Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

А. ЛЯСКО,
экономический обозреватель
еженедельника "Экономика и жизнь -
московский выпуск"

Реализация программы стабилизации не способна преодолеть кризис*

Общая оценка ситуации

Мобилизация доходов

Сокращение государственных расходов


Настоящая статья посвящена критическому анализу ряда аспектов правительственной программы антикризисного управления1. Несмотря на то что после ее принятия на расширенном заседании правительства РФ 23 июня 1998 г. в стране произошли значительные перемены политического и экономического характера (включая отставку кабинета министров, переход к политике "плавающего" курса рубля и вынужденный отказ от обслуживания краткосрочной государственной задолженности), в условиях продолжающегося кризиса вновь сформированное правительство независимо от его персонального состава будет вынуждено действовать стабильно и предсказуемо. В частности, это означает определенную преемственность политики нового кабинета министров при формировании задач антикризисного управления и выработке способов его осуществления. Анализ мер по стабилизации финансово-экономической ситуации, подготовленных прежним составом правительства, представляется оправданным, поскольку официально одобренная антикризисная программа действий, по-видимому, будет и дальше служить стержнем экономического курса нового кабинета министров. Мы попытаемся ответить на вопрос, в какой степени система мер, предложенная правительством, способствует преодолению платежного, бюджетного и долгового кризисов, определяющих современный этап развития экономики России.

Общая оценка ситуации

Прежде всего, отметим тот очевидный факт, что программа мер, призванная предотвратить наступление наиболее острой фазы финансового кризиса, сопряженной либо с девальвацией рубля, либо с принудительной приостановкой платежей по государственному долгу, не смогла достичь своих целей. Хотя ряд положений правительственной программы был введен в действие постановлениями исполнительной власти уже с 1 августа с.г., в стране разразился сильнейший кризис банковской ликвидности, за которым последовали обвальное снижение цен на государственные и корпоративные ценные бумаги, вынужденное прекращение операций на рынке ГКО и выход рубля из границ курсового "коридора", что фактически равнозначно его девальвации.

В целом мы разделяем правительственную оценку причин обострения финансово-экономического кризиса в России (негативные тренды на развивающихся рынках, 50-процентное падение мировых цен на нефть, циклическое ухудшение международной конъюнктуры по большинству экспортируемых товаров, низкая собираемость налогов и иных запланированных бюджетных доходов, рост государственного долга и в особенности его краткосрочной составляющей). Вместе с тем мы не можем однозначно согласиться с утверждением бывшего премьер-министра С. Кириенко о том, что причиной нынешних разрушительных явлений служит отсутствие кардинальных мер по оздоровлению бюджета, в результате чего бюджетный дефицит пришлось покрывать путем чрезмерных заимствований на внешних и внутренних рынках.

Подлинная проблема российской экономики состоит в том, что, невзирая на самые жесткие меры, предпринятые в разное время для оздоровления финансово-бюджетной системы, государство по-прежнему демонстрирует неспособность собрать достаточное количество бюджетных доходов для финансирования хотя бы простого воспроизводства в рамках сложившегося в стране комплекса социально-экономических институтов. Прежде всего речь идет о таких обязательных направлениях расходования бюджетных средств, как полная и своевременная выплата заработной платы бюджетникам и денежного довольствия военнослужащим, обеспечение закупок военной техники и вооружений, содержание правоохранительной и судебной систем, а также поддержка фундаментальной науки, промышленных инноваций, сельского хозяйства, коммунальной сферы, образования и здравоохранения.

Приватизация основных народнохозяйственных объектов привела к тому, что государство утратило возможность непосредственного пополнения доходной части бюджета за счет результатов их производственной деятельности. В то же время поступления от налоговых и иных обязательных платежей, служащих основным источником формирования бюджетных доходов в условиях либерализованной экономики, оказываются недостаточными для того, чтобы государство смогло в полном объеме исполнить свои обязательства в бюджетной сфере.

Несмотря на все усиливающийся фискальный нажим со стороны денежных властей, выражаемый подчас в таких экзотических формах, как учреждение Временной чрезвычайной комиссии по соблюдению налоговой дисциплины или ограничение доступа к экспортным трубопроводам для нефтяных компаний - недоимщиков бюджета, эффективность налоговой системы в целом невысока. Росту бюджетных поступлений не помогают и меры противоположного характера, направленные на ослабление чрезмерной налоговой нагрузки на экономику. Ежемесячный уровень сбора налоговых платежей в 1997-1998 гг. устойчиво держится в пределах 10-14 миллиардов деноминированных рублей, хотя для его радикального увеличения испробованы самые разнообразные средства, включая взаимозачеты, налоговые освобождения, реструктуризацию долгов, частичное списание пени и штрафов по налоговой недоимке.

Именно принципиальная невозможность обеспечения уровня налоговых поступлений, заложенного в законе о федеральном бюджете, вынуждает правительство обращаться к внешним и внутренним заимствованиям в целях как замещения несобранных бюджетных доходов, так и рефинансирования государственного долга. Поскольку правительственные ценные бумаги, которыми оформляются подобные заимствования, как правило, не имеют под собой залогового обеспечения, покупателями значительной части ГКО и им подобных краткосрочных обязательств выступают инвестиционные фонды и банки, заинтересованные в наполнении части своих портфелей высокодоходными, хотя и относительно рискованными активами. До тех пор пока доходность российских ГКО поддерживалась на уровне 20% годовых в валюте и выше, этот инструмент был достаточно привлекательным для спекулятивно настроенных инвесторов. Правительство, последовательно расширявшее финансирование бюджетного дефицита за счет эмиссии краткосрочных обязательств, оказалось в полной зависимости от своевременного поступления финансовых средств (прежде всего зарубежного происхождения), необходимых для покупки вновь эмитируемых серий государственных заимствований.

По данным заместителя председателя ЦБР А. Козлова, доля нерезидентов в общем портфеле ГКО-ОФЗ на середину мая 1998 г. составляла 32% (доля операций иностранных инвесторов на вторичном рынке была еще больше - 40%). При этом даже в относительно благоприятные для правительства периоды сумма краткосрочных государственных обязательств (сроком до одного года) в портфелях нерезидентов не опускалась ниже 78-82%. Очевидно, приток средств зарубежных инвесторов происходил исключительно в расчете на высокую доходность российских активов, фиксируемую за небольшой промежуток времени. При малейших проявлениях кризиса спекулятивный капитал был готов отказаться от вложений в ГКО, внося тем самым значительный элемент нестабильности и непредсказуемости в схему рефинансирования государственного долга, избранную российским правительством.

Тем не менее относительная легкость, с которой международные инвестиционные фонды направляли капиталы на приобретение российских ценных бумаг, а также систематическое реинвестирование ими средств, полученных от погашения серий государственных обязательств с истекшим сроком обращения, в покупку новых выпусков ГКО-ОФЗ убедили правительство в безопасности дальнейшего расширения объема заимствований. При этом правительство полагало, что сумеет удержать интерес инвесторов даже при стабильно уменьшавшейся доходности по операциям с ГКО, достигшей к ноябрю 1997 г. 19-22% годовых в рублях. Более того, к 2001 г. за счет экономии расходов на обслуживание государственного долга предполагалось уменьшить объем заимствований на рынке ГКО в три раза, а доходность по ним довести до уровня 12%. Однако финансовый кризис, разразившийся осенью 1997 г. на рынках Юго-Восточной Азии, перечеркнул эти ожидания.

В связи с общим выводом средств инвестиционных фондов с развивающихся рынков российские денежные власти были вынуждены для поддержания механизма рефинансирования государственного долга согласиться на более высокую доходность по ГКО-ОФЗ. В мае-июне текущего года она достигла 60-70%, что вызвало резкий рост краткосрочной задолженности правительства. Затраты на обслуживание платежей по долгу составили 34-35% общих расходов бюджета при плане в 25%. Как сообщил на расширенном заседании правительства С. Кириенко, на погашение ГКО в текущем году расходовалось в среднем около 31 млрд. руб. в месяц, то есть в 1,4 раза больше, чем составляли ежемесячные фактические доходы федерального бюджета. Как следствие для погашения накопленной задолженности государство было вынуждено занимать все новые средства.

В результате указанных процессов бюджетная эффективность привлечения средств с рынка ГКО-ОФЗ постоянно снижалась, пока в 1998 г. не стала отрицательной. Механизм краткосрочного рефинансирования бюджетного дефицита, каким вначале представлялась эмиссия государственных обязательств, перестал служить целям привлечения средств в доходную часть бюджета и в конечном счете сам потребовал расходования бюджетных средств для поддержания своего функционирования. Как показывают расчеты А. Илларионова, в 1993 г. из каждых 100 руб. прироста государственного долга в бюджет шли 74 руб., в 1997 г. этот показатель составил только 15 руб. , а за пять месяцев 1998 г. с рынка ГКО в бюджет не было получено ни рубля. Более того, чистое погашение долга со стороны бюджета составило 135 млн. руб. Тем не менее за этот период государственный долг увеличился на 55 млрд. руб.

Добавим, что уже осенью 1998 г. наступает срок погашения серий внутренних заимствований, размещенных по высоким ставкам в период предыдущего обострения кризиса. В 1999 г. необходимо будет также осуществить процентные платежи по уже реструктурированному внешнему долгу России. Далее, согласно докладу Министерства финансов РФ о бюджетной политике на период до 2001 г., расходы на обслуживание внешнего долга России в 1999 - 2001 гг. в номинальном выражении будут возрастать и к концу названного периода достигнут 58,5 млрд. руб., или 12,3% расходной части федерального бюджета. При этом не представляется возможным реализовать на практике рекомендации Минфина по сокращению внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Многочисленные обязательства, принятые на себя отечественной финансовой системой в условиях низкой собираемости налогов, ухудшения внешнеторгового баланса и нарастания объема текущих процентных платежей, вызвали системный кризис доверия инвесторов к российским государственным институтам и как следствие к российским финансовым рынкам. По данным Министерства финансов, в связи с ростом процентных выплат нерезидентам по итогам 1998 г. прогнозировалось отрицательное сальдо счета текущих операций платежного баланса России в объеме до 8 млрд. долл. 2. В условиях снижения мировых цен на основные экспортные товары и удорожания новых внешних заимствований у России не оказалось источников полного и своевременного погашения всех ее финансовых обязательств, что было немедленно учтено участниками денежных рынков при определении своей дальнейшей стратегии.

Массовый вывод средств нерезидентов с отечественного рынка прежде всего выразился в резком падении котировок российских валютных облигаций. Обесценение данных бумаг, размещенных в портфелях крупнейших коммерческих банков, привело к острой нехватке денежных средств в национальной банковской системе. Следствием этого явилась тотальная распродажа банками всех без исключения ликвидных активов, в том числе ГКО, что вызвало рост их доходности до уровня, значительно превышающего действующую ставку рефинансирования (60%).

Стремясь избежать новых заимствований на столь невыгодных условиях, Минфин трижды отменял аукционное размещение новых выпусков ГКО, израсходовав на погашение серий с истекшим сроком обращения не менее 11,9 млрд. руб. бюджетных средств. Кроме того, до конца года правительству предстояло погашение краткосрочных бумаг на сумму 120 млрд. руб. на фоне чрезвычайно низкого спроса на новые выпуски ГКО, а также заметного истощения бюджетных и кредитных ресурсов. Таким образом, государство вплотную подошло к порогу неплатежеспособности по своим обязательствам, перед лицом которой правительство и ЦБР объявили фактический дефолт (отказ от платежей) по краткосрочным государственным заимствованиям.

В условиях обострившегося кризиса российские денежные власти предпочли отказаться от текущих платежей по обслуживанию государственного долга, но по-прежнему считали своим главным приоритетом поддержание предсказуемой курсовой динамики национальной валюты хотя бы и в границах резко расширенного "коридора"(6 -9,5 руб. за 1 доллар к декабрю 1998 г.). В русле этой идеологии выдержаны все основные меры, предпринятые правительством и Центральным банком после перехода к политике "плавающего" обменного курса рубля. К ним относятся и административное ограничение оттока валютных средств за рубеж, и запрет на вложение нерезидентских капиталов в краткосрочные рублевые активы, и 90-дневный мораторий на выплаты по валютным кредитам и срочным валютным контрактам.

Новые меры правительства призваны, таким образом, сохранить и максимально мобилизовать золотовалютные резервы, с помощью которых предстоит отражать спекулятивные атаки на рубль. В сочетании с подходами Программы стабилизации экономики и финансов они, по мнению правительств а, позволят преодолеть как собственно финансовый кризис, так и кризис доверия со стороны национальных и международных инвесторов. Дальнейшие действия властей будут направлены, с одной стороны, на сокращение бюджетного дефицита и снижение процентных ставок (включая рынок ГКО) до 25-30%, с другой - на преодоление неплатежей и бартера, рост доходов в экономике и расширение налогооблагаемой базы. Подчеркнем, что эти планы осуществляются в ситуации, когда верхняя граница колебаний курса рубля увеличена почти на 50% (что эквивалентно скрытой девальвации национальной денежной единицы), а на выплаты по ГКО со сроком обращения до 31 декабря 1999 г. правительством в одностороннем порядке объявлен мораторий (что равносильно отказу платить по долгам).

Мобилизация доходов

Комплекс мер, введением которых правительство рассчитывает пополнить доходную часть бюджета, носит отчетливо выраженный фискальный характер. Денежные власти делают ставку не на стимулирование национального производства и последующий рост налоговых поступлений, а на немедленное изъятие средств в бюджет путем отмены всех преференциальных налоговых режимов, льгот и отсрочек по уплате обязательных платежей, а также посредством прямого увеличения ставок по ряду налогов и расширения базы для их исчисления и уплаты.

Усиление фискального давления, оказываемого на подавляющее большинство субъектов экономики, не может быть затушевано ссылками на необходимость скорейшего принятия Налогового кодекса, который, по мнению правительства, призван снизить общую налоговую нагрузку на 1,5-2% ВВП. Указанное снижение должно быть обеспечено в первую очередь за счет уменьшения предельной ставки по налогу на прибыль с 35 до 30%, а также отмены ряда местных налогов с оборота, представляющих собой абсолютный анахронизм в действующей экономической системе. Однако ни налоги на прибыль, ни налоги с оборота в настоящее время не играют ключевой роли при формировании результатов финансовой деятельности предприятий. В то же время экономия, достигнутая от уменьшения платежей по ним, многократно перекрывается ростом налоговой нагрузки по уплате НДС, акцизов, а также вводимого на региональном уровне налога с продаж.

По итогам первых пяти месяцев 1998 г. доля прибыльных предприятий в России составила только 52,6%, в то время как в I квартале - 58%. Таким образом, число убыточных предприятий постоянно возрастает, что сужает возможность использования уменьшенной ставки по налогу на прибыль. Этому же способствует общее снижение объемов прибыли от деятельности субъектов экономики в результате ухудшения экспортной конъюнктуры, роста внутренних неплатежей, использования бартерных сделок. При общем сборе налога на прибыль за I квартал 1998 г. в части, подлежащей уплате в федеральный бюджет, в объеме 8,7 млрд. руб. недоимка по налогу на прибыль к 1 апреля составила 12,7 млрд. руб., то есть превысила реальные налоговые поступления на 46%. Одной из основных причин сокращения налогооблагаемой базы по налогу на прибыль является чрезвычайно низкая доля денежных средств в расчетах за отгруженную продукцию. По данным Госналогслужбы РФ, в среднем по реальному сектору экономики она не превышает 15%.

Отсутствие средств на расчетных счетах предприятий и дальнейшее уменьшение прибыли от их деятельности (в I квартале текущего года ее суммарное значение снизилось на 15,4% по сравнению с соответствующим периодом 1997 г.) означают, что предприятиям не удастся воспользоваться запланированной правительством экономией по налогу на прибыль в размере 10,9 млрд. руб. При этом следует иметь в виду, что для бюджетной системы эффект от снижения налога на прибыль многократно перекрывается поступлениями от налога с продаж, оцениваемыми в 40 млрд. руб. до конца 1998 г. Кроме того, требование уплаты легко исчисляемого налога с продаж касается всех без исключения потребителей промышленной продукции и товаров повседневного спроса, в то время как налог на прибыль не распространяется на убыточные предприятия и организации. Таким образом, за счет мнимого уменьшения налоговой нагрузки территориальные бюджеты, в которые зачисляется 2/3 налога на прибыль и весь объем налога с продаж, должны будут дополнительно получить 15,5 млрд. руб. в годовом исчислении. Соответствующая сумма будет изъята непосредственно из средств предприятий и граждан через механизм дополнительного налогообложения совершаемых ими сделок купли-продажи.

Остальные предложения правительства по совершенствованию доходной базы бюджета содержат в себе еще более ощутимый фискальный потенциал. Согласно правительственным расчетам, меры по упорядочению уплаты налога на НДС и установлению единой ставки по нему дадут 17,6 млрд. руб. бюджетных поступлений в год. Введение более пологой шкалы подоходного налога с одновременным расширением базы для его исчисления принесет 18,3 млрд. руб. От повышения ставок земельного налога может поступить 32,2 млрд. руб. Введение налога на вмененный доход должно дать как минимум 15 млрд. руб. Эффективность общего пакета мер, предусмотренных антикризисной программой, оценивается правительственными экспертами по крайней мере в 100 млрд. руб. При этом чрезвычайно важным представляется ответ на вопрос, за счет каких денежных ресурсов и категорий налогоплательщиков предстоит осуществить столь масштабное оздоровление государственных финансов.

Рассмотрение данного вопроса целесообразно начать с изменения порядка уплаты налога на добавленную стоимость. С 1 августа с.г. правительственным решением введена новая методика начисления НДС, обязательства по которому наступают с момента отгрузки продукции потребителю, а не с момента ее оплаты. Аналогичный порядок начисления действует с начала 1998 г. по акцизным платежам. Правительство полагает, что при подобной схеме возникновения налоговых обязательств предприятия будут заинтересованы в скорейшей уплате налогов в бюджет, не дожидаясь окончания расчетов с контрагентами, которые могут растянуться на многие месяцы. Исключение в порядке начисления НДС по отгрузке будет сделано только для газовой и электроэнергетической отраслей, где период осуществления денежных расчетов замедлился до 12-15 месяцев в силу растущего объема неплатежей в сфере ТЭК.

Таким образом, новая система начисления НДС нацелена на то, чтобы неплатежи потребителей автоматически превращались в бюджетные обязательства их поставщиков с неизбежным начислением налоговых санкций, пропорциональных объему незавершенных расчетов. Вследствие этого переход к начислению НДС по отгрузке приведет не столько к улучшению налоговой дисциплины, сколько к окончательному "вымыванию" оборотных средств предприятий, падению объемов реализации товарной продукции и дальнейшему росту недоимки по платежам в бюджет. Правительство исходит из того, что денежные средства у предприятий есть, но они стремятся направить их не на расчеты с бюджетом, а на погашение обязательств перед поставщиками, работниками и прочими категориями кредиторов, а также на финансовые операции спекулятивного толка. В действительности же, как было отмечено выше, доля собственно денежных средств в расчетах между предприятиями составляет всего лишь около 15%. Остальное приходится на суррогатные средства платежа (векселя, товарные обязательства), а также на бартер и товарный кредит. Попытка правительства распространить действие обязательств по НДС на период с момента отгрузки продукции до момента превращения неденежной формы платежа в "живые деньги" на расчетном счете поставщика неизбежно приведет к лавинообразному росту его налоговой задолженности. Начисляемые при этом штрафы и пени за просрочку внесения НДС, возникшую не по вине плательщика, окончательно парализуют его финансовую деятельность. Для ее возобновления придется вновь реструктурировать задолженность предприятия перед бюджетом, то есть пойти на очередную рассрочку и списание накопленной недоимки, что полностью обессмысливает правительственную инициативу.

При переходе к новому порядку начисления НДС не был учтен аналогичный опыт в сфере акцизных платежей. Между тем имеющиеся данные налоговой статистики не позволяют сделать однозначный вывод об улучшении собираемости акцизов вследствие введения порядка их начисления по отгрузке, а не по оплате. В I квартале 1998 г. в бюджет было зачислено акцизных платежей на 15,4 млрд. руб. против 10,6 млрд. годом ранее. Вместе с тем за четыре месяца 1998 г. поступления от акцизов снизились на 20% по сравнению с уровнем прошлого года. Сопоставление этих данных свидетельствует о том, что рост акцизных платежей в начале года мог быть обусловлен не столько изменением системы начисления налогов, сколько проведением денежных зачетов за 1997 г. в сумме 17,6 млрд. руб.

Динамика бюджетных поступлений по налогу на добавленную стоимость демонстрирует схожую закономерность. В I квартале 1998 г. их объем практически не изменился по сравнению с 1997 г., а за период с января по апрель наблюдалось снижение платежей по НДС на 21%. В подобных условиях переход к начислению НДС по отгрузке способен еще больше подорвать доходную базу федерального бюджета, 50% которого формируется за счет поступлений по данному виду налогов.

Если изменение порядка начисления налога на добавленную стоимость, как и отмена льгот по его уплате, неизбежно ухудшит финансовое положение юридических лиц, то другая правительственная инициатива - по установлению единой ставки НДС на уровне 20% - увеличит фискальное бремя, ложащееся на физические лица. До настоящего времени НДС исчислялся по льготной ставке в 10% по широкому ассортименту товаров первой необходимости, включая большинство продуктов питания, медикаментов и детских товаров. Согласно планам правительства, этот перечень будет отменен, а возникающие налоговые издержки целиком переложены на розничных покупателей.

В еще большей степени на благосостоянии граждан скажется изменение принципов уплаты подоходного налога. С одной стороны, антикризисная программа предполагает упрощение шкалы подоходного налога и его унификацию для доходов, полученных помимо основного места работы. Подобный шаг заслуживает безусловного одобрения, поскольку он вносит определенность в вопрос о налоговых обязательствах физических лиц и тем самым стимулирует граждан к своевременной и полной уплате налогов. Но одновременно с этим правительство расширяет базу для исчисления и уплаты подоходного налога, в результате чего увеличится фискальная нагрузка на все виды доходов граждан, включая проценты по банковским вкладам и страховые возмещения. При этом происходит двойное налогообложение доходов физических лиц - вначале в качестве заработной платы и иных видов трудового вознаграждения, а затем и в виде платежей по депозитным и страховым вкладам.

Наряду с увеличением прямой налоговой нагрузки на граждан правительство планирует осуществить фискальный нажим на все виды деятельности, связанные с обслуживанием физических лиц в сфере оптово-розничной торговли и сервиса. Антикризисной программой предусмотрено, в частности, ужесточение мер налогового контроля за оптовыми рынками. Об эффективности этой работы можно судить по отчетам Федеральной службы налоговой полиции, которая провела серию рейдовых проверок оптовых рынков, автостоянок и АЗС в ряде российских регионов. По предварительной информации директора ФСНП С. Алмазова, в результате проверок к началу июня в бюджет было перечислено 14 млрд. руб., что эквивалентно примерно 0,1% ежемесячных бюджетных поступлений. Мизерность результата красноречиво свидетельствует о невозможности существенного роста налоговых платежей в данной сфере без принятия системных мер по регулированию малого предпринимательства. Речь идет прежде всего о введении единого налога на вмененный доход для отдельных видов коммерческой деятельности.

По мнению авторов правительственной программы, вмененный налог позволит снизить налоговое бремя для законопослушных предпринимателей. Одновременно будет расширен круг плательщиков фиксированных сборов, установленных по видам бизнеса, месту расположения малого предприятия, ожидаемому торговому обороту и другим объективным критериям. С этими утверждениями правительственных экономистов трудно не согласиться. Более того, вмененный налог на деятельность малых предприятий в сфере торговли и услуг следовало ввести значительно раньше и без всякой связи с нынешним обострением финансово-экономического кризиса.

Вмененный налог облегчает деятельность малого бизнеса за счет того, что устраняет многочисленные произвольные поборы контролирующих инстанций, заменяя их одним, справедливо рассчитанным и легко учитываемым платежом в бюджет. Предприниматель получает возможность без труда планировать свою финансово-хозяйственную деятельность, так как на нем не лежит других фискальных обязательств, кроме внесения налога на вмененный доход, платы за лицензию (патент) и таможенных сборов. Однако в этой простоте одновременно заключается и главная причина, по которой местные власти могут оказать противодействие скорейшему введению данного налога. С установлением единого налога у коррумпированного административного аппарата на местах исчезают возможности извлечения личной выгоды из деятельности малого бизнеса. Федеральному правительству следует быть чрезвычайно настойчивым в деле распространения вмененных налогов на максимально широкий круг субъектов малого предпринимательства, действующих с образованием юридического лица.

В числе прочих мер, призванных, по замыслу правительства, пополнить доходную часть бюджета, обращает на себя внимание заметное ужесточение административного регулирования внешнеэкономической деятельности. Речь идет об укреплении системы сквозного таможенного контроля за партиями грузов, ввезенных на территорию страны, об ограничении процедуры таможенного транзита и мест таможенного оформления подакцизных товаров, наконец, о законодательном ограничении действия таможенных режимов, которые наиболее часто используются для ухода от соответствующих платежей (свободный склад, реэкспорт, временный ввоз и др.). Таким образом, правительство признает, что таможенное законодательство содержит немалые пробелы и несовершенства, позволяющие уклониться от уплаты таможенного НДС, акцизов и пошлин. Следует упомянуть и недобросовестные действия самих сотрудников таможенной системы, которые потворствуют оформлению грузов по заниженной стоимости или по измененной номенклатуре, в результате чего бюджет недосчитывается значительной части обязательных платежей.

Тем не менее таможенные органы по-прежнему удерживают первенство среди остальных фискальных органов по степени исполнения текущих бюджетных назначений. По итогам 1997 г., поступления таможенных платежей составили 75 млрд. руб., превысив задание на 21,4%. За пять месяцев 1998 г. Государственный таможенный комитет перевыполнил план бюджетных поступлений на 10%. Очевидно, подобная динамика является следствием относительного укрепления валютного курса рубля и роста импорта, который, по информации Министерства экономики РФ, увеличился за пять месяцев 1998 г. на 6,5% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Вместе с тем девальвация рубля и ожидаемое в этой связи уменьшение эффективности импортных операций не смогут негативно сказаться на поступлении таможенных платежей, поскольку их объем в рублевом исчислении, пересчитанный по новому обменному курсу, должен возрасти.

В дополнение к этому с 15 августа на всю номенклатуру ввозимых в Россию товаров сроком на полтора года вводится дополнительный 3-процентный сбор. Поскольку сквозное повышение пошлин, предпринятое правительством, не связано с поддержкой или ограничением импорта той или иной группы товаров по соображениям протекционизма, приходится признать, что эта мера носит исключительно фискальный характер. Таким образом, государство находит способ обратить в свою пользу ухудшение платежного баланса России, вызванное ростом импорта при опережающем падении объемов экспорта.

Специальный и достаточно обширный раздел антикризисной программы посвящен вопросам дополнительного изъятия бюджетных платежей с рынка алкогольной продукции. Вслед за установлением минимальных отпускных цен на алкогольные напитки, введением круглосуточных налоговых постов на заводах-производителях спирта и водки, а также резким ограничением импорта алкоголя российские власти предлагают новый комплекс мер, обеспечивающий увеличение легального производства на отечественных спиртовых и водочных заводах с направлением в бюджет возросшего объема налоговых платежей.

С этой целью предполагается создать государственную акционерную компанию для управления спиртовыми и водочными заводами, усилить административную и уголовную ответственность за незаконное производство и оборот алкоголя, осуществлять выдачу лицензий на производство спирта и водки исключительно на федеральном уровне, использовать автоматизированные системы производства и отпуска водочной продукции, сосредоточить оптовую и розничную торговлю алкоголем на специализированных торговых предприятиях, аккредитованных властями. Тем не менее правительство не сделало последнего, завершающего шага, который позволил бы получать от алкогольного рынка бюджетные платежи в полном объеме. Речь идет об обращении в 100-процентную государственную собственность всей системы производства, оптовой и розничной реализации алкогольной продукции на территории России.

Без такого шага правительство обречено вести нескончаемую борьбу с подпольным производством алкоголя на легально зарегистрированных спиртовых и водочных заводах, подкупом чиновников Госналогслужбы, призванных контролировать выпуск алкогольной продукции, занижением подлинных объемов реализации алкоголя через действующие сети оптового и розничного сбыта. В 1997 г., по данным Госкомстата РФ, доля легально произведенной водки составляла в общем объеме реализации всего 40%. Соответствующие потери бюджета Министерство экономики РФ оценило в 25 млрд. руб. в 1997 г. и в 30 млрд. руб. в 1998 г. при том, что в I квартале текущего года консолидированный бюджет получил в счет акцизов на спиртовую и водочную продукцию всего 1,8 млрд. руб. Хотя государству формально принадлежит 95% общего количества спиртовых заводов, это не влечет за собой автоматического соблюдения ими налоговой дисциплины: в июне только за шестью спиртовыми заводами числилась бюджетная задолженность в размере 860 млн. руб. 3

Раздел правительственной программы, посвященный мобилизации бюджетных доходов, завершается достаточно бессистемным перечнем мер по изысканию дополнительных источников обязательных платежей, включая столь нетривиальные, как введение платы за вылов водных биоресурсов или аукционная продажа лицензий на право эксплуатации систем сотовой связи. В ряду этих мер выделяются повышение ставок земельного налога и установление повышенной платы за неиспользуемые земельные ресурсы. Данное решение правительства являет собой классический пример фискального мероприятия, ухудшающего финансовое положение абсолютно всех категорий налогоплательщиков, поскольку рост земельных платежей в равной степени затрагивает интересы как населения (фермеров, владельцев приусадебных участков), так и крупных промышленных предприятий, занимающих обширные территории в силу технологических особенностей организации производства. Несмотря на то что увеличение поступлений по земельному налогу носит в значительной мере гипотетический характер, власти тем не менее уже запланировали, как эти средства будут расходоваться: именно из дополнительных земельных сборов должны быть профинансированы потребности регионов по устранению последствий засухи в сумме 141 млн. руб.

Необходимо отметить, что большая часть рассмотренных налоговых новаций может быть введена в действие только путем принятия соответствующих законов, но никак не указов президента или постановлений правительства. В этой связи обращает на себя внимание тот факт, что решения об изменении порядка взимания НДС, увеличении земельного налога, расширении базы для исчисления и уплаты пенсионных взносов были приняты в форме нормативных документов, изданных исполнительной властью. Если они не будут одобрены обеими палатами парламента и подписаны президентом с соблюдением всех необходимых юридических процедур, то налогоплательщики получат законное основание для их неисполнения. Постановления кабинета министров могут быть оспорены как в индивидуальном порядке через механизм обжалования частных решений налоговых инспекций на местах, так и путем подачи прямых исков в Верховный суд с целью отмены правительственных актов, противоречащих действующему законодательству или принятых с его нарушением.

Сокращение государственных расходов

Если для наполнения доходной части бюджета правительство прибегает к мерам, имеющим ярко выраженный фискальный акцент, то в сфере экономии государственных ресурсов основным принципом антикризисной программы избран последовательный демонтаж ряда ключевых финансовых обязательств перед бюджетной сферой, включая прямое снижение расходов на оплату труда бюджетных служащих, отказ от финансирования сверхнормативных коммунальных расходов бюджетных организаций, поэтапную отмену дотаций и субсидий из средств федерального бюджета. В соответствии с ранее одобренной президентом РФ программой экономии государственных расходов, предусматривающей сокращение бюджетных обязательств на сумму в 42 млрд. руб., денежные власти конкретизируют содержание отдельных мер, направленных на уменьшение присутствия государства в бюджетной сфере. В первую очередь речь идет об ограничении количества юридических лиц - получателей средств федерального бюджета и сокращении численности работников бюджетных организаций.

Путем уменьшения числа служащих территориальных отделений органов исполнительной власти на произвольно определенную величину в 20% правительство рассчитывает достичь экономии в 6,6 млрд. руб. в год. Реорганизация бюджетных учреждений посредством их слияния и сокращения числа штатных должностей уменьшит государственные обязательства еще на 257 млн. руб. Наконец, передача в ведение регионов свыше 700 федеральных организаций из сфер среднего и высшего образования, здравоохранения и культуры обеспечит сокращение расходов на 1,1 млрд. руб. в расчете на год.

Рассматривая социально-экономические последствия мер по экономии государственных средств, нельзя не отметить, что ожидаемый экономический эффект от их внедрения не превышает 1,7% расходной части федерального бюджета на 1998 г. В то же время механическое уменьшение количества учреждений бюджетной сферы, сопровождаемое высвобождением значительного числа государственных служащих, влечет за собой несопоставимо более высокие издержки, включая необходимость трудоустройства и социальной защиты сокращаемых работников госсектора, а также серьезные проблемы с обеспечением должного качества государственного управления, образования и здравоохранения. Повышение служебной нагрузки на каждого из работников, остающихся на содержании федерального бюджета, не будет сопровождаться увеличением фондов оплаты их труда, в результате чего продолжится отток наиболее квалифицированных кадров, занятых в госсекторе, в сферу частного предпринимательства. В долгосрочном плане этот процесс неизбежно приведет к дальнейшей деградации среднего и высшего образования, ухудшению качества массового медицинского обслуживания, разрушению сложившихся научных школ и коллективов, общему снижению культурно-интеллектуального потенциала общества.

Кроме того, нехватка средств федерального бюджета, направляемых на финансирование образования, здравоохранения и культуры, не может быть преодолена путем передачи части учреждений федерального значения в ведение региональных администраций. Субъекты Федерации не имеют свободных ресурсов для обеспечения жизнедеятельности передаваемых им институтов, клиник и библиотек в силу того, что их собственные статьи расходов по соответствующим направлениям до предела перегружены обязательствами регионального уровня. Даже столь развитый в экономическом отношении регион, как Татарстан, по итогам I квартала 1998 г. смог исполнить бюджетные назначения в сфере образования, здравоохранения и культуры лишь на 10-11%. Несмотря на то что в других субъектах Федерации относительные показатели бюджетного финансирования могут быть выше, регионы (за исключением Москвы) не располагают дополнительными денежными средствами для содержания бывших федеральных объектов.

Одновременно с сокращением количества федеральных бюджетных организаций и численности их персонала правительство предпринимает ограничительные или конфискационные меры, направленные на уменьшение государственных расходов на оплату труда бюджетных служащих. С этой целью предусматривается отказ от выплат ряда надбавок и доплат к должностным окладам бюджетников, закрепление за вышестоящими организациями права определять размер фонда оплаты труда находящихся в их ведении бюджетных организаций, формирование фонда оплаты труда в бюджетной сфере на основе принципов, предусмотренных для государственных служащих, а также уменьшение государственного финансирования бюджетной сферы на величину поступлений, привлекаемых из внебюджетных источников. Результатом проведения данного комплекса мероприятий станет ощутимое снижение уровня доходов работников бюджетных организаций. Если учесть, что в начале 1998 г. средняя заработная плата (без учета выплат социального характера) в сфере образования, культуры, здравоохранения и социального обеспечения составляла 63-67% общероссийской, можно сделать вывод о неизбежности дальнейшего увеличения разрыва в уровнях доходов бюджетных служащих и работников внебюджетных секторов экономики. Следствием этого явятся нарастание дефицита квалифицированных кадров, занятых в бюджетной сферах, и постоянное сокращение объема базовых услуг в сферах образования, здравоохранения и культуры, предоставляемых населению на безвозмездной основе.

Правительство также приняло решение о ликвидации и консолидации в федеральном бюджете внебюджетных фондов и средств. Объем средств, поступивших в них в 1997 г., оценивается в 1,1 млрд. руб. Считая средства внебюджетных фондов эквивалентным замещением государственного финансирования научно-технической политики, правительство объявило о сокращении на 1,5 млрд. руб. соответствующей статьи расходной части бюджета на 1998 г. Таким образом, инновационная деятельность российского научно-промышленного комплекса превращается из общегосударственного приоритета в приватное коммерческое мероприятие самих учреждений науки и промышленности, которое они обязаны осуществлять за счет собственных средств.

Одновременно с этим власти распорядились закрыть ряд внебюджетных счетов и фондов с запретом на их последующее формирование и перевести оставшиеся средства на исполнение через органы федерального казначейства. Принудительная консолидация остатков внебюджетных фондов и средств даст бюджету расчетную экономию в объеме 8,2 млрд. руб. Еще 4,4 млрд. руб. из внебюджетных средств будет направлено на частичное погашение кредиторской задолженности федерального бюджета за 1997 г. Оставшиеся после тотальных изъятий внебюджетные средства в сумме 3,1 млрд. руб. будут составлять ту часть вознаграждения за платные услуги и коммерческую деятельность бюджетных организаций, которую правительство сочло возможным оставить в их распоряжении. При подобном реквизиционном подходе в значительной мере обессмысливается самостоятельная экономическая деятельность бюджетных учреждений и организаций, призванная перекрыть нехватку средств, выделяемых на их функционирование из федерального бюджета.

Еще одним важным фактором экономии бюджетных средств авторы антикризисной программы считают поэтапный отказ от дотаций и субсидий, осуществляемых за счет средств федерального бюджета. В первую очередь на самоокупаемость и коммерческое кредитование предстоит перевести транспорт и сельское хозяйство, что позволит уменьшить федеральные расходы по этим направлениям на 4,6 млрд. руб. до конца 1998 г. В следующем году предполагается полностью отказаться от дотаций химической и нефтехимической промышленности, сельскому хозяйству и народным художественным промыслам.

Декларируемый отказ от финансовой поддержки отраслей национальной промышленности, оказавшихся в тяжелом состоянии из-за неблагоприятных условий экспортной конъюнктуры и сокращения внутреннего платежеспособного спроса, подчеркивает общую тенденцию промышленной политики, проводимой правительством. Она заключается в отсутствии четко обозначенных отраслевых приоритетов, селективной поддержки перспективных предприятий, стимулирования системы экспорта продукции, товаров и услуг. Власти не только избегают финансовых вложений в промышленность, направленных на освоение новых продуктов и технологий, но и отказываются от выделения государственных экспортных кредитов и гарантий, что чрезвычайно затрудняет проникновение высокотехнологичной продукции на внешние рынки. Исключая средства государственной поддержки из расходной части федерального бюджета, правительство тем самым предлагает промышленности самостоятельно решать проблемы снижения издержек, финансирования оборотных средств, привлечения инвестиционных капиталов. Подобный подход обрекает промышленность на осуществление необходимой ей реконструкции исключительно за счет дорогостоящих коммерческих кредитов или "связанных" зарубежных поставок, что влечет за собой дальнейшее ухудшение финансового состояния российских предприятий и ослабление их конкурентоспособности на мировых рынках.

Средства государственной поддержки сельского хозяйства предложено замещать финансированием через Фонд льготного кредитования, лизинговый фонд и региональные продовольственные фонды. Поскольку два последних источника обеспечивают исключительно товарные кредиты, предоставляя селу необходимую технику, горючее, семена в обмен на продукцию будущего урожая (либо с погашением кредита из средств, вырученных от продажи сельскохозяйственной продукции), собственно денежное финансирование АПК может быть реализовано только через механизм Фонда льготного кредитования.

Между тем наполнение Фонда кредитными ресурсами в 1998 г. было осуществлено исключительно силами коммерческих банков, поскольку государство не сумело выделить средства бюджетной поддержки села к моменту начала посевных работ. Более того, федеральное правительство устранилось и от решения проблемы наполнения Фонда льготного кредитования из другого бюджетного источника, а именно, из платежей региональных администраций в счет погашения "сельских" облигаций, которыми была оформлена их задолженность по федеральным кредитам прошлых лет. Ряд субъектов Федерации не смог погасить свои обязательства по "сельским" облигациям, другие потребовали отсрочки платежей или предложили товарную форму погашения долга. В возникшей ситуации Министерство финансов отказалось от предоставления чрезвычайной помощи регионам-неплательщикам, мотивируя этот шаг нехваткой денежных средств. В то же время массовое неисполнение регионами своих обязательств по "сельским" облигациям чрезвычайно затрудняет дальнейшее финансирование сельского хозяйства из средств Фонда льготного кредитования, которым власти хотели бы заменить выделение бюджетных средств.

Одним из ключевых условий дальнейшей экономии федеральных средств правительство считает введение натуральных и стоимостных лимитов потребления электрической и тепловой энергии бюджетными организациями. Предусматриваются контроль за соответствием бюджетных расходов на оплату коммунальных услуг лимитам потребления тепла и электроэнергии, а также обязательное согласование смет коммунальных расходов организаций, находящихся в ведении прямых получателей средств федерального бюджета. В то же время по состоянию на середину 1998 г. Министерство финансов не выделило никаких средств для целевой оплаты энергоресурсов, потребляемых бюджетной сферой4. Таким образом, лимиты потребления тепла и энергии никак не увязываются с текущим финансированием бюджетных организаций, что означает полный произвол в определении доли коммунальных платежей в общем объеме средств, расходуемых бюджетной сферой.

Заметим, что государство не располагает денежными средствами для массовой установки оборудования, позволяющего экономить тепло- и энергоресурсы. Но без соблюдения этого условия бюджетная сфера не сможет обеспечить предписанное ей сокращение лимитов энергопотребления на 30% по сравнению с уровнем 1997 г. Следовательно, установленные для бюджетных организаций годовые лимиты потребления тепло- и энергоресурсов окажутся исчерпанными уже к настоящему времени. У правительства остаются два возможных способа реагирования на данную проблему: либо признание своих требований неисполнимыми, либо массовое отключение от источников тепло- и энергоснабжения бюджетных организаций, превысивших установленные лимиты, что вызовет столь же массовый социальный протест со стороны бюджетников.

Далека от своего решения проблема урегулирования кредиторской задолженности федерального бюджета перед населением и организациями, возникшей в результате неисполнения бюджетных обязательств за 1997 г. Объем кредиторской задолженности по расходам получателей средств федерального бюджета на 1 января 1998 г. составил 47,3 млрд. руб. Погашение этих обязательств предполагается осуществлять поэтапно за счет встречного погашения дебиторской задолженности бюджета (2 млрд. руб.), уже упомянутого изъятия остатков внебюджетных средств (4,4 млрд. руб.), иных дополнительных источников (1,8 млрд. руб.), а в части погашения переходящей кредиторской задолженности по стройкам и объектам Федеральной инвестиционной программы - из средств бюджета текущего года (12,6 млрд. руб.).

Таким образом, свыше половины просроченной кредиторской задолженности федерального бюджета за 1997 г. остается без каких-либо источников покрытия. К этому следует добавить, что в условиях неполного финансирования текущих расходов бюджета изъятие из него 12,6 млрд. руб. возможно только ценой дальнейшего наращивания государственного долга перед бюджетными организациями. Следовательно, большая часть кредиторской задолженности государства перед бюджетной сферой будет покрыта за счет самих бюджетников.

Справедливости ради отметим, что правительство предусмотрело одновременную реструктуризацию и списание задолженности юридических лиц по налоговым и иным обязательным платежам, возникшей из-за непоступления средств из федерального бюджета. Тем не менее указанная норма пока еще не получила массового распространения.

Денежный эффект от предпринятых правительством мер по экономии прямых расходов федерального бюджета и реструктуризации его кредиторской задолженности составит 42-45 млрд. руб. в год. Указанное сокращение государственных расходов измеряется по отношению к параметрам, установленным Законом о федеральном бюджете на 1998 г. Вместе с тем, по данным Министерства финансов, в текущем году существует еще и значительный разрыв между плановыми и фактическими показателями федеральных бюджетных расходов в размере 62-63 млрд. руб., вызванный недобором средств в доходную часть бюджета. У правительства пока нет предложений по его ликвидации. Вследствие этого финансовое положение бюджетных организаций в обозримой перспективе будет только ухудшаться.

Остановимся теперь на двух направлениях бюджетной экономии, затрагивающих интересы широкого круга хозяйствующих субъектов. Речь идет об упорядочении межбюджетных отношений и об управлении государственным долгом.

Федеральное правительство понимает под упорядочением отношений с территориальными бюджетами комплекс действий субъектов РФ, направленных на оздоровление финансово-экономических отношений на уровне регионов. Среди таких мер приоритетными признаются обеспечение "прозрачности" региональных бюджетов, отмена взаимозачетов по бюджетам субъектов Федерации, проведение через федеральное казначейство платежей региональных бюджетных организаций за энергию и газ, консолидация в региональные бюджеты средств внебюджетных фондов. Возможность получения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов обусловливается соблюдением ряда положений, важнейшими из которых являются осуществление сбора налоговых платежей в денежной форме и недопущение роста задолженности по заработной плате работникам бюджетных организаций. Кроме того, центр вводит жесткое регулирование региональных заимствований за рубежом по критерию эффективности, то есть по соотношению сроков, объемов и стоимости обслуживания внешних займов.

Еще до введения в действие антикризисной программы правительство своим постановлением утвердило чрезвычайно жесткие условия надзора за финансовым положением субъектов Федерации, а также выделения регионам финансовой помощи и отсрочек по ранее выделенным бюджетным ссудам. Согласно правительственным указаниям, Госналогслужба РФ обязана предоставлять отчеты об объемах неденежных платежей в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, Министерство труда - осуществлять контроль за условиями оплаты труда бюджетников, финансируемых за счет средств субъектов РФ, Минтопэнерго - определять натуральные и стоимостные лимиты потребления энергоресурсов для бюджетных организаций регионального уровня, Министерство по жилищно-коммунальной политике - осуществлять контроль за соответствием коммунальных тарифов и уровня их оплаты федеральным стандартам. В дополнение к этому Министерству финансов поручено контролировать движение выделенных средств федеральной поддержки, не допуская их нецелевого использования при наличии задолженности по зарплате перед работниками бюджетной сферы.

Обилие регулируемых параметров экономической политики регионов, а также способов контроля за соблюдением их предписанных значений может создать представление о полной управляемости региональных финансово-бюджетных отношений из федерального центра. Кроме того, сложность удовлетворения многочисленным условиям получения трансфертов и иных видов финансовой поддержки регионов, очевидно, будет содействовать экономии средств федерального бюджета. Отсутствие "прозрачности" бюджетных расчетов, рост задолженности по зарплате, широкое применение взаимозачетов по ходу расчетов с региональными бюджетами делают невозможным получение трансфертов на стандартных правительственных условиях. Таким образом, федеральные власти поощряют самостоятельные действия региональных администраций, предпринимаемые с целью оздоровления их бюджетов, включая рост собираемости налогов и ужесточение требований по их уплате исключительно в денежной форме.

Вместе с тем реальное состояние региональных бюджетов и уровень их дефицитности не позволяют администрациям субъектов РФ переломить негативные тенденции в финансово-бюджетной сфере, а также избежать использования неденежных форм налоговых платежей. Результаты исполнения бюджетных назначений повсеместно оказываются ниже запланированных.

По состоянию на 1 мая 1998 г. дефицит консолидированного бюджета Воронежской области составлял 51,5% при плане 4,2%. За четыре месяца 1998 г. бюджет был исполнен на 60%. Из суммы поступлений 38% оформлено взаимозачетами. Уровень собираемости основных налогов (НДС, налога на прибыль и подоходного налога) в среднем не превысил 37%. Бюджет Челябинской области за первое полугодие 1998 г. исполнен на 27,2% к годовому назначению. По сравнению с прошлым годом денежные поступления в бюджет возросли на 15,1% (в силу отказа от проведения зачетов), зато поступление собственных доходов снизилось на 8,5%.

Попытки региональных властей решить проблемы недобора средств в территориальные бюджеты путем организации заимствований на финансовых рынках сталкиваются со все большими трудностями по мере исчерпания квот на привлечение заемных средств, удорожания стоимости коммерческих кредитов, а также увеличения случаев отказа в платежах по облигациям субфедеральных займов. Кроме того, в силу общей слабости залогового обеспечения кредитов, выданных региональным администрациям, коммерческие банки зачастую настаивают на специфических гарантиях возврата вложенных средств, включая перевод к ним на обслуживание бюджетных платежей и счетов важнейших предприятий региона, а также осуществление бюджетных расчетов банковскими векселями. Исполнение этих требований приводит к дальнейшему сужению доходной базы субъектов Федерации.

Объем текущих заимствований региональных администраций достиг той черты, за которой возникает сомнение в их способности исполнить принятые на себя финансовые обязательства. Так, объемы заимствований Нижегородской области уже в июне 1998 г. приблизились к 30% доходной части областного бюджета (сверх этого уровня регион не имеет права привлекать заемные средства ни на внутреннем, ни на внешнем рынке).

Кроме того, августовское обострение финансового кризиса и принудительное прекращение обслуживания федерального краткосрочного долга превратили региональные обязательства либо в неликвидные ценные бумаги, либо в чрезвычайно дорогостоящие инструменты финансирования бюджетного дефицита. Например, с 25 августа приостановлены торги по долговым обязательствам администрации Новосибирской области, заблокированы счета дилеров и инвесторов, проводится подготовка к одностороннему переоформлению долга в бумаги сроком обращения от одного года. Даже такой сильный в финансовом отношении регион, как Москва, в связи с резким падением котировок субфедеральных ценных бумаг прекратил внутренние и внешние облигационные заимствования, из которых должна быть профинансирована инвестиционная программа в 10 млрд. руб.

Подобные рыночные тенденции делают практически невозможным дальнейшее финансирование дефицитов региональных бюджетов за счет осуществления новых заимствований. В то же время федеральное правительство способно поддержать администрации субъектов РФ исключительно целевыми ссудами и трансфертами, связанными с абсолютно неотложными денежными выплатами в бюджетной сфере (отпускные для работников образовательных учреждений). Для того чтобы пополнить территориальные бюджеты недостающими средствами, региональные власти вынуждены вводить чрезвычайные режимы финансирования, отменять ранее предоставленные налоговые льготы, принудительно фиксировать денежную долю в текущих налоговых платежах крупнейших предприятий. Тем не менее из-за растущего дефицита по обязательствам региональных бюджетов субъектам Федерации приходится наращивать взаимозачеты, расширять вексельное обращение и привлекать коммерческие кредиты в рамках специфических договоренностей с владельцами финансового капитала. Федеральное правительство, в свою очередь, способно лишь выдвигать экстравагантные проекты по введению механизма внешнего финансового управления для регионов, находящихся в состоянии кризиса, или по созданию Фонда региональных финансов для стимулирования усилий по финансовому оздоровлению без указания источников его формирования.

Раздел антикризисной программы, посвященный экономии средств федерального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга, показывает, что у правительства нет четкого плана минимизации затрат на погашение и процентные платежи по внутренним обязательствам и зарубежным кредитам (включая только что полученные кредиты МВФ и Всемирного банка). Правительство хотело бы изменить структуру государственных заимствований, отдавая предпочтение среднесрочным заемным инструментам, замещать короткие и дорогие долги длинными и дешевыми, ограничить темпы роста государственного долга темпами роста ВВП. В то же время способы решения этих задач остаются неясными.

Подходы правительства в сфере экономии бюджетных средств на обслуживание государственного долга характеризуются внутренней противоречивостью. Так, в целях снижения банковских процентных ставок предусматривается сократить объем внутренних источников финансирования бюджетного дефицита, переходя от размещения ГКО к более дешевым внешним заимствованиям. Вместе с тем привлечение внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета предложено осуществлять с осторожностью, что учитывает риск возникновения неплатежеспособности государства в случае резкой девальвации национальной валюты и массового оттока капиталов зарубежного происхождения.

В конечном счете правительство изыскало своеобразный способ экономии бюджетных средств, предназначенных для выплат по государственному долгу. Объявленное властями прекращение дальнейшей эмиссии ГКО и принудительное переоформление 95% задолженности по краткосрочным обязательствам в трех-, четырех- и пятилетние государственные облигации в равной степени ударило по интересам как российских, так и зарубежных владельцев капитала, а также поставило под вопрос осуществление в ближайшей перспективе каких-либо новых заимствований и на внутреннем, и на внешнем рынках.

Объявление дефолта по ГКО знаменует собой окончательный крах правительственной политики финансирования дефицита федерального бюджета путем эмиссии государственных краткосрочных обязательств. Система рефинансирования внутреннего долга рухнула под собственной тяжестью, невзирая на все попытки сохранить механизм функционирования рынка ГКО, включая выделение западных стабилизационных кредитов и обмен части краткосрочных облигаций на многолетние евробонды.

Лишившись в результате дефолта традиционных источников пополнения рублевой ликвидности в форме аукционного погашения ГКО, продажи госбумаг на вторичном рынке и операций РЕПО, российская банковская система оказалась не в состоянии проводить текущие операции по заявкам клиентов, осуществлять платежи с расчетных счетов предприятий, обеспечивать выдачу средств по депозитам населения. Имевшиеся в наличии в банках рублевые средства немедленно поступили на валютную биржу, поскольку механизм межбанковских валютных операций был парализован угрозой массовых взаимных неплатежей. В результате курс доллара на ММВБ дважды в течение недели увеличивался на 10% за одну торговую сессию. Ситуацию усугубили практически полное бездействие кабинета министров и ошибочное решение Центрального банка РФ о понижении норм обязательного резервирования для коммерческих банков. Вместо того чтобы обслуживать высвободившимися средствами клиентские платежи, банки направили дополнительную рублевую массу на валютный рынок, вызвав тем самым резкий скачок курса доллара и прекращение торгов на ММВБ на неопределенный срок во избежание дальнейшего уменьшения золотовалютных запасов ЦБР.

Замораживание выплат по ГКО и беспрецедентное давление на курс национальной денежной единицы привели к значительным финансовым потерям предприятий и населения, выразившимся в обесценении рублевых депозитов, портфелей ценных бумаг и остатков по рублевым счетам, задержке прохождения безналичных платежей в банковской системе, чрезвычайном затруднении деятельности страховых компаний и паевых инвестиционных фондов. Несмотря на то что погашение ГКО, принадлежащих физическим лицам, будет происходить в соответствии с первоначальным графиком платежей, из-за отсутствия средств в банках население не сможет немедленно вернуть свои вложения в государственные бумаги, оцениваемые в 2,6 млрд. руб. Вместе с тем, по экспертным оценкам, доля нефинансовых компаний в суммарном портфеле госбумаг составляла от 10 млрд. до 15 млрд. долл. 5, в связи с чем из расчетов между предприятиями и организациями будет устранена денежная составляющая в размере от 80 млрд. до 120 млрд. руб., что сопоставимо с объемом денежной базы в России (160 млрд. руб. по состоянию на 1 августа текущего года).

Решение правительства о прекращении обслуживания краткосрочной государственной задолженности привело не только к потере ликвидности российской банковской системы, остановке безналичных расчетов и масштабной девальвации национальной валюты. Нанесение ущерба интересам нерезидентного капитала, инвестировавшего в ГКО, повлечет за собой неизбежные трудности при выплате внешних финансовых обязательств Российской Федерации. По оценке рейтингового агентства Fitch IBCA, выплаты по внешним долгам РФ в 1999 г. могут составить 4% ВВП. Они увеличатся более чем в 1,5 раза по сравнению с 1998 г. и достигнут 16,8 млрд. долл. В текущем году соответствующие платежи оцениваются в 9,9 млрд. долл. Выплаты по кредитам МВФ в 1999 г. должны составить около 7 млрд. долл., по евробондам и реструктурированному долгу бывшего СССР - 5,1 млрд. долл. Эти платежи не могут быть ни отсрочены, ни рефинансированы путем новых заимствований, поскольку последние правительственные решения практически исключают возможность предоставления каких-либо новых внешних займов за исключением согласованного ранее полуторагодичного кредита по линии МВФ.

Между тем исследования международного рейтингового агентства Standard & Poor's показывают существенное снижение возможностей для маневра в российской финансовой системе в части платежей по внешним долгам. Быстрый рост последних в сочетании с падением доходов от экспорта приведет к тому, что соотношение объема федеральных долгов и экспорта составит в текущем году 156% по сравнению с 138% в 1997 г. и 127% в 1996 г. Соотношение суммарного (федерального и регионального) внешнего долга и экспорта в 1998 г. достигнет 193% против 149% двумя годами ранее, при этом средства на обслуживание первого поглотят 57% экспорта (в 1996 г. - 30%).

Кроме того, существуют еще и частные долговые обязательства российских юридических лиц перед нерезидентами, на выплату которых также влияет позиция, занятая федеральным правительством. Как отмечалось выше, денежные власти объявили 90-дневный мораторий на выплату западных кредитов, мотивируя это интересами защиты российской банковской системы. По словам первого заместителя председателя ЦБР С. Алексашенко, общая задолженность российских коммерческих банков по внешним кредитам составляла на 1 июля 1998 г. 19,2 млрд. долл., включая краткосрочную задолженность со сроком погашения до одного года объемом 16,4 млрд. долл. Краткосрочные кредиты, привлеченные российскими предприятиями, оцениваются в размере от 6 млрд. до 8 млрд. долл. Если в ближайшее время соответствующие выплаты не будут реструктурированы с согласия западных кредиторов, российская финансовая система рискует столкнуться с окончательным закрытием международных кредитных линий, что, в частности, лишит отечественные банки и предприятия возможностей привлечения относительно недорогих денежных ресурсов для финансирования инвестиционных программ в промышленной и социальной сферах.

* *

*

Несмотря на усиление фискального давления на налогоплательщиков и меры по жесткой экономии за счет конечных получателей бюджетных средств, правительству так и не удалось убедить инвесторов в осуществимости своих планов по установлению равновесия на финансовых рынках, снижению доходности ГКО, обеспечению роста объемов ВВП, промышленного производства и экспорта, снижению уровня неплатежей и бюджетных дефицитов. На отсутствие реальных улучшений в налоговой, промышленной, социальной, инвестиционной сферах экономика отреагировала вначале системным финансово-бюджетным кризисом, а затем и кризисом доверия к действующей исполнительной власти, приведшим к массовому оттоку капитала с российского рынка, девальвации национальной валюты и прекращению платежей по внутреннему государственному долгу. В сложившихся финансово-экономических условиях представляется необходимым не столько незначительная корректировка стабилизационной программы действий правительства, сколько изменение всей парадигмы экономического мышления денежных властей, направленное на обеспечение устойчивого прогресса национального хозяйства, сокращение его зависимости от действий спекулятивного капитала и модернизацию экономики страны в соответствии со стратегическими потребностями России.

Вопросы экономики /Институт экономики РАН.-1998 г.- №9, стр. 4


* В статье использованы данные информационного агентства "Прайм-ТАСС".

1 Программа стабилизации экономики и финансов. - Вопросы экономики, 1998, № 7.

2 Эксперт, 1998, 29 июня, с. 81.

3 Финансовые известия, 1998, 28 июля, с. 2.

4 Финансовые известия, 1998, 2 июня, с. 2.

5 Эксперт, 1998, 24 августа, с. 11.

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад