, социальные стандарты могли бы стать нормативной основой для реализации исходного принципа бюджетного федерализма - первичности распределения расходов.

Изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях снижения дотационности региональных и местных бюджетов

Наиболее часто предлагаемым и относительно простым направлением модернизации модели бюджетного федерализма является переход к таким технологиям бюджетного регулирования, которые способствуют росту собственной доходной базы региональных и особенно местных бюджетов и уменьшению потребности в трансфертах. Сейчас это - общее требование практически всех регионов и, в частности, муниципальных образований России. За ним стоят не местные амбиции, а здравый смысл и логика современного регионального развития. К тому же данное требование по многим позициям подкреплено и российским законодательством.

При кажущейся простоте перехода к активному налоговому регулированию территориального развития названная задача представляется неразрешимой из-за объективных финансовых трудностей. Действительно, по расчетам ряда экспертов, реальная доходная база и собираемость налогов в консолидированный бюджет Российской Федерации даже при явно недостаточных федеральных расходах (на содержание армии и на другие общегосударственные нужды) в состоянии обеспечить покрытие лишь небольшой части расходов органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований, которые эти органы должны осуществлять для выполнения своих обязанностей. Следует учитывать также, что во многих муниципальных образованиях даже полное зачисление в местные бюджеты всей суммы федеральных, региональных и местных налогов, собираемых на их территории, не обеспечит доходов, необходимых для преодоления дефицитности бюджетов, а следовательно, и потребности в дотациях.

Тем не менее общероссийские экономические трудности нельзя считать поводом для отказа от самой идеи последовательного сокращения искусственно поддерживаемой дотационности региональных и местных бюджетов. Во-первых, в сборе налогов наметились пусть небольшие, но положительные тенденции. Правда, такие действия не всегда последовательны, а в ряде случаев за ними стоят неформальные политические отношения федерального центра с руководством наиболее самостоятельных регионов, создающие тем самым еще один повод для "бюджетного неравенства". Во-вторых, уже сейчас на муниципальном уровне можно увеличить на 10-30% долю закрепленных налогов за счет как соответствующего изменения пропорций их распределения между федеральным, региональными и местными бюджетами, так и преобразования в закрепленные той части регулирующих доходов, которые уже переданы территориям в порядке балансирования их бюджетов. Подобное перераспределение возможно и потому, что большая часть доходов региональных бюджетов передается в местные бюджеты в виде дотаций. В-третьих, ориентация на большее налоговое самообеспечение региональных и главное местных бюджетов могла бы служить дополнительным стимулом деятельности соответствующих администраций по развитию финансово-экономического потенциала территорий 3.

Переход от универсальных дотаций к системе предельно локализованных субвенций

Критика механизма трансфертов связана прежде всего с тем, что на его основе нельзя сколько-нибудь заметно улучшить ситуацию в подавляющем большинстве регионов-реципиентов. Напомним, что суммарный объем всех трансфертов составляет всего лишь 12-15% расходов федерального бюджета. К этому надо добавить неполное перечисление установленных законом трансфертов, расширение практики их неденежного и взаимозачетного исполнения, неизжитый субъективизм в расчетах и главное в доведении причитающихся средств до регионов. Следовало бы обратить внимание и на то, что трансферты выделяются на "общие нужды" регионов без оговорки каких-либо условий и без установления конкретной ответственности за результативное использование средств. Такое имманентное свойство трансфертов при бедственном состоянии российских финансов и несоблюдении законов становится их явным недостатком.

Реализация ранее сформулированных предложений по укреплению собственной доходной базы региональных и местных бюджетов позволит существенно уменьшить число дотационных (получающих трансферты) субъектов Федерации, по некоторым оценкам, с 79 до 25-30. Однако задача рационального использования крайне небольших средств федерального бюджета для решения региональных проблем не только не снимается, но, наоборот, с каждым годом становится все более актуальной. Государственная поддержка территорий должна осуществляться по-новому - в форме субвенций, доводимых до регионов с использованием вполне реализуемых и практически апробированных технологий программного (проектного) финансирования. Эти технологии включают: конкретизацию приоритетных направлений региональной политики; установление системы критериев для отбора проблем развития отдельных регионов; обоснования объемов и форм государственной поддержки для решения отобранных проблем; разработку и реализацию соответствующих целевых программ.

Самым существенным в предлагаемой модернизации межбюджетных отношений является принципиально иной (по сравнению с действующим порядком) предмет государственной финансовой поддержки. Им должны стать не расплывчатое "социально-экономическое развитие региона", а конкретные задачи, которые можно решить с осязаемыми результатами в установленные сроки и за счет выделенных средств федерального бюджета, консолидированных с ресурсами региона. Такие задачи должны быть предельно локализованы (бюджетных средств все равно не хватит для "размазывания" по всей территории субъектов Федерации). Инициатива по их решению, отбору по общефедеральным критериям, равно как и готовность взять на себя всю полноту ответственности за целевое использование бюджетных средств и за достижение заявленных результатов, должна исходить от потенциальных получателей поддержки - руководства субъектов Федерации и муниципальных образований.

Эти исходные положения в первую очередь должны быть реализованы применительно к государственной поддержке депрессивных территорий, что подтвердили, в частности, специальные парламентские слушания в 1997 г. С учетом рекомендаций этих слушаний и в связи с выделением отдельной строкой расходов федерального бюджета на поддержку таких территорий начата разработка соответствующего федерального закона.

Постепенность модернизации бюджетного федерализма

Определенной гарантией того, что предлагаемые меры реально выполнимы и главное окажут положительное воздействие на состояние бюджетов и на отношения между центром и регионами следует считать постепенность в реализации этих мер. С учетом отмеченных особенностей ситуации в современной России неадекватность реакции на любые нововведения приведет к тому, что неподготовленные кардинальные перемены в бюджетно-налоговых и федеративных отношениях могут оказаться исключительно проблематичными и, более того, просто вредными. Нетрудно представить, например, к каким политическим и социально-экономическим последствиям могут привести одномоментный отказ центра от уже привычных трансфертов, резкое изменение направления движения налогов и их распределения по уровням бюджетной системы и т.п. Кроме того, смена всего курса бюджетного федерализма исключит возможность эволюционной "подгонки" его новых элементов, не позволит отказаться от внешне заманчивых, но отторгаемых практикой решений. Поэтому системная модернизация бюджетного федерализма понимается нами как вполне возможное временное сосуществование новых и действующих финансовых механизмов с естественным отбором экономически и социально приемлемых вариантов.

Одной из необходимых организационно-правовых форм поэтапной модернизации бюджетного федерализма мы считаем проведение экспериментальной отработки различных его элементов. Поскольку все они затрагивают сферу бюджетно-налоговых отношений, отнесенных Конституцией РФ к ведению федеральных органов, для организации таких экспериментов в качестве первичного условия необходимо принятие указа президента РФ или федерального закона.

Таковы основные направления решения первых двух из обозначенных задач системной модернизации бюджетного федерализма - приведение его элементов в соответствие с требованиями стандартной модели и условиями современной России. Кратко рассмотрим содержание и пути решения третьей задачи - обеспечения результативности предлагаемых мер.

Условия результативности бюджетного федерализма

Бесспорно, главным недостатком российского бюджетного федерализма является его низкая результативность. Однако пути устранения этого недостатка нельзя искать только в сфере собственно финансовых технологий. Какими бы совершенными они ни были, для обеспечения "региональной справедливости" необходимо: установить качественно иные (по сравнению с действующим порядком) требования к обоснованности и оценке результатов федеральной поддержки регионов; наладить полный учет всех поступлений из вышестоящих бюджетов на территории субъектов Федерации и муниципальных образований; внедрить механизмы контроля и ответственности региональных и местных органов власти за использование этих средств. Решение перечисленных задач является одним из важнейших направлений предлагаемой системной модернизации бюджетного федерализма.

Обоснование и оценка результатов федеральной поддержки регионов в системе бюджетного федерализма

Государственная финансовая поддержка регионов независимо от масштабов и длительности должна начинаться с обоснования необходимости и заканчиваться отчетом о результатах использования этой поддержки. Соблюдение данного требования (закрепленного законодательно) должно стать обязательным условием продолжения государственной поддержки, а несоблюдение - основанием для отказа в ней. Для получения федеральной поддержки регионы должны представлять своеобразную декларацию о своих доходах и доходной базе. При этом необходима информация не только о бюджетных доходах субъекта Федерации, но и о доходах местных бюджетов. Обязательна также оценка потенциала и степени использования доходной базы региона, в том числе находящихся в его собственности и распоряжении природных ресурсов (земли, недр), недвижимости и т.д. Аналогично должны "декларироваться" и расходы. Ведь вполне возможны ситуации, когда регион, претендующий на финансовую помощь из "общего котла", расточительно использует свои доходы, "живет не по средствам".

Логическим развитием высказанного предложения может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органами власти фактической результативности использования ранее выделенных региону средств. Такие официальные подтверждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения очередной порции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации ситуации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест, уменьшение смертности и т.д.).

Естественно, реализация таких предложений может стать возможной лишь при условии паритетности финансовых отношений Федерации с каждым регионом. Регионы должны дать исчерпывающую информацию о своем финансовом потенциале, а Федерация - о действительной роли всех регионов в формировании доходов федерального бюджета и о полном территориальном разрезе его расходов.

"Бюджетная зависимость" территорий

Одним из основных условий "региональной справедливости" в бюджетно-налоговых отношениях является учет не только трансфертного потока, но и объемов распределения всех расходов федерального бюджета по всем получателям средств на территориях субъектов Федерации и соответственно всех расходов региональных бюджетов по всем получателям этих средств на территориях муниципальных образований. Реальные пропорции такого распределения, не учитываемые при разработке федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации и не отслеживаемые официальной статистикой, неявно, но намного существеннее, чем трансферты, корректируют оценки финансового положения регионов и изменяют традиционные представления о донорах и реципиентах.

Федеральный бюджет "растекается" по территории России в виде множества параллельных и пересекающихся потоков прямой и косвенной, явной и скрытой финансовой поддержки регионов. Такой поддержкой являются не только и не столько трансферты, сколько финансовая помощь отраслям (например, угольной или ВПК), конкретным предприятиям, частичная компенсация затрат на "северный завоз" и на финансирование многочисленных программ, бюджетные инвестиции, коммерческие кредиты регионам под государственные гарантии и ряд других финансовых мер. Соотношение возникающей при этом суммарной финансовой поддержки регионов и объемов трансфертов составляло в 1997 г. 7:1. По отдельным регионам России оно колебалось от 2:1 до 15:1. С еще большей дифференциацией происходило распределение региональных бюджетов по территориям муниципальных образований.

Результатом рассматриваемой "сверхтрансфертной" поддержки регионов и отдельных территорий становятся не только прямые финансовые "вливания" в бюджетно-финансируемые объекты, но и создание новых рабочих мест, укрепление экономического положения предприятий - налогоплательщиков (а следовательно, и рост поступлений от них в столь важные для регионов пенсионный, дорожный, экологический и другие фонды). Но не менее существенно и то, что в результате финансовой поддержки появляется дополнительный мультипликативный эффект, поскольку средства федерального или региональных бюджетов при первом же обороте (например, при выдаче заработной платы бюджетникам) вполне осязаемо и немедленно увеличивают доходную базу региональных и местных бюджетов (через рост объема подоходного и других налогов) и снижают необходимость в собственных бюджетных расходах.

В течение длительного времени проблема учета такой "сверхтрансфертной" бюджетной поддержки, приходившей в регионы по другим (в том числе отраслевым) каналам, была почти неразрешимой. Однако в связи с новым порядком казначейского исполнения бюджетов рассматриваемый учет становится не только крайне необходимым, но и вполне возможным. Реализация предложенного подхода позволит, в частности, перейти от формально бухгалтерской оценки "бюджетной обеспеченности" к сущностной оценке "бюджетной зависимости". Последняя по каждой территории должна в первую очередь характеризоваться: долей бюджетной "добавки" (в виде не оплачиваемых населением расходов на удовлетворение социальных и иных потребностей) к доходам населения; долей оплачиваемых из бюджета рабочих мест в общем их числе; долей населения, чьи доходы зависят преимущественно от прямых и косвенных выплат из бюджета и внебюджетных фондов, а также от "скрытых" бюджетных выплат в виде компенсируемых бюджетом различных льгот по оплате социальных услуг.

Структура и особенно масштабы "бюджетной зависимости" в расчете на душу населения сильно различаются по регионам. По нашим оценкам, разброс этих показателей по субъектам Федерации и, в частности, по муниципальным образованиям намного превосходит разброс показателей "бюджетной обеспеченности", учитываемой при расчете федеральных и региональных трансфертов. Вот почему финансовое положение регионов и территорий более правомерно классифицировать с позиций не только донор - реципиент, но и их прямой зависимости от бюджетных источников существования.

Использование механизмов контроля и ответственности

В настоящее время органы власти субъектов Федерации контролируют и могут воздействовать на результативное использование лишь малой части средств федерального бюджета, поступающих на их территории (главным образом трансфертов). В этой связи целесообразно в рамках одного или нескольких субъектов Федерации апробировать новый механизм ответственности региональных органов власти за использование всех средств вышестоящего бюджета на их территории. Такой механизм мог бы предусматривать:

- выделение из всех расходных позиций федерального бюджета (государственная поддержка отраслей промышленности, науки, высшего образования, федеральные целевые программы и т.д.) средств, предназначенных для использования на территории каждого субъекта Федерации. Этот полный региональный разрез расходов федерального бюджета должен доводиться до органов государственной власти областей, краев и т.д. одновременно с утверждением федерального бюджета;

- выделение в составе указанных средств той их части, которая предназначена для решения на территории субъектов Федерации социальных задач, развития социальной, инженерной и транспорт ной инфраструктуры, а также для охраны окружающей среды. Следует рассмотреть вариант предоставления региональным органам власти права производить определенную реструктуризацию их расходов для устранения параллелизма и дублирования;

- принятие органами исполнительной власти субъектов Федерации ответственности за расходование "социальной части" федеральных бюджетных и внебюджетных средств, а правительством России - ответственности за своевременный и целевой перевод соответствующих средств субъектам Федерации. Заключение в связи с этим бюджетно-налогового соглашения, регламентирующего отношения взаимной ответственности и условия нормальных межбюджетных отношений (порядок возможных налогово-бюджетных взаимозачетов и т.п.).

* *

*

Кризис российской системы бюджетного федерализма объективно обусловлен. Его причины коренятся не только в сложной политической, экономической и социальной ситуации, но и внутри самой этой системы, в ее идеологии и механизмах, в недостаточном учете российских экономических реалий, в неоправданном сведении смысла и содержания бюджетного федерализма лишь к финансовым технологиям. В этой связи уже недостаточно производить одни частные поправки. Необходима системная модернизация, способная привести российский бюджетный федерализм в соответствие с уникальной социально-экономической и экологической дифференциацией территорий России, со сложившейся асимметрией федеративных отношений и с обновляемой экономической и социальной политикой государства.

Вопросы экономики /Институт экономики РАН.-1998 г.- №3, стр. 18


1 Например, в США, по данным Бюро переписи, средний американец переезжает за свою жизнь с места на место 11 раз, а 17% населения ежегодно переселяются в другие дома.

2 Напомним, что в начале 1992 г. всем без исключения регионам был установлен единый норматив отчислений от НДС - 20%. В середине года норматив был дифференцирован в пределах 20-30%. На 1993 г. эту "вилку" приняли в размере 20-50%. Право установления конкретного норматива, исходя из государственной целесообразности, было предоставлено Минфину РФ.

3 Предложения об изменении пропорций налоговых поступлений становятся все более конкретными. Это, в частности, показали дебаты по бюджету-98 и прошедшая в январе 1998 г. первая всероссийская конференция "Проблемы и перспективы развития российского федерализма". В последнее время данный вопрос стал также предметом специальной разработки в Минэкономики России.

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад