Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

А. ПОЗДНЯКОВ,
зам. министра по делам Федерации,
национальной и миграционной политики
Российской Федерации,
Б. ЛАВРОВСКИЙ,
доктор экономических наук,
Немецкий институт
экономических исследований,
В. МАСАКОВ,
доктор экономических наук,
эксперт проекта Всемирного банка

ПОЛИТИКА РЕГИОНАЛЬНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ В РОССИИ
(основные подходы и принципы)

Особенности существующих механизмов регионального выравнивания

Новый подход к политике регионального выравнивания

Опыт регионального выравнивания

Нормативный подход к задачам регионального выравнивания

Типологизация территорий


Большое число кризисных территорий в России, беспрецедентная дифференциация региональных показателей, углубившаяся за последние 10 лет, порождены длительным системным кризисом, общей стагнацией экономики. Рыночные механизмы не всегда способны предупреждать и преодолевать серьезные территориальные различия в уровнях жизни населения, эффективности региональной экономики. В этом случае государство оказывается перед необходимостью поддерживать определенную однородность территориального экономического и социального пространства.

Задачи регионального выравнивания стоят не только перед Россией. В Западной Европе региональная политика направлена главным образом на подтягивание относительно отсталых регионов до уровня средних с акцентом на территориях с наихудшими экономическими и социальными показателями. При этом нередко используется перераспределение средств от относительно богатых к относительно бедным странам через механизмы ЕС (структурные фонды и пр.)1.

Между тем общеэкономическая и социальная среда, в которой приходится решать задачи регионального выравнивания, в России принципиально иная, чем во многих индустриально развитых странах, где состояние экономики при всех оговорках, связанных прежде всего с высоким уровнем безработицы и наличием проблем циклического развития, в целом можно признать здоровым. Существование в них отдельных проблемных ареалов является, скорее, исключением из общего правила и может рассматриваться как своего рода трудности роста. Необходимость поддержки отдельных территорий за счет перераспределения ресурсов в их пользу хотя и не вызывает восхищения у населения, но и не приводит к массовым протестам.

Общество готово временно смириться с дополнительными издержками ради социального спокойствия в стране. Опыт объединенной Германии при всей его специфике может в известной степени служить примером подобного поведения.

Что касается России, то возможности межрегионального перераспределения ресурсов с целью поддержки проблемных регионов здесь быстро сужаются. Одновременно готовность в целом бедного общества помогать еще более нищим территориям без каких-либо гарантий на успех в будущем является проблематичной.

Сегодня на первый план выходят проблемы выживания российского общества, обеспечения единства и целостности страны. В этих условиях задачи региональной политики отнюдь не сводятся лишь к поддержке кризисных территорий. Они существенно усложняются. Цена непродуманного отвлечения ресурсов от решения общенациональных задач и в первую очередь задач экономического роста в пользу развития отдельных территорий в специфических российских условиях может оказаться чересчур высокой.

Эффективное управление экономическими и социальными процессами в обществе должно преследовать не только и, может быть, с учетом современного положения России не столько цели раздела, в том числе между регионами, скудного общественного богатства, сколько задачи его созидания. Сложившаяся после выборов президента РФ в 2000 г. политическая ситуация создала условия для перехода к активной политике регионального развития и стимулирования инвестиций, согласования усилий центра и регионов. Характер их взаимоотношений должен способствовать возникновению предпосылок для экономического роста и самой Федерации, и ее регионов.

Особенности существующих механизмов регионального выравнивания

Можно выделить две составляющие в деятельности федеральных и региональных органов власти, касающиеся механизмов регионального выравнивания. Первая относится к административно-правовому регулированию процессов взаимодействия центра и субъектов РФ, а также администраций субъектов РФ и местных органов власти. Вторая связана с перераспределением финансовых ресурсов между различными уровнями власти и оказанием финансовой поддержки на основе бюджетных и внебюджетных инструментов.

В последние годы важнейшую роль в федеративном процессе играл механизм заключения договоров между центром и субъектами РФ. В ходе достижения политического консенсуса центр и регионы решали часто противоположные задачи. Центр стремился обеспечить соблюдение конституционного права на всей территории страны и реализовать единый унифицированный подход к форме и содержанию подписываемых документов, затрагивающих прежде всего вопросы разграничения полномочий. Регионы же старались добиться включения в документы положений, позволяющих обеспечивать региональные интересы, мотивируя это необходимостью учета местных особенностей и экономической целесообразностью. Как показал анализ и опыт развития регионов, у данного механизма есть свои плюсы и минусы. В результате сформировалась асимметричная федерация со всеми вытекающими политическими и экономическими последствиями.

Действующие подходы и механизмы финансового регулирования не только не способствовали уменьшению дифференциации между регионами, а, наоборот, обусловили ее усиление. Определенные положительные сдвиги в решении текущих (на один год) задач путем выделения трансфертов не могли оказать существенного влияния на решение стратегических задач снижения дефицитности региональных бюджетов и обеспечения экономического роста. Последние пытались решать на основе механизмов дотаций и финансирования федеральных программ путем выделения средств министерствам и ведомствам, а также правительствам субъектов Российской Федерации на цели развития социальной инфраструктуры и экономики. Несогласованность механизмов финансирования, а главное, преобладание узкоотраслевого подхода к распределению средств, слабый контроль за их использованием помешали достижению поставленных целей в большинстве регионов РФ.

Бюджетный процесс в России характеризуется двумя важнейшими особенностями. Первая состоит в том, что существует определенное неравновесие в области формирования доходов по уровням бюджетной системы. Рассмотрим фактически сложившиеся пропорции распределения доходов и расходов на собственные нужды консолидированного бюджета РФ по ее уровням (см. табл.1). Подчеркнем, что в структуре как доходов, так и расходов не учтены средства, передаваемые из бюджетов одного уровня в другой (финансовая помощь, бюджетные компенсации и др.).

Из данных таблицы 1 видно, что:

- систематически нарастающая доля в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ по отношению к консолидированному бюджету РФ (с 38,6% в 1992 г. до 58,1% в 1997 г.) в 1998 г. несколько сокращается, но тем не менее превышает показатель 1996 г.;

- в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ наблюдается устойчивая тенденция к росту доли местных бюджетов по отношению к консолидированному бюджету РФ (в 1997 г. она составила более 1/3);

- в 1995-1998 гг. отмечается положительный баланс долей федерального бюджета и соответственно отрицательный - консолидированного бюджета субъектов РФ;

- в течение всего рассматриваемого периода сохраняется устойчивый положительный баланс долей на уровне региональных бюджетов и соответственно отрицательный - на местном уровне. Если до 1997 г. перераспределение расходов внутри субъектов РФ происходило в основном из региональных бюджетов в местные, то в дальнейшем часто стала наблюдаться противоположная тенденция.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что имеются резервы более рационального формирования доходов по уровням бюджетной системы в пользу консолидированных бюджетов субъектов РФ и в еще большей степени - местных бюджетов.

Таблица 1. Пропорции распределения доходов и расходов по уровням бюджетной системы РФ

Другой особенностью современного бюджетного процесса в России является то, что средства межбюджетного регулирования занимают в нем непропорционально большую долю (см. табл. 2).

Таблица 2. Структура доходов бюджетов субъектов РФ в 1998-1999 гг.

В структуре доходов бюджетов субъектов РФ преобладает та их часть, которая не закреплена на постоянной основе. В отдельных субъектах РФ уровень собственных доходов составляет только 6-18%, а в некоторых местных бюджетах - лишь 0,1-6%.

В настоящее время органы власти на местах по разным причинам не очень заинтересованы в создании необходимых условий для роста бюджета в будущем. Если налоговые поступления на вполне законных основаниях в одночасье могут быть перераспределены в пользу центра, региональные власти ведут себя соответственно2. Ситуацию в известной степени можно сравнить с поведением арендатора земли. Если аренда заключена на короткий срок, арендатор в отличие от собственника не заинтересован в том, чтобы осуществлять серьезные вложения в землю, готовить почву в расчете на будущие высокие приросты урожая.

При действующих правилах регулирующие налоги в лучшем случае не влияют на сокращение региональной асимметрии, в худшем - закрепляют неравенство регионов. Для уменьшения потребности в дотационных вливаниях, повышения заинтересованности в самозарабатывании бюджетных средств необходимо в первую очередь увеличить собственные доходы территориальных бюджетов путем замены части отчислений от регулирующих налогов постоянными составляющими. Между тем федеральный центр не решается и, судя по последним событиям, не решится пойти по этому пути, поскольку резко сокращается пространство для экономического маневра федерального правительства, уменьшается политический ресурс федеральной власти по отношению к региональным.

Важное значение имеет то обстоятельство, что более чем в 40 субъектах РФ уже приняты законодательные акты, закрепившие на постоянной основе определенную долю систематически передаваемых им отчислений от федеральных регулирующих налогов. Кроме того, внутри регионов в результате дифференциации налогов лучше учитываются особенности развития территорий и тем самым смягчаются региональные различия (разумеется, возможности такого маневра ограничены размерами единых нормативов, устанавливаемых для субъектов РФ). Можно даже говорить о том, что региональная политика выравнивания на уровне субъектов РФ более прогрессивна, чем федеральная3.

Вся нагрузка по выполнению регулирующих функций, сглаживанию региональных диспропорций на уровне субъектов РФ объективно оказалась перенесенной на систему специальных безвозмездных перечислений из федерального бюджета в регионы. Однако их доля в доходах регионов в целом в 1998 г. составила только 12,7% (см. табл. 2); сформированный Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР - источник трансфертов) обеспечивает немногим более половины общей величины безвозмездных перечислений.

С 1994 г. применяется специальный метод (формула) определения трансфертов. Основная его цель - по возможности объективно оценить относительный уровень потребности региона в финансовой поддержке из федерального бюджета по сравнению с другими нуждающимися регионами. Этот метод преследует прежде всего цели социального выравнивания и не ориентирует на цели развития. В частности, в бюджетах территорий нередко планируется дефицит, а фактически имеет место превышение доходов над расходами.

Несмотря на то что каждый год коэффициенты в формуле трансфертов ужесточались, ситуация с дефицитностью бюджетов становилась все более драматичной. В частности, число регионов, получающих трансферты, достигло в 1999 г. 76 из 89 (в 1994 г. нуждались в трансфертах из ФФПР только 64 субъекта РФ). В 2000 г. число таких регионов несколько сократилось, но исключительно благодаря изменению методики счета.

В целом отметим, что действующие механизмы региональной помощи: порождают иждивенческие настроения в дотационных регионах; лишают регионы-доноры серьезных стимулов к развитию; не столько ослабляют, сколько усиливают региональную дифференциацию; требуют все больших объемов перераспределения финансовых ресурсов при все уменьшающихся федеральных возможностях.

Новый подход к политике регионального выравнивания

Стремление к региональному выравниванию не обязательно должно быть целью политики центра. Теоретически решения, способствующие большей региональной поляризации, не всегда неэффективны, поскольку могут приводить к улучшению соответствующих экономических или социальных показателей во всех регионах. Наоборот, решения, направленные на сближение региональных показателей, могут в принципе обусловить их тотальное ухудшение. Политика регионального выравнивания предполагает достижение социально-экономического равновесия между регионами только как долговременную тенденцию.

Предлагаемая нами концепция новой модели политики регионального выравнивания опирается на следующие принципы:

- ослабление региональной дифференциации возможно только на основе экономического роста и развития всех регионов с опорой на собственные силы;

- государство должно не "обирать" богатые территории в пользу бедных, а стремиться к разумному компромиссу между поддержкой бедных и созданием условий для развития остальных регионов;

- право на федеральную поддержку имеют не только бедные депрессивные районы, но и богатые, вложения в которые оказываются высокоэффективными;

- механизм межрегионального перераспределения ресурсов, не подрывая источники развития, обеспечивает в перспективе социально приемлемые стандарты жизни в регионах;

- помощь отсталым регионам исходит в первую очередь из критерия экономической эффективности с учетом поддержания социальной справедливости;

- интересы Федерации имеют приоритет перед интересами отдельных ее регионов;

- перспективные интересы Федерации и регионов имеют приоритет перед текущими;

- федеральное законодательство и административно-правовое регулирование (договоры) способствуют уменьшению региональной социальной и экономической асимметрии.

Суть предлагаемой концепции заключается в смене парадигмы региональной политики - переходе от методов временного ослабления региональной дифференциации, базирующихся преимущественно на территориальном перераспределении ресурсов, к методам, ориентированным на региональное развитие с опорой прежде всего на собственные силы. Концепция исходит из необходимости жить по средствам и их приумножать, что относится как к Федерации в целом, так и к отдельным регионам.

В рамках новой модели центр должен опираться на единые принципы и механизмы региональной политики применительно ко всем без исключения субъектам РФ и одновременно проводить активную дифференцированную региональную политику в отношении групп и отдельных субъектов Российской Федерации. Поясним суть предлагаемого подхода на одном примере. Собственные усилия регионов могут поощряться в соответствии с известным принципом институционального партнерства, который трансформируется на практике в принцип дополнительности. Согласно последнему, органы центральной власти в известной пропорции добавляют свои ресурсы к региональным. При этом для территорий, находящихся на разных стадиях экономического и социального развития, данная пропорция может быть различной.

При выделении федеральных средств регионам необходимо различать направляемые на текущие цели регионального выравнивания и предназначенные для решения задач социально-экономического развития. Федеральная поддержка оказывается регионам на принципиально иной основе, чем ныне. Учитывается главным образом не столько бедственное положение региона в прошлом и даже в настоящем, сколько то, какой эффект федеральная поддержка даст в будущем.

В чрезвычайных обстоятельствах регионам может предоставляться специальная помощь. Она осуществляется с целью достижения краткосрочных результатов и объективно носит гуманитарный характер, преследуя в первую очередь социальные цели. Ее природа не предполагает решения задач регионального выравнивания.

В отличие от такой помощи федеральная поддержка, в которой инвестиционная составляющая играет все большую роль, преследует цели ослабления региональных диспропорций, достижения долгосрочных устойчивых социально-экономических результатов. Государство должно помогать слабым регионам и опираться на сильные, поддерживая территории, обеспечивающие собственное развитие, формирующие условия и стимулы для постепенного перехода от пассивного использования финансовой помощи к созданию конкурентоспособных производств, пополняющих доходную базу территорий.

Нашей концепцией предусматривается два способа оказания федеральной поддержки. В первом случае центр выделяет средства субъекту РФ, во втором - непосредственно локальным объектам и местным органам власти при соблюдении известных согласительных процедур.

При выделении средств регионам следует руководствоваться параметрами их социально-экономической эффективности, в том числе в масштабах региона и Федерации в целом. Приоритет нужно отдавать тем направлениям, которые обеспечивают наибольший охват населения, снижение текущих расходов в местных бюджетах, расширение доходной базы региона и Федерации. Основными инструментами решения названных задач должны стать Фонд регионального развития и Федеральный фонд поддержки регионов. При этом Фонд регионального развития целесообразно разбить на несколько фондов в соответствии с важнейшими целями и приоритетами региональной политики. В частности, можно выделить интеграционный фонд, главной функцией которого должна стать поддержка инфраструктурных и межрегиональных проектов, имеющих общефедеральное значение.

Федеральная поддержка предоставляется только при наличии договора-контракта между центром и субъектом РФ, в котором оговариваются условия ее оказания и взаимные обязательства сторон. Основная идея такого договора - увязать предоставление федеральной поддержки с улучшением экономического (социального) положения в регионе, в частности, расширением в перспективе налогового потенциала субъекта РФ. В соответствии с данной схемой федеральная поддержка будет напоминать по своим условиям предоставление кредитов международными финансовыми институтами, в частности, МБРР и МВФ.

Примером подобного кредитования может служить Проект поддержки региональной социальной инфраструктуры, который реализуется на средства займа МБРР и средства регионов. Вклад регионов достигает 30% общей суммы проекта. Поскольку проект задумывался как пилотный, он осуществляется в двух областях - Ростовской и Новосибирской и включает четыре компонента: образование, здравоохранение, водоснабжение и канализацию, управление расходами в бюджетной сфере. Проектом предусматриваются главным образом реконструкция и модернизация объектов социальной инфраструктуры. Однако важнейшим условием их отбора и восстановления было достижение максимального социального и экономического эффектов за счет использования новых технологий строительства, обеспечения большей экономичности эксплуатации зданий и сооружений, повышения комфортности, снижения загрязнения окружающей среды и повышения уровня очистки стоков, совершенствования управления бюджетными расходами в социальной сфере. Так, после реконструкции канализационно-насосной станции в г. Таганроге Ростовской области, которая перекачивает до 70% городских сточных вод, был полностью прекращен сброс неочищенных стоков в Азовское море. Использование в рамках проекта тендерных технологий при отборе подрядчиков и фирм, поставляющих оборудование, позволяет экономить средства местных бюджетов и за счет этого ремонтировать больше объектов с лучшим качеством.

Опыт регионального выравнивания

Предлагаемая концепция новой политики регионального выравнивания хорошо согласуется с европейским и прежде всего германским опытом. Известна приверженность политиков, законодателей, общественных деятелей ФРГ идеям социальной справедливости. Применительно к рассматриваемой теме важно законодательное представление о характере современного социального федеративного государства: идеал социального государства, который должен осуществляться на практике, состоит в унификации условий жизни на территории федерации. Для реализации этого представления созданы весьма тонкие инструменты первичного (вертикального) и вторичного (горизонтального) распределения и перераспределения финансовых ресурсов между землями и общинами.

Вместе с тем ясно дается понять: федеральная поддержка не является общегерманским "собесом" и в первую очередь выступает инструментом развития. Назовем основные принципы этой политики:

- согласно фундаментальному принципу взаимной поддержки и солидарной ответственности, земли, несмотря на их самостоятельность и финансовую независимость, прямо или косвенно обязаны оказывать помощь другим, более слабым в финансовом отношении землям;

- выравнивание финансовых потенциалов земель не должно вести ни к значительному ослаблению потенциалов тех из них, на которые возложены обязанности по выплате средств, ни к нивелированию финансового положения земель в целом;

- финансовая поддержка должна только дополнять собственные усилия земель, но ни в коем случае не быть премией за ее недостаточное финансовое обеспечение по собственной вине;

- предоставление финансовой поддержки не должно ослаблять стремление земельных органов власти к проявлению инициативы и росту производства;

- федеральный конституционный суд оценил долголетнюю практику предоставления субсидий одной и той же земле как антиконституционную4.

Вложения огромных финансовых ресурсов (около 1 трлн. немецких марок за 10 лет) в новые земли после исторического объединения Германии привели к впечатляющим результатам особенно в социальной сфере. По многим важнейшим параметрам отчетливо заметна тенденция к региональной гармонизации, подтягиванию уровня жизни в восточных землях к западногерманским стандартам. Наиболее ярко это проявляется в обеспеченности населения легковыми автомобилями, уровне заработной платы и др.

Вместе с тем тенденция к замедлению темпов экономического роста в ФРГ и как следствие уменьшение возможностей перераспределения ресурсов в восточные земли, недостаточный рост их экономического потенциала, инициированная богатыми землями острая дискуссия о пределах территориального перераспределения привели к тому, что процесс выравнивания социальных показателей в последние годы стал постепенно затухать. По-видимому, потенциал ослабления региональных социальных диспропорций, подъем уровня жизни населения на востоке, основанный на перераспределении финансовых ресурсов, в значительной степени исчерпан. В дальнейшем рост благосостояния в новых землях, как это и вытекает из приведенных выше принципов, будет во все большей мере определяться эффективностью развития их экономики5.

В новейшей российской истории также имеется опыт, подтверждающий справедливость и обоснованность предлагаемой нами концепции. Исследования, проведенные в рамках проекта ТАСИС "Региональная политика, направленная на ослабление региональной экономической, социальной и правовой асимметрии" и связанные с измерением региональной асимметрии в России в 90-е годы, дали следующие результаты6. Доминирующая тенденция регионального развития в этот период - возникновение так называемого асимметричного типа развития, характеризующегося усилением межрегиональной дифференциации. Прежде всего это относится к основным экономическим и большинству социальных параметров. Показатели региональной асимметрии в 1991-1997 гг. в целом увеличились приблизительно в 1,5-2,0 раза.

Одновременно ряду важных социальных показателей (обеспеченность населения жильем, телефонами, легковыми автомобилями, потребление некоторых продуктов питания) присущи симметричный и нейтральный типы развития, для которых характерны соответственно уменьшение межрегиональной дифференциации или сохранение ее на постоянном уровне. При этом в отличие от всех остальных показателей в рассматриваемом периоде наблюдается их рост в целом по России.

Итак, принципиальное значение для выработки политики регионального выравнивания имеют следующие обстоятельства:

- углубление региональной дифференциации сопровождается падением (ухудшением) показателей;

- сближение региональных показателей или межрегиональная стабилизация осуществляются одновременно с их ростом (улучшением).

Нормативный подход к задачам регионального выравнивания

Новые подходы к совершенствованию механизмов федеральной поддержки регионов связаны с принятием Концепции реформирования межбюджетных отношений на 1999-2001 гг. 7. Важнейшим ее достоинством является то, что новые механизмы федеральной поддержки в значительной степени ослабляют незаинтересованность региональных властей в укреплении доходной базы и снижении расходов благодаря ориентации не на фактически произведенные расходы, а на показатели налогового потенциала. Наряду с выравниванием душевых бюджетных доходов предполагается использование программно-целевого метода оказания финансовой помощи регионам. Приоритет будет отдаваться экономически эффективным проектам и программам, обеспечивающим повышение производственного и налогового потенциалов дотационных регионов. Отбор проектов и программ для кредитования производится в соответствии с Концепцией на конкурсной основе.

Разработчики рассматриваемой концепции привержены использованию нормативного метода, что подтверждается материалами конференции, организованной Минэкономики России8. По мнению организаторов конференции, сложившаяся "ситуация, при которой региональные власти не заинтересованы в укреплении доходной базы и снижении расходов, ... заметно изменится при переходе на финансирование в соответствии с нормативно определенными расходными полномочиями и объективно сложившейся доходной базой"9. "…Финансовое обеспечение прав граждан Российской Федерации в пределах федеральных стандартов осуществляется через целевые бюджетные фонды различных уровней" по следующей схеме: "Рассчитываются нормативные расходы соответствующего бюджетного фонда, прогнозируются его доходы, а разница покрывается из вышестоящего бюджетного фонда. В случае недостаточности средств бюджетной системы для обеспечения принятых стандартов одновременно с утверждением соответствующего бюджета вносятся такие коррективы в стандарт, которые гарантированно позволят его исполнить на территории всех субъектов Российской Федерации"10.

В этой связи необходимо отметить следующее. Во-первых, в ходе подготовки социальных федеральных стандартов нельзя исключить политического и иного давления. Во-вторых, попытка жестко регламентировать предоставление конституционно установленных гарантий без учета региональных реалий может привести к серьезным проблемам. Например, "установление жесткого стандарта общего образования в качестве правового последствия повлечет за собой лишение аттестата об образовании всех учащихся, которым были оказаны образовательные услуги ниже установленного стандарта"11. В-третьих, явная привязка минимальных социальных стандартов к возможностям бюджетной системы, их регулярная корректировка во многом выхолащивают смысл их разработки.

В современном западном понимании, бюджет - это совокупность программ реформирования социальных отраслей и снижения их издержек, а также экономического развития территорий. В отечественной практике бюджетное планирование часто сводится к обеспечению финансовыми средствами различных сфер деятельности и прежде всего организаций социальной сферы в соответствии с установленными социальными стандартами и финансовыми нормативами.

Типичный упрек в адрес органов, ответственных за разработку методологии бюджета, состоит в том, что нельзя подготовить "хороший" бюджет в отсутствие "хорошей" нормативной базы. Такое понимание бюджетного процесса приводит к тому, что бюджет рассматривается не в качестве активного инструмента влияния и регулирования экономических и социальных процессов, а как "пассивная" схема распределения средств под заранее заданные нормы финансовых расходов. Это обусловливает: инерционность в системе распределения финансовых ресурсов; стойкую мотивацию к консервации уровней расходов или даже их росту; тенденцию к увеличению затрат ресурсов и снижению объемов реально предоставляемых услуг.

Сегодня на первый план выходит задача освоения наиболее эффективных методов финансового управления на областном и муниципальном уровнях, главные из которых, безусловно, - методы управления бюджетным процессом. Они должны предусматривать построение динамичной, постоянно обновляемой системы финансового планирования, позволяющей оптимизировать бюджетный процесс в целом с учетом новых обстоятельств, технологий и задач регионального развития. При этом важно стремиться к тому, чтобы принимаемые органами власти стратегические решения в сфере финансового управления пользовались широкой поддержкой налогоплательщиков и получателей финансовых услуг.

Бюджетный процесс - не просто упражнение в балансировании доходов и расходов на один год. Он представляет собой долговременный план финансирования работ, выделения ресурсов исходя из намеченных целей. Эффективный бюджетный процесс не может быть ограничен рамками традиционной концепции контроля за расходами по каждой статье в отдельности. Он должен допускать определенную гибкость в работе управленцев. В результате повысится эффективность программ развития в целом.

Типологизация территорий

Реализация дифференцированной политики регионального выравнивания предполагает проведение разработок по типологизации как субъектов РФ, так и их территорий с последующей "привязкой" к конкретным целям и задачам оказания финансовой поддержки. Успех в решении задачи выравнивания социальных и экономических условий развития регионов во многом зависит от выбранного подхода к их классификации, разработке общефедеральных стандартов и построению конкретных карт типологизации ареалов в субъектах Российской Федерации.

Описанию сценариев количественной и качественной оценки состояния регионов посвящено немало исследований и публикаций12. При этом авторы, как правило, лишь ранжируют "богатые" (доноры) и "бедные" (реципиенты) субъекты РФ в зависимости от их бюджетного благополучия. В ряде случаев предпринимается попытка дать комплексную оценку состояния региона. Для этого различные характеристики экономического и социального развития сводятся воедино (интегрируются) с использованием той или иной техники взвешивания (весов). Часто отечественные авторы стремятся решить задачу упорядочения субъектов Российской Федерации (а не каких-либо других территорий), явно или неявно предполагая, что одним субъектам Федерации надо оказывать финансовую поддержку, а другим - нет.

Принципиальный методологический вопрос региональной политики - классификация регионов и их ареалов в зависимости от характера возникающих типичных проблем - в отечественных исследованиях последних лет не был достаточно изучен. В западной литературе по вопросам оказания финансовой поддержки регионам, напротив, задаче упорядочения отводится весьма скромное место, а основное внимание уделяется проблеме классификации регионов и их ареалов13.

Теоретические вопросы региональной классификации применительно к российским условиям были рассмотрены нами ранее14. Здесь мы остановимся главным образом на прикладных аспектах данной проблемы. В основе классификации лежат следующие положения: отказ от тотального ранжирования регионов как по количественным, так и по качественным признакам; использование проблемного принципа региональной группировки; признание выбора объектов федеральной поддержки только на уровне субъектов РФ недостаточным; целесообразность региональной классификации преимущественно на уровне муниципальных образований.

На территории субъекта РФ практически всегда имеются относительно развитые ареалы, в которых живущие там люди располагают определенными доходами и набором социальных услуг. Одновременно на этой территории могут быть ареалы, характеризующиеся кризисным социально-экономическим развитием. В любом случае средние показатели экономического и социального положения регионов далеко не полностью отражают реальное положение дел.

В ходе региональной классификации определяются муниципальные образования или их сочетания, показатели которых резко отличаются от средних. Это могут быть ареалы, находящиеся на разных полюсах развития: действительно проблемные или, наоборот, развивающиеся территории (или обладающие для этого значительным потенциалом). Финансовая поддержка, которая может оказываться каждой из них, обусловлена разными критериями и имеет специфическую форму. Разумеется, масштабы выбранных ареалов, острота их проблем должны соответствовать объектам именно федеральной поддержки.

Процесс региональной классификации включает следующие стадии:

- идентификация типичных проблем на территории;

- оценка остроты проблем на основе экономических, финансовых, социальных и других показателей;

- группировка муниципалитетов по классам в зависимости от их экономического, финансового, социального, экологического состояния с использованием специальных критериев.

Выбор критериев с целью отнесения региона к тому или иному классу - пожалуй, наиболее сложная задача. Он определяется стратегией выравнивания, прогнозируемой (желаемой) интенсивностью регионального сближения экономических и социальных показателей, возможностями выравнивания, прежде всего финансовыми. Набор показателей и критериев образует общефедеральный стандарт, которым субъекты РФ должны руководствоваться при проведении исследований и построении конкретных карт типологизации ареалов на своей территории. Как формируется этот стандарт?

В результате анализа идентифицируются типичные региональные проблемы и формируется совокупность отражающих их показателей. Все показатели, используемые в процедуре (алгоритме) классификации и соответственно в механизме формирования федерального стандарта, равнозначны. Формирование списка получателей помощи, как и федерального стандарта, осуществляется итеративно. На каждом этапе (итерации) задаются три управляющих параметра: совокупность признаков (показателей), например, 8; конкретные пороговые значения по всем признакам; критическая масса признаков, например, 5.

Поясним суть этих параметров. Пороговые значения по каждому из восьми показателей задаются независимо друг от друга на основе ранжирования (упорядочения) муниципальных образований страны. Муниципальное образование, у которого значение признака хуже (больше или меньше, чем пороговое), становится кандидатом в список получателей федеральной помощи. У такого кандидата хотя бы по одному признаку должна быть предельная (наихудшая) ситуация по отношению ко всей стране в целом.

После того как на первом этапе список сформирован, оценивается совокупная потребность муниципалитетов в помощи. Если она превышает имеющиеся возможности, осуществляется вторая итерация. На этом этапе пороговые значения по всем или некоторым признакам могут ужесточаться, критическая масса признаков может расширяться и т.д. Процедура продолжается до тех пор, пока не будет обеспечен соответствующий баланс. Значения управляющих параметров на последней итерации и образуют федеральный стандарт, который позволяет определить субъектам РФ конкретных получателей федеральной помощи на своей территории.

Предлагаемую схему необходимо адаптировать к реальным возможностям, в первую очередь информационным. В процессе классификации муниципальных образований используемые данные должны быть унифицированы по территории с точки зрения применяемой методики, их реального наполнения и т.д.

На основе данных Минфина РФ, касающихся исполнения бюджета по 49 субъектам Федерации и их районов, мы провели экспериментальные расчеты15, ограничившись одной итерацией. Выборка из генеральной совокупности включала 8 субъектов РФ16, а общее количество муниципальных образований равнялось 209. Объем выборки составил не менее 12% генеральной совокупности.

Для оценки федерального стандарта и группировки муниципальных образований по классам - "лидеры", "аутсайдеры" и "середняки" - они были проранжированы по каждому из восьми показателей, взятых из данных Минфина за 1998 г. Все показатели рассчитывались на душу населения. Анализ показал, что искомая классификация может быть обеспечена при следующих условиях:

- пороговые значения, точнее, их относительные величины могут быть одинаковыми для всех восьми показателей;

- верхнее значение порогового показателя составляет 150% по отношению к среднему выборочному значению;

- нижнее значение порогового показателя равно 50% по отношению к среднему выборочному значению17.

Таким образом, на территории каждого субъекта РФ в класс "лидеров" попадут муниципальные образования, у которых значение показателя в 1,5 раза превосходит среднероссийское, в класс "аутсайдеров" - те, у которых значение показателя в 2 раза меньше среднероссийского. Следовательно, муниципалитеты, оказавшиеся "аутсайдера ми" по количеству показателей не меньше критической массы, образуют искомый список получателей федеральной помощи.

Отметим, что в экспериментальных расчетах использовались не просто отчетные данные Минфина РФ, а показатели, которые на языке финансистов называются "начислено". При интерпретации полученных результатов эту особенность необходимо учитывать.

В качестве экспериментальной базы были использованы данные по Орловской области, включая 27 муниципалитетов (города и районы областного значения). Итогом классификации стала таблица, где темно-серым цветом выделены признаки, по которым соответствующий муниципалитет занимает лидирующее положение в стране, светло-серым - положение "аутсайдера", белым - промежуточное (см. табл. 3). Легко видеть, что расположение муниципалитетов в таблице определяется соотношением темно-серого и светло-серого цветов, то есть соотношением признаков с наилучшими и наихудшими показателями.

Сформулируем краткие результаты классификации.

1. Расположение муниципалитетов в таблице выглядит естественным. В ее верхней части располагаются промышленно развитые города областного значения и районы области, в нижней части - отдаленные сельские районы.

2. Использование такой таблицы обеспечивает высокую гибкость при конкретной группировке муниципалитетов для целей поддержки в зависимости от критической массы признаков. Если критическая масса проблем (показателей) составляет пять, то в число муниципалитетов - кандидатов на получение федеральной помощи попадут районы от Дмитровского до Хотынецкого (всего 14). Если же критическая масса признаков составляет шесть, то число искомых муниципалитетов будет равно только пяти (от Корсаковского района и ниже).

Таблица 3. Положение муниципалитетов Орловской области на фоне средних показателей по РФ

3. Из данных таблицы следует невозможность механического ранжирования муниципалитетов по отдельным или комплексным признакам. Даже наиболее благополучные муниципалитеты по отдельным признакам находятся в конце списка (например, г. Ливны по налогам на прибыль и неналоговым доходам). Наоборот, очевидные "аутсайдеры" по отдельным признакам лидируют, например, Корсаковский район по совокупным бюджетным доходам.

4. Можно сделать определенные выводы о том, как выглядят муниципальные образования Орловской области на фоне средних показателей по России. Практически нет признаков, по которым значительная часть муниципалитетов выступают "лидерами". По совокупным бюджетным доходам, налогу на доходы физических лиц практически все, а по собственным доходам - более половины муниципалитетов занимают среднее положение. По налогу на прибыль, неналоговым доходам - все, по налоговым доходам и инвестициям в основной капитал - почти все, по трансфертам - более половины муниципалитетов являются аутсайдерами в стране. Одновременно три города (Ливны, Мценск, Орел) и пять районов (Краснозерский, Верховский, Ливенский, Свердловский, Урицкий) по пяти-шести признакам из восьми - либо "лидеры" в стране, либо занимают среднее положение.

* *

*

Существующие механизмы предоставления федеральной поддержки нередко ведут не к ослаблению, а к усилению региональной дифференциации и требуют все больших объемов перераспределения (финансовых) ресурсов при все меньших федеральных возможностях. Предлагаемая модель политики регионального выравнивания направлена на обеспечение условий для развития регионов. Преодоление региональной асимметрии в долгосрочной перспективе достигается на базе экономического роста в стране в целом и опережающего роста отсталых территорий в частности. Поощряя прежде всего собственные усилия регионов, региональная политика может в необходимых случаях использовать инструменты федеральной поддержки, оказываемой на четких условиях и приводящей к достижению желаемых социально-экономических результатов.

Реализация дифференцированной политики регионального выравнивания предполагает проведение разработок по типологизации субъектов РФ и их территорий. При этом следует отказаться от тотального ранжирования регионов как по количественным, так и по качественным признакам. В основу классификации надо положить проблемный принцип группировки регионов и в особенности муниципалитетов.

Вопросы экономики /Институт экономики РАН.-2000 г.- №10, стр. 74


1 Уишлейд Ф., Юилл Д. Системы категоризации ареалов в Европе: возможные уроки для России. В сб.: Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии, вып. 2. Новосибирск, 2000.

2 Например, в 1994-1998 гг. НДС распределялся между федеральным и региональными бюджетами в пропорции 75:25. Начиная с 1999 г. в федеральный бюджет поступает 85% собранного в регионах НДС, а в региональные - лишь 15%.

3 Эта мысль, в частности, высказывается А. Игудиным.

4 Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, C.F. Muller Juristischer Verlag, 1987-1992.

5 О конкретных механизмах регионального выравнивания в ФРГ см.: Игудин А., Попонова Н. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России. - Финансы, 1999, № 4.

6 Лавровский Б. Измерение региональной асимметрии на примере России. - Вопросы экономики, 1999, № 3; Масаков В. Региональная социально-экономическая асимметрия: подходы, оценки и методы измерения. - Вопросы статистики, 1998, № 11.

7 Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., одобренная Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 862, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 декабря 1998 г. (с изменениями, внесенными распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 г. № 1368-р).

8 Материалы семинара-совещания по проблемам совершенствования межбюджетных отношений. М., 2000.

9 Там же, с. 11-12.

10 Материалы семинара-совещания по проблемам совершенствования межбюджетных отношений, с. 13-14.

11 Там же, с. 64.

12 См., например: Штульберг Б., Полынев А., Савельев В. Кризисные ситуации в регионах и экономическая безопасность России. - Федерализм, 1997, № 2(6). Марченко Г., Мачульская О. Сущность и цели выравнивания уровней социально-экономического развития регионов России. Материалы международного семинара. М.: Инсан, 1998; Анализ развития регионов России (типология регионов, выводы и предложения). Проект ТАСИС (контракт BIS/95/321/057), М., 1996, октябрь. Федеральный бюджет и регионы (опыт анализа финансовых потоков). М.: Московский центр Института Восток-Запад, 1999; Развитие инвестиционной ситуации в регионах России. М.: ММВБ/Экспертный институт, 1999.

13 См., например: Уишлейд Ф., Юилл Д. Системы категоризации ареалов в Европе: возможные уроки для России; Wishlade F. Area designation under the new regional aid guidelines: the story so far. - Regions: The Newsletter of the Regional Studies Assosiation, February 2000, No 225.

14 Лавровский Б., Масаков В. К вопросу о методологии и технике региональной классификации. В сб.: Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии, вып. 2. Новосибирск, 2000.

15 В расчетах принимал участие А. Белышев.

16 Омская, Липецкая, Орловская, Архангельская, Курская, Курганская, Новгородская области и Республика Мордовия.

17 По показателю трансфертов, который в отличие от всех остальных ранжируется от минимального (лучшего) значения до максимального (худшего), величина пороговых показателей трансформируется следующим образом: меньше 67% от среднего значения для "лидеров" и больше 200% для "аутсайдеров".

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад