Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

Л. Полищук,
Центр исследований институциональных реформ
и неформального сектора (IRIS)
при Университете штата Мэриленд, США

РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ "ПЕРЕГОВОРНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА"
(политико-экономический анализ)

Федерализм и "новое" межрегиональное неравенство

Политические ресурсы центра и регионов: экономический аспект

"Переговорный федерализм": предпосылки и формы

Последствия "переговорного федерализма"

Динамика институтов российского федерализма


В зрелых федерациях распределение полномочий, сфер деятельности и ресурсов между центром и регионами стабильно, предсказуемо, ясно очерчено и опирается на прочную основу в виде конституции, судебно-правовой системы и многолетней политической традиции. Политическое поведение в таких федерациях определяется четко установленными и одинаково воспринимаемыми "правилами игры" и является поэтому производным от существующих федеральных институтов. В России такая связь противоположна - здесь институты федерализма формируются спонтанно в ходе протекающих политических процессов, где доминируют предпочтения и ресурсы вовлеченных в них политических элит.

Конституция РФ лишь в малой степени регламентирует становление и функционирование этих институтов, поскольку содержит самые общие и неоднозначно интерпретируемые указания о распределении полномочий между правительствами различного уровня. То же немногое, что Конституция предписывает определенно, в повседневной жизни сплошь и рядом нарушается. Недееспособность Конституции закономерно отражает отсутствие общественного согласия относительно роли, полномочий и обязанностей российского государства. С принятием Конституции было зафиксировано не более чем признание идеи децентрализации государственной власти в России с передачей части суверенных полномочий на уровень республик, краев и областей. О том, в какой форме воплотить эту идею в жизнь, Конституция умалчивает, что отражает противоречивость существующих на сей счет взглядов в российской политике и обществе1.

Известны примеры федераций de facto, успешно функционировавших и без формальной конституционной основы2. В этих случаях распределение полномочий между центром и регионами определялось и поддерживалось политической традицией, устойчивыми соглашениями элит и т.п. Подобные суррогаты формального права в России, очевидно, также отсутствуют.

Неустойчивость правовой основы российского федерализма во многом связана с тем, что федеральная система в России не имеет прочной опоры в обществе, не возникла "органически", откликнувшись на общественную потребность в децентрализации властных полномочий государства. Такая потребность может либо иметь исторические корни, когда федерация создается путем добровольного объединения ранее независимых государственных образований, либо подпитываться отчетливо выраженным региональным самосознанием, либо, наконец, порождаться гражданским обществом, которое видит в разделении власти между центром и регионами дополнительную возможность ограничения произвола государства, защиты прав и свобод личности, а также более широкого участия населения в общественных делах. Ни одно из перечисленных условий в России в полной мере не выполняется, и федерализм как политический институт оказывается поэтому, скорее, привнесенным извне, нежели порожденным обществом изнутри.

Разрыв между общественным спросом и фактически существующим государственным устройством приводит в движение спонтанные процессы институциональной адаптации, в ходе которых преобладающие формы и способы поведения становятся общественной нормой и превращаются в институты (по Д. Норту) 3. Последние могут быть кодифицированы посредством включения в систему официального права либо утверждаются как неписанные, но от этого не менее действенные нормы и конвенции.

До тех пор пока институты российского федерализма сохраняют подвижность и эволюционируют под влиянием реальных процессов в сфере межправительственных отношений, анализ этих процессов позволяет судить о том, каким будет конечный результат такой эволюции и в какой степени федерализм в России будет соответствовать нормативным представлениям о федеральном государстве.

Ключевым для федерации является сосуществование двух уровней органов власти, каждый из которых наделен суверенным правом принятия решений в пределах своей компетенции и располагает для этого необходимыми политическими и экономическими ресурсами. Главным экономическим мотивом децентрализации властных полномочий является повышение эффективности государственного сектора экономики и качества регулирования частного сектора. Экономические преимущества федерального государственного устройства перед унитарным заключаются, во-первых, в возможности выбора между отнесением тех или иных функций государства к полномочиям федеральных либо региональных властей, и, во-вторых, в привнесении конкуренции в систему государственной власти - как между регионами и центром, так и регионов друг с другом.

С нормативной точки зрения федеральное государство является двухуровневой системой предоставления общественных благ. Стандартными критериями распределения общественных благ между сферами полномочий центра и регионов служат природа этих благ (в первую очередь беспрепятственность одновременного доступа различных потребителей), ареалы их доступности, возможности экономии на масштабе при централизации правительственных функций, необходимость адаптировать услуги государственного сектора к местным особенностям, традициям и нуждам, а также воздействие решений региональных властей за пределами данного региона4.

Децентрализация правительства сама по себе никоим образом не гарантирует, что властные полномочия и ресурсы для их осуществления распределяются между двумя уровнями государственного управления в соответствии с изложенными принципами. Известно, что вопреки классическим представлениям экономические, политические и иные институты не обязательно эволюционируют в направлении общественного оптимума5 и что результаты такой эволюции многовариантны. До тех пор пока политические элиты не связаны координирующими ограничениями и сохраняют свободу действий, институциональные преобразования движимы соображениями индивидуальной политической выгоды, не обязательно совпадающими с интересами общества. Чем дальше друг от друга цели политиков и общественное благо, тем менее вероятно, что спонтанно сформировавшиеся институты федерализма будут способствовать политической стабильности и росту социально-экономической эффективности.

Важная роль в системе движущих сил, формирующих облик российского федерализма, принадлежит экономике. Ввиду того что реформирование государственного устройства России происходит одновременно с глубокими структурными и институциональными преобразованиями в экономике, экономические проблемы переходного периода отражаются в политических процессах, и наоборот, экономика подвержена мощному влиянию политических отношений центра и регионов. Ход событий последних лет опроверг широко распространенные перед началом рыночных реформ ожидания, что демонтаж центрального планирования позволит направить экономические и политические процессы по разным руслам и что нарождающийся рынок адсорбирует и разрешит распределительные конфликты переходного периода. Опыт становления российского федерализма - одна из наиболее зримых иллюстраций сохраняющегося тесного переплетения государства и рынка.

Федерализм и "новое" межрегиональное неравенство

Федерации в своем функционировании сталкиваются с проблемами и отклоняются от предписаний нормативной теории в случае дисбаланса между ресурсами и полномочиями правительств различного уровня. Проблемой для России является концентрация экономических ресурсов, по крайней мере номинально, на федеральном уровне, а политических - на региональном. Одна из главных причин такого несоответствия - межрегиональное экономическое неравенство.

Межрегиональное неравенство в России многомерно - оно включает социальные, этнические, культурные и иные компоненты, а также резкие перепады уровня жизни и экономического развития от одной части страны к другой. Эти различия в своем большинстве обладают значительной инерцией - за исключением межрегиональной дифференциации благосостояния, природа и характер которой за последние несколько лет претерпели глубокие изменения.

В основе межрегиональных различий уровня жизни в период централизованного планирования лежали либо политические приоритеты центральных властей, либо неспособность последних добиться повышения жизненных стандартов в неблагополучных регионах. На смену этому традиционному межрегиональному неравенству пришло новое, порожденное резкими дисбалансами в возможностях получения рыночного дохода.

Фундамент нового неравенства - структурные искажения в размещении трудовых ресурсов и производственных мощностей, порожденные доминировавшими в течение семидесяти лет нерыночными принципами принятия экономических решений. Источником происходивших с начала рыночных реформ структурных сдвигов стали три главных фактора - подавленный внутренний спрос и возрастающее значение экспорта, низкая конкурентоспособность предприятий обрабатывающих отраслей и коллапс военно-промышленного комплекса, составлявшего до недавних пор основу экономики России6. Наблюдавшаяся в последнее время некоторая активизация внутреннего спроса и оживление в связи с этим обрабатывающих отраслей были недостаточны для преодоления действия указанных факторов. Регионы экспортной ориентации, опирающиеся на добычу и первичную переработку природных ресурсов, Москва - центр сосредоточения государственной власти, финансов и международных обменов, а также территории со сравнительно диверсифицированной экономической базой сумели более или менее успешно адаптироваться к рыночным условиям. Моноотраслевые районы с преобладанием военной промышленности и устаревших обрабатывающих производств оказались пораженными хронической депрессией, безработицей и бедностью.

Новое экономическое неравенство выявило перекосы существовавшего к началу реформ производственного потенциала и с этой точки зрения было не только неизбежным, но отчасти даже полезным как источник сигналов о диспропорциях в распределении трудовых и производственных ресурсов между территориями и отраслями экономики. Однако неравенство играет положительную роль лишь тогда, когда возможна адекватная реакция на рыночные сигналы. Для этого, в свою очередь, необходимы социальная и экономическая мобильность населения, а также инвестиционная активность, открывающие реальные пути выхода из бедности и депрессии. В таком случае напряжение, создаваемое межрегиональным неравенством, разряжается экономически полезным и общественно бесконфликтным путем. Если же рыночная адаптация затруднена или вовсе невозможна, то неравенство становится политической проблемой.

Подвижность населения и трудовых ресурсов обеспечивается развитым рынком труда. В России этот рынок продолжает оставаться подавленным. Межрегиональная миграция осложняется отсутствием общедоступного рынка недвижимости, сохранением социальных услуг в ведении предприятий, неадекватностью системы пособий по безработице. Несмотря на конституционный запрет, по-прежнему практикуются административные ограничения на выбор места работы и жительства. В этих условиях мобильность рабочей силы возможна по преимуществу в пределах городских агломераций либо в форме ухода с рынка труда и перехода к натуральному хозяйству.

Недостаточная мобильность населения в принципе может быть компенсирована созданием новых рабочих мест посредством производственных капиталовложений, но в условиях продолжающегося спада инвестиций в России и эта возможность в основном нереализуема.

В результате спустя несколько лет после начала рыночных преобразований в России стартовые условия региона и в первую очередь дореформенная специализация и структура хозяйства продолжают оставаться критически важными для состояния региональной экономики7. Более того, межрегиональные различия усиливаются рядом мультипликаторов пространственного неравенства. Главным из них является доминирование торговли и других видов услуг среди секторов российской экономики, получивших ускоренное развитие в последние годы. Такая направленность структурных сдвигов естественна, во-первых, в силу неразвитости сферы услуг в дореформенной российской экономике и, во-вторых, ввиду незначительной капиталоемкости этой отрасли, которая может развиваться и на фоне инвестиционного кризиса. Сфера услуг, однако же, стимулируется в основном местным платежеспособным спросом, а потому развивается прежде всего в относительно благополучных регионах с достаточно высокими доходами населения, еще более увеличивая разрыв между этими регионами и районами депрессии.

Таким образом, выгоды структурной перестройки экономики распределены по территории России крайне неравномерно. Первопричиной этого являются унаследованные российской экономикой структурные искажения дореформенного периода, а также в определенной мере географические факторы. Однако то обстоятельство, что это неравенство воспроизводится и, возможно, продолжает усугубляться8, связано с нарушениями в институциональной среде и, главное, с отсутствием полноценного общероссийского рынка труда и таких предпосылок инвестиций, как предсказуемый правовой и налоговый режим, гарантии прав собственности и общая политическая стабильность в государстве.

Следует подчеркнуть, что эти компоненты институциональной среды являются по своей природе общественными благами общенационального масштаба, предоставление которых неоспоримо относится к компетенции федерального правительства. Таким образом, очевидна неспособность центральных властей эффективно осуществлять функции, возложенные на них в рамках стандартного для федерации межправительственного "разделения труда". Объяснение этому следует искать в упомянутом выше несоответствии распределения между центром и регионами властных полномочий, с одной стороны, и экономических и политических ресурсов - с другой.

Политические ресурсы центра и регионов: экономический аспект

В федеральном государстве центральные и региональные органы власти в одинаковой мере нуждаются в общественной опоре. Федеральному правительству для этого необходим достаточно высокий уровень общенационального согласия в отношении политики центра. В России подобное согласие труднодостижимо вследствие глубокой поляризации общества и в частности межрегионального экономического неравенства. Различия в экономическом положении регионов неизбежно порождают несовпадающие, подчас взаимно противоположные предпочтения в отношении таких ключевых сфер федеральной экономической политики, как налогообложение, субсидии, валютный курс, внешняя торговля и т. д.

Конфликты политических интересов неизбежны в современных обществах и не обязательно угрожают устойчивости федерального государства. Задача федерации - не в том, чтобы устранять такие конфликты, а в том, чтобы регулировать их при сохранении дееспособности центральных и региональных органов власти. Специфичными для России являются, во-первых, глубина расхождений во взглядах на политику федерального правительства, и, во-вторых, тот факт, что противоборствующие политические и экономические интересы в значительной степени сосредоточены в отдельных регионах.

Более того, перемены в российской экономике привели к пространственному сужению политического кругозора и вытеснению региональными властями федеральных в системе политических предпочтений населения. Отчасти эти произошло вследствие того, что после отказа центра от прямой поддержки предприятий, контроля над ценами и социальных субсидий значительная часть этих функций была воспроизведена на региональном уровне. Главная же причина - утрата целостности экономического пространства России, естественным следствием которой является политическая фрагментация государства.

Парадоксально, но распад общероссийского рынка стал результатом приведения в действие рыночных сил. При существующих в России технологиях, уровне издержек и производительности труда местному производству, если оно не связано с эксплуатацией природных ресурсов, удавалось сохранять внутренний рынок только в сфере услуг, где конкуренция с импортом невозможна чисто технически, а также по незначительному кругу товаров, где чрезмерные транспортные издержки делают импорт неэффективным. Таким образом, естественные географические условия - доступ к природным ресурсам и пространство - в течение последних лет оставались единственными источниками сравнительных преимуществ российских предприятий. Это подразумевает, что российские производители ориентируются либо на местные (внутрирегиональные), либо на мировые рынки, в то время как экономические связи между российскими регионами находятся в упадке. Быстрый рост транспортных тарифов в еще большей степени затрудняет межрегиональный обмен.

В этих условиях субъекты рынка перестают интересоваться общероссийской рыночной конъюнктурой. Как следствие они теряют интерес к решениям федеральных властей за исключением, разумеется, финансовой политики и в первую очередь налогов и трансфертов из федерального бюджета, речь о которых пойдет ниже. Кроме того, глубокое межрегиональное неравенство свидетельствует о неспособности федерального правительства гарантировать в масштабах государства основные экономические и социальные права населения. Естественной реакцией является стремление найти защиту этих прав на региональном уровне, в результате чего федеральное правительство в еще большей мере теряет опору в обществе.

Региональным властям оказывается проще консолидировать свою политическую базу9. Отчасти такое положение сложилось вследствие негласного "разделения труда" между центром, проводящим болезненную политику бюджетной стабилизации, и руководством регионов, принявшим на себя ответственность за оказание поддержки предприятиям и населению за сохранение относительно благополучной микроэкономической и социальной ситуации10. В сферах деятельности, формально отнесенных к полномочиям федерального правительства, региональные власти все чаще выступают в качестве посредника между центром, с одной стороны, и населением и предприятиями, с другой11.

Неспособность федерального правительства удовлетворительно осуществлять свои функции объективно подталкивает региональные власти к дальнейшему расширению de facto собственных полномочий12, включая вопросы международных отношений, таможенной и иммиграционной политики, прав собственности и управления денежной массой. Такая экспансия повышает значимость региональных правительств, что благоприятно контрастирует с упоминавшейся выше политической индифферентностью в отношении центра.

В рамках отдельного региона политические интересы поляризованы, как правило, в гораздо меньшей степени, нежели в общероссийском масштабе. Хотя для многих регионов характерны достаточно глубокие внутрирегиональные различия экономических условий, особенно между сельскими и городскими территориями, а также в зависимости от наличия или отсутствия природных ресурсов, региональным властям удается сгладить внутриполитический конфликт посредством перекрестного субсидирования.

Важно и то, что федеральное правительство оставляет неудовлетворенной объективно существующую потребность в дееспособных государственных институтах. Разочаровавшись в возможности федерального правительства удовлетворить эту потребность, население обращает свои ожидания к региональным властям. Принципиальным здесь оказывается известный из теории игр "эффект точки фокусирования": легитимность и организационная оформленность региональных администраций способствуют координации ожиданий и в конечном счете консолидации населения вокруг руководства регионов. Не случайно внутрирегиональные конфликты, имея своими предпосылками преимущественно экономические причины (например, концентрацию источников экономической ренты на части территории региона), становятся политической реальностью только при существовании внутри региона единицы административно-территориального деления, власти которой препятствуют участию всего региона в присвоении ренты. По указанной причине пример конфликта между Тюменской областью и включенными в нее Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским национальными округами остается сравнительно изолированным феноменом. Следует, однако, ожидать что с укреплением местного самоуправления это явление примет более широкие масштабы.

"Переговорный федерализм": предпосылки и формы

Ввиду отсутствия политической опоры в обществе федеральное правительство вынуждено искать поддержки у влиятельных групп интересов. Важное место среди последних занимают регионы, представленные своими администрациями. Руководство регионов располагает значительно более консолидированной политической базой, нежели центр. Эта асимметрия создает предпосылки для сделок, в которых политическая лояльность обменивается на властные полномочия и экономические ресурсы.

Регионам присуща встречная потребность в такого рода обменах, причем первопричина, подталкивающая обе стороны к торгу друг с другом, во многом одна и та же, а именно - межрегиональное неравенство. Поскольку источники рыночного дохода сконцентрированы в сравнительно небольшом числе регионов, экономическое выживание остальной части страны требует широкомасштабного внерыночного перераспределения национального дохода через федеральный бюджет. Преобладание - по некоторым оценкам более чем шестикратное13 - регионов-реципиентов над донорами является бюджетным отражением экономической реальности. В этих условиях отношения с федеральными властями оказываются критически важными для благополучия регионов - как доноров, стремящихся оградить свои ресурсы, так и реципиентов, заинтересованных в наращивании субсидий.

Таким образом, налицо взаимная заинтересованность сторон в предметном, неполитизированном диалоге. Этим, в частности, обусловлены отношения конструктивного партнерства, сложившиеся у федерального правительства с подавляющим большинством губернаторов, включая и тех, кто до избрания на этот пост находился в оппозиции к центру. Президент отдает явное предпочтение Совету Федерации, где представлены первые лица регионов, перед Государственной думой14. Что же касается самих губернаторов, то необходимость сохранять открытыми каналы коммуникаций с Москвой несовместима с занятием оппозиционной политической платформы. В то же время безусловная поддержка губернатором федерального правительства означала бы растрату политического капитала, который можно с пользой употребить в политическом торге с центром. Оптимальной для губернатора является позиция политически неангажированного "крепкого хозяйственника" или прагматика-центриста, движимого заботой о своем регионе.

Сложившаяся в России модель "переговорного федерализма" находится в очевидном противоречии с центральной идеей федерального государства - разделением властных функций и сфер деятельности между правительствами двух уровней, каждое из которых независимо функционирует в своей сфере полномочий. Симптоматично само восприятие региональных лидеров как партнеров (неважно, лояльных или враждебных) федеральных властей, тогда как нормой является разделение труда между центром и регионами. Разумеется, на практике полная изоляция региональных правительств от федерального невозможна, однако диалог между ними не служит необходимым условием функционирования государственной машины и обычно затрагивает вопросы, находящиеся на периферии полномочий каждого из уровней власти. В России же, напротив, этот диалог выступает основой федеральной системы, заменяя в этом качестве конституционный фундамент. (Впрочем, Конституция РФ провоцирует такое положение вещей, относя к совместному ведению центра и субъектов Федерации практически все сферы деятельности, находящиеся за пределами федеральной юрисдикции.)

"Переговорный" (известный также как "кооперативный"15) федерализм вносит серьезные искажения в деятельность правительств обоих уровней, следствием чего являются экономические потери и политическая нестабильность, угрожающая единству и целостности государства. Федеральное правительство оказывается зависимым в своей деятельности от поддержки руководства регионов, а не от непосредственно выраженной воли большинства населения страны. Подобная подмена противоречит принципу государственного суверенитета и чрезвычайно осложняет деятельность федеральных властей16. В "переговорной" федерации под сомнение ставится сама способность центра предоставлять отнесенные к его ведению общественные блага, такие, как общегосударственная рыночная инфраструктура, закон и правопорядок (включая экономические права собственности, охрану контрактов и свободы торговли), система социальной защиты и пр.

Действительно, центр может расходовать свои финансовые и политические ресурсы либо на предоставление этих и подобных им благ, либо на субсидии регионам (уступка политическому давлению региона-донора есть разновидность субсидии). Главы регионов с очевидностью предпочитают субсидии, что естественно для политиков, полностью подчиненных региональным интересам и не связанных общенациональной политической платформой. Данное расхождение между индивидуальной и общественной целесообразностью, известное в теории как проблема "безбилетника" (free rider), вообще характерно для общественных благ и служит главной причиной отнесения их к государственному сектору экономики. В последнем случае правительство руководствуется мандатом общества в целом и не нуждается в согласии отдельных индивидов и групп на финансирование общественных благ. В "переговорной" федерации такая возможность утрачивается, и предоставление федеральным правительством общественных благ вытесняется прямыми и косвенными субсидиями17.

Низкая дееспособность федерального правительства России, закономерная для "переговорной" федерации, нередко ошибочно квалифицируется как отсутствие политической воли, тогда как истинной ее причиной является дефицит политических ресурсов.

Предпочтения и направления деятельности региональных властей также подвергаются в "переговорной" федерации серьезному искажению. Состоявшиеся в регионах выборы изменили ориентацию и приоритеты губернаторов, которые обрели независимость от центра и оказались взамен подотчетны и ответственны перед избирателями, экономическими и иными группировками своего региона. Подобная смена ориентиров, безусловно, - шаг к подлинному федерализму, поскольку региональные руководители получили собственные, независимые от центра политические ресурсы и суверенное право распоряжаться ими в интересах своих регионов. Последнее требование, будучи необходимой предпосылкой эффективности федеральной системы, не является, однако, само по себе достаточным, поскольку затрагивает лишь цели регионального руководства, не касаясь условий и возможностей их осуществления.

Действия властей региона диктуются сочетанием "горизонтальных стимулов и вертикальных правил"18, иными словами, подотчетностью местным интересам и отношениями с федеральным правительством. Губернаторы могут стремиться к достижению своих политических целей, либо концентрируя усилия в пределах подведомственных им регионов, либо добиваясь привилегий у центра. Первое направление деятельности подразумевается канонами федерализма: глава регионального правительства, находясь в рамках своих полномочий, стремится к повышению эффективности государственного сектора региональной экономики, снижению налогового бремени и созданию благоприятного климата для частного предпринимательства и инвестиций. Сущностью второго направления является лоббирование, или, иначе, борьба за ренту (rent-seeking). Борьбу за ренту принято рассматривать как непроизводительное использование ресурсов19, цель которого - не приращение общественного богатства, а его перераспределение. Ущерб, наносимый борьбой за ренту, включает в себя и ухудшение общего экономического фона ввиду угрозы изъятия создаваемого продукта. В результате в лоббирование вовлекается все более широкий круг участников, вынужденных предпринимать для защиты своих интересов контрмеры.

Привлекательность лоббирования для руководства регионов зависит, во-первых, от масштабов межрегионального перераспределения ресурсов, и, во-вторых, от возможности регионов повлиять на его результаты. Сознавая свою уязвимость в аспекте давления регионов, федеральный центр стремится перестроить систему межбюджетных отношений, защитившись от лоббирования общими правилами, в одинаковой мере обязательными для всех участников. В таком случае налоговые изъятия, субсидии и трансферты регионам перестают быть предметом торга, что при прочих равных условиях должно снизить продуктивность борьбы за ренту.

За последние годы были унифицированы пропорции распределения федеральных налогов между центром и регионами (ранее эти пропорции были предметом сепаратных переговоров региональных руководителей с федеральными властями), а на смену "непрозрачной" системе субсидий нуждающимся субъектам Федерации пришел Фонд финансовой поддержки регионов, величина выплат из которого определяется по предварительно установленной формуле. К тому же в условиях дефицита федерального бюджета трансферты регионам, как и другие статьи расходов, неизбежно сокращаются и теряют вследствие этого свое значение в формировании региональных бюджетов20.

Эти и подобные им перемены резко сужают "поле" борьбы за ренту в экономике России, и широкомасштабное лоббирование, характерное для начального периода реформ, идет на убыль21. Хотя для таких выводов и есть некоторые основания, реальная картина выглядит сложнее. Прежде всего и в рамках реформируемой системы бюджетных отношений между центром и регионами сохраняется немало возможностей для асимметрии и эксклюзивных режимов функционирования отдельных регионов22. Кроме того, кризис федеральных финансов, который, казалось бы, должен был уменьшить масштабы торга между центром и регионами в бюджетной сфере, неожиданно открыл новые области для переговоров и политического давления. Предметом договоренности федеральных и региональных властей становятся своевременность бюджетных перечислений, пропорции секвестра ранее запланированных расходов и возможность взаимозачетов в межбюджетных отношениях23.

Два параллельно развертывающихся процесса - бюджетный кризис и постепенный рост значимости и действенности публичного права - переориентируют усилия региональных руководителей в области их отношений с федеральными властями. Объектом приложения этих усилий в большей степени становится сама правовая реформа, а цель лоббирования заключается уже не в получении единовременных субсидий, а в постоянном закреплении за регионом властных полномочий и источников экономической ренты. Особая привлекательность новых форм торга с центром для регионов состоит в возможности застраховаться от политической и бюджетной неопределенности на федеральном уровне и укрепить правовые позиции в будущих конфликтах с Москвой.

Преобладающими формами отстаивания региональных интересов в сфере права являются региональные уставы (в республиках - конституции) и договоры между субъектом Федерации и федеральным правительством. Юридический анализ принятых конституций и уставов субъектов Федерации обнаруживает, что эти акты в своем большинстве противоречат различным статьям федеральной конституции24. Угроза того, что такие нарушения могут быть оспорены в Конституционном суде, заставляет регионы обращаться к более надежным способам разграничения правового пространства, когда эксклюзивный правовой режим не провозглашается односторонним путем, а подкрепляется согласием центра в виде двустороннего договора.

К концу 1997 г. договоры о разграничении предметов ведения и полномочий заключены с 40 из 89 субъектов Федерации. К каждому договору прилагается пакет соглашений по экономическим, бюджетным и иным вопросам. Характерно, что соглашения по существующим договорам затрагивают такие сферы ведения, как права собственности, финансовая, валютная и таможенная политика, составляющие ядро системы полномочий федеральных властей25. Общепризнанно, что размеры региональных приобретений, закрепленные в договоре с центром, определяются политическим весом регионального руководства, экономическими и политическими ресурсами региона. По выражению А. Хакимова - политического советника президента Татарстана, - "каждый субъект подписывает договор по своим возможностям"26.

Таким образом, можно констатировать, что на фоне происходящих в России экономических, политических и правовых перемен лоббирование регионами своих интересов не прекратилось, а эволюционировало и распространилось в сферу права27.

Последствия "переговорного федерализма"

Интенсивный диалог и взаимодействие региональных и федеральных органов власти в процессе строительства федеральной системы в России неизбежны и в принципе могут сыграть полезную роль. Лоббирование региональных властей является, помимо прочего, средством выражения региональных интересов. Оно "питает" реформу государственных институтов и публичного права важной информацией, доступной изначально только на региональном уровне, и позволяет добиться разумного баланса полномочий центра и регионов. Это тем более важно, что действующее законодательство содержит многочисленные пробелы, которые можно было бы заполнить, фиксируя естественно складывающиеся формы и методы политических отношений.

Эффективность формирующейся таким образом федеральной системы зависит от направленности лоббирования. Последнее может оказаться в интересах общества, если усилия лоббирующих субъектов нацелены на формирование институтов и выработку решений федерального масштаба2828. В этом случае достижение общественно эффективных результатов хотя и не гарантировано, но по крайней мере возможно. В то же время лоббирование приносит несомненный вред, если его предмет - частные вопросы, имеющие большое значение для отдельного региона, но не затрагивающие федеральных структур. В таком случае преобладающими являются перераспределительные мотивы и борьба за ренту.

Как показывает анализ, в отношениях российских регионов с центром доминирует второй тип лоббирования. Очевидно, приоритетным для регионов является заключение двусторонних договоров и соглашений с целью юридического "огораживания" региональных интересов и частичного выхода из общефедерального правового поля, вместо того чтобы стремиться повлиять на федеральные законы общего действия. Когда такой процесс принимает массовый характер, конституционные нормы вытесняются договорным правом. Более того, регионы противятся принятию федеральных законов, которые регламентируют отношения региональных и федеральных властей и ставят таким образом препятствия введению эксклюзивных правовых режимов. Примером служит оппозиция в Совете Федерации проекту конституционного закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов". В результате возникает порочный круг - пробелы в федеральном законодательстве и его пластичность поощряют регионы к односторонним шагам, что, в свою очередь, затрудняет принятие и совершенствование необходимых федеральных законов.

Регионы России по-разному распорядились возможностью de facto и de jure добиваться широких полномочий в формировании бюджетных, институциональных и правовых режимов в пределах региональных границ. Возникший в результате спектр таких режимов включает в себя "либеральные" и "консервативные" варианты, а также разнообразные комбинации административных ограничений и рыночных свобод, частного и государственного предпринимательства, прав собственности и пр. Достигнутое разнообразие во многом полезно, поскольку лишает федеральные власти монополии на выбор экономической политики и создает в этой области предпосылки для эксперимента и конкурентного отбора. Однако реализация таких предпосылок в форме "федерализма, сохраняющего рынки", требует выполнения двух ключевых условий29.

Первое из них заключается в свободе перемещения населения и капитала между регионами. Иначе региональные власти - во всяком случае, на период между выборами - обретают монополию на определение экономической политики и формирование институциональной среды. Подвижность населения и инвестиций позволяет "голосовать ногами"30 против неудачных решений, что заставляет региональное руководство обращаться к более эффективным вариантам соседей. Конкурентный отбор становится в этом случае не просто возможным, но и неизбежным, поскольку опирается на действенные экономические и политические стимулы.

Второе требование состоит в том, что региональные власти должны быть связаны жесткими бюджетными ограничениями, то есть располагать четко определенной налоговой базой и находиться в раз и навсегда установленных отношениях с федеральным бюджетом. Жесткость бюджетных ограничений означает невозможность торга с федеральными властями за дополнительные ресурсы (исключается также возможность бесконтрольного заимствования на финансовых рынках в расчете на то, что центр не допустит банкротства регионального бюджета). В этом случае борьба за ренту перестает быть альтернативой эффективному ведению регионального хозяйства.

В России ни одно из этих условий не выполняется. Как уже отмечалось, межрегиональная мобильность населения и капитала недостаточна, а возможности лоббирования региональных интересов по-прежнему огромны. Попытки федерального правительства усилить жесткость региональных бюджетных ограничений за счет регламентации межбюджетных отношений и ограничения налоговой базы регионов привели, во-первых, к быстрому распространению региональных займов (вопреки официально декларируемым инвестиционным намерениям заемные средства нередко расходуются на погашение дефицитов региональных бюджетов31), и, во-вторых, к активизации торга с федеральным правительством по поводу контроля над ресурсами и распределения властных полномочий. В российской федеральной системе не удается добиться жесткости и обязательности правовых ограничений, что порождает далеко идущие экономические и юридические последствия.

Главной экономической проблемой является сосуществование в рамках единого государства различных несогласованных друг с другом институциональных режимов. Такая несогласованность воздвигает барьеры для перемещения товаров и факторов производства, осложняет межрегиональные обмены и контракты, а также искажает рыночные сигналы и в итоге препятствует эффективному распределению по территории страны производственных ресурсов.

Последнее обстоятельство следует подчеркнуть особо ввиду размера связанных с ним экономических потерь. Такие потери неизбежны всякий раз, когда федеральное правительство не способно эффективно обеспечить целостность рыночного пространства страны, что является наиболее важной экономической задачей центра в федеральной системе. Без надежной защиты общего рынка федерации региональные органы власти превращаются с точки зрения их экономических полномочий в национальные правительства de facto32. Выполнение других экономических функций федерального центра при этом также становится проблематичным, включая монетарную политику. При наличии несовместимых институциональных режимов и барьеров для функционирования рынка в регионах могут возникать макроэкономические дисбалансы различной природы, требующие подчас проведения диаметрально противоположных мер финансовой и бюджетной политики. В таком случае региональные предпочтения в отношении динамики денежной массы, ссудного процента, валютного курса и т. п. плохо совместимы друг с другом, и поиск удовлетворяющего всех компромисса затруднен. Не случайно при создании межгосударственных экономических объединений первым шагом является формирование общего рынка, а введение единой валюты, если дело до него доходит вообще, завершает интеграционный процесс.

Динамика институтов российского федерализма

Как показывает наш анализ, особенностью российской федеральной системы является то, что она формируется в значительной мере спонтанно, и основные участники этого процесса не связаны жесткими ограничениями формального права или конституционной традиции. Отсутствие четких правил, регламентирующих распределение ресурсов, полномочий и ответственности между центром и регионами, ведет к утрате контроля над макроэкономическими процессами, межрегиональному неравенству и неэффективному распределению ресурсов33.

Кроме того, практика "переговорного федерализма" наносит урон устойчивости конституционного строя России. Конституции дееспособны и устойчивы в том случае, когда основные политические силы в обществе заинтересованы в поддержании и упрочении конституционного режима. В основе этой заинтересованности лежит общее убеждение в том, что институты публичного права, даже если они ставят ограничения достижению краткосрочных политических целей отдельных групп, в конечном счете идут на благо всем и каждому. Возможность "выкраивания" в конституционном поле индивидуальных уложений подрывает такую убежденность и превращает конституцию из гаранта целостности общества в сферу конкуренции групповых интересов.

В результате российский федерализм испытывает сильное воздействие политической и экономической конъюнктуры, и отношения центральных и региональных властей приобретают циклическую форму. С началом реформ в атмосфере политической неопределенности и острого экономического кризиса центральные власти - сначала добровольно, а затем все в большей степени вынужденно - уступали властные полномочия регионам. Этот процесс принял характер цепной реакции: неспособность федеральных властей ни поощрить лояльных региональных руководителей, ни применить действенные санкции к посягнувшим на конституционные права центра вовлекали в "парад суверенитетов" все новых и новых участников. Для перелома такой тенденции федеральным властям пришлось пойти на демонстрацию силы, в свою очередь, переступив через границы действующей в то время конституции. "Эффект 1993 года"34 оказался хотя и действенным, но кратковременным. Шаткость политической базы федерального центра в канун президентских выборов и провал чеченской кампании вновь усилили позиции регионов, положив начало новому витку "федерального цикла". Наконец, в последнее время наблюдаются признаки очередного усиления централизованных начал средствами налоговой реформы, укрепления федеральных институтов власти и т.д. 35

Возникает вопрос, сохранит ли этот процесс циклический характер или стабилизируется в виде устойчивого федерального режима. В отсутствие действенных конституционных ограничений ответ зависит от конфигурации экономических и политических интересов в стране. Решающими с этой точки зрения могут оказаться три фактора: возросшая потребность регионов в частных инвестициях, начавшаяся активная межрегиональная экспансия крупных банков и финансово-промышленных групп и становление местного самоуправления. Каждый из этих факторов непосредственно затрагивает один из уровней российской федеральной иерархии, но все они способствуют утверждению в России "федерализма, сохраняющего рынки".

На фоне кризиса федерального бюджета и усилий центра по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины региональное руководство во все большей мере обращается к финансовым рынкам как источнику средств для покрытия текущих расходов и производственных инвестиций. В этом случае успех достигается созданием привлекательного налогового режима, предоставлением надежных инвестиционных гарантий, "прозрачностью" государственного сектора региональной экономики и т. п. Конкурируя за инвестиции, регионы перенимают друг у друга новшества, благоприятствующие развитию частного сектора экономики. Например, в отсутствие федерального земельного кодекса субъекты Федерации в массовом порядке принимают свои собственные законодательные акты, в той или иной мере вовлекающие земельные участки в рыночный оборот, и используют при этом в качестве образца законы о земле, принятые в других регионах. Налицо, таким образом, движимый рыночными стимулами конкурентный отбор и распространение правовых и экономических институтов, что является одним из главных потенциальных достоинств федеральной системы.

Данный процесс, однако, не исключает, а лишь дополняет лоббистские усилия региональных властей, поскольку, как это явствует из вышеизложенного, для борьбы за ренту сохраняются многообразные возможности. Заинтересованность региональных руководителей в экономическом благополучии своей территории сама по себе недостаточна для поддержания общероссийского рынка - последнее требует реализации более широких надрегиональных интересов. В противном случае конкурентный отбор приводит к распространению не только экономически эффективных инноваций, но и таких, которые могут стать препятствием к становлению общероссийского рынка - примером служат множащиеся договоры регионов с федеральным правительством.

В этой ситуации автоматическое кооптирование регионального руководства в верхнюю палату Федерального Собрания представляется разумным шагом. Будучи членами Совета Федерации, первые лица регионов оказываются официально интегрированными в структуры центральной власти и с необходимостью вовлекаются в обсуждение общероссийских проблем. Это расширяет политический кругозор региональных лидеров и открывает возможность для балансирования региональных и общенациональных приоритетов. Вместе с тем членство в Совете Федерации является производным от занятия руководящих постов в регионах, вследствие чего региональные интересы остаются доминирующими для губернаторов и руководителей законодательных собраний субъектов Федерации.

До сих пор стремление региональных элит к консолидации не выходит за пределы эксклюзивных региональных ассоциаций. Симптоматично, что если сначала ассоциации возникали на основе географического соседства регионов, то в последнее время близость экономических интересов начинает преобладать над географией, и пространство не препятствует интеграции в рамках группировки регионов-доноров Москвы и Ханты-Мансийского автономного округа.

Возникновения подлинно надрегиональных, "всеобъемлющих" экономических интересов, которые могут стать прочной политической опорой федерального центра, следует ожидать в связи с активным продвижением в регионы крупнейших банков страны, ускоренным формированием финансово-промышленных групп и развитием межрегиональных фондовых рынков. Единство экономического пространства России, беспрепятственное движение по территории страны товаров и капитала, защита прав собственности и контрактов имеют исключительно актуальное значение для трансрегиональных экономических и финансовых структур, которые, несомненно, используют свой растущий политический вес для достижения этих целей. Будучи естественными союзниками федерального центра, эти структуры в силу своих инвестиционных возможностей обладают также большим влиянием и в регионах, а потому способны сыграть немалую роль в интеграции не только российского рынка, но и системы государственной власти страны. На этой основе, в частности, могут сформироваться политические партии, функционирующие одновременно на федеральном и региональном уровнях, что является важной предпосылкой стабильной федерации36.

Наконец, фактором устойчивости российского федерализма может стать развитие местного самоуправления и передача значительной части властных полномочий с регионального на муниципальный уровень. Сравнительный анализ экономических последствий децентрализации государственной власти в различных странах мира показывает, что в развивающихся странах перераспределение полномочий с регионального на местный уровень способствует ускорению экономического роста, тогда как для развитых стран зависимость противоположна37. Помимо стандартных аргументов в пользу местного самоуправления (лучшее знание потребностей в общественных услугах, более высокая подотчетность населению и др.), существует и политический довод - местные органы власти ограничены в своей способности лоббирования по сравнению с региональным руководством.

Последнее обстоятельство особенно важно, если существующие политические и правовые институты не ставят надежных преград борьбе за ренту. С чисто экономической точки зрения региональный уровень власти оптимальным путем балансирует преимущества децентрализации ряда государственных функций с выгодой от "экономии на масштабе", то есть снижения удельных издержек в государственном секторе за счет концентрации ресурсов и административного аппарата. Вместе с тем, аккумулируя ресурсы и властные полномочия, руководители регионов наращивают свой политический вес, и таким образом могут воспользоваться преимуществами "экономии на масштабе" и в лоббировании. В зрелых федерациях борьба за ренту ограничена конституционными рамками, и выгоды от "экономии на масштабе" в ее классическом понимании оказываются решающими. В то же время в странах со спонтанно формирующейся федеральной системой важно предотвратить рост политических издержек усиления региональных властей.

Вопросы экономики /Институт экономики РАН.-1998 г.- №6, стр. 68


1 Умнова И. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами. М.: ИНИОН РАН, 1996.

2 Weingast B. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development. - Journal of Law, Economics, and Organization, vol. 11, 1995, p. 1-31.

3 North D. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press, 1990.

4 Oates W. Fiscal Federalism. Harcourt, N.Y., 1972.

5 Knight J. Institutions and Social Conflict. Cambridge University Press, 1992.

6 Анализ тенденций развития регионов России в 1992-1995 гг. TACIS-Россия. М., 1996; Sutherland D., Hanson Ph. Structural Change in the Economies of Russia's Regions. - Europe-Asia Studies, 1996, vol. 48, p. 367-392.

7 Анализ тенденций развития регионов России в 1992-1995 гг.

8 Зафиксированный в 1997 г. рост душевых доходов населения сопровождался усилением их межрегиональной дифференциации. Доходы в Москве - регионе-лидере - выросли более чем на четверть, тогда как в среднем по стране их рост был менее 3%.

9 Согласно социологическим опросам, доверие населения к региональным руководителям выросло с 1992 по 1997 г. более чем в два раза - с 20 до 44%, тогда как ни одному из политиков федерального уровня не удается превысить 20-процентный уровень (Сегодня, 1998, 25 февраля). По другим данным, лишь 11% избирателей считают, что Государственная дума выражает их интересы, тогда как в отношении региональных руководителей этот показатель составляет 27% (Известия, 1998, 23 января).

10 Из региональных бюджетов финансируется от 70 до 90% расходов на народное хозяйство, услуги социальной сферы и социальное обеспечение (Хенкин С. Сепаратизм в России - позади или впереди? - Pro et Contra, 1997, т. 2, № 2, с. 5-19).

11 Лавров А. Асимметрия бюджетного устройства России: проблемы и решения. Доклад на семинаре "Асимметричность федерации". М., 1996.

12 Каганский В. Советское пространство - конструкция и деструкция. В кн.: Иное. Россия как предмет. М.: Аргус, 1995, стр. 89-130.

13 Улюкаев А. Государственные финансы и региональное развитие. - Вопросы экономики, 1998, № 3, с. 6.

14 Петров Н., Титков А. Геохронология. Московский центр Карнеги. М., 1997.

15 Inman R., Rubinfeld D. Rethinking Federalism. - Journal of Economic Perspectives, 1977, vol. 11, p. 46-64.

16 Posner R. The Constitution as an Economic Document. - The George Washington Law Review, 1987, vol. 56, p. 4-38.

17 Polishchuk L. Russian Federalism: Economic Reform and Political Behavior. California Institute of Technology, Division of the Humanities and Social Sciences, WP 972. 1996; Inman R., and Rubinfeld D. Rethinking Federalism. - Journal of Economic Perspectives, 1977, vol. 11, p. 46-64.

18 The State in a Changing World. 1997 World Development Report. Oxford University Press. N.Y., 1997.

19 Buchanan J. Rent Seeking and Profit Seeking. In: J. Buchanan, P. Tollison, G. Tullock (Eds.), Towards a Theory of the Rent-Seeking Society, Texas A&M University Press, College Station, 1980.

20 Регионы России: финансовые аспекты развития. М.: Инфомарт, 1997.

21 См. напр.: Ослунд А. "Рентоориентированное поведение" в российской переходной экономике. - Вопросы экономики, 1996, № 8, с. 99-108.

22 Лавров А. Асимметрия бюджетного устройства России: проблемы и решения.

23 Характерным примером является отказ властей Ингушетии от ранее выдвигаемых требований расширения республиканских полномочий в правоохранительной сфере в ответ на обещание центральных властей выполнить в полном объеме запланированные меры по социально-экономическому развитию региона (Сегодня, 1998, 25 февраля).

24 Согласно информационной справке администрации президента России, "практически во всех субъектах Федерации нарушается единство правового пространства. Конституционным судом России с марта 1995 г. по декабрь 1997 г. рассмотрено 19 дел о проверке конституционности отдельных законодательных актов субъектов РФ, и лишь в одном случае оспариваемый закон признан соответствующим Конституции России" (Коммерсантъ-Daily, 1998, 22 апреля). См. также: Умнова И. О феномене и путях преодоления разорванности конституционного пространства в современной России. В кн.: Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Новосибирск, ИЭ и ОПП СО РАН, 1995, с. 143-163.

25 Петров Н., Титков А. Геохронология.

26 Хакимов Р. Асимметричность Российской Федерации: взгляд из Татарстана. Доклад на семинаре "Асимметричность федерации". М., 1996, с. 5.

27 Polishchuk L. Missed Markets: Implications for Economic Behavior and Institutional Change. IRIS Center, College Park, MD, 1996.

28 Milgrom P. Employment Contracts, Influence Activities, and Efficient Organization Design. - Journal of Political Economy, 1988, vol. 96, p. 42-60.

29 Weingast B. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development. - Journal of Law, Economics and Organization, 1995, vol. 11, p. 1-31.

30 Tiebot Ch. A Pure Theory of Local Expenditures. - Journal of Political Economy, 1956, vol. 64, p. 416-424.

31 Регионы России: финансовые аспекты развития.

32 Montinola G., Qian Y., Weingast B. Federalism, Chinese Style. The Political Basis for Economic Success in China. - World Politics, 1995, vol. 48, p. 50-81.

33 The State in a Changing World. 1997 World Development Report.

34 Павленко С. Новый федерализм: интрига и контринтрига. - Pro et Contra, 1997, т. 2, № 2, с. 34-46.

35 Петров Н., Титков А. Геохронология.

36 Ordeshook P. Russia's Party System: Is Russian Federalism Viable? - Post Soviet Affairs, 1997, vol. 12, p. 195-217.

37 Davoodi H., Zou H. Fiscal Decentralization and Economic Growth: A Cross-Country Study. The World Bank, 1996.

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад