Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

А. ЛАВРОВ,
зам. руководителя Департамента
межбюджетных отношений Минфина России,

Дж. ЛИТВАК,
главный экономист Экономического
директората ОЭСР,

Д. САЗЕРЛЭНД,
экономист Экономического
директората ОЭСР

Реформа межбюджетных отношений в России: "федерализм, создающий рынок"*

Межбюджетные отношения в России: современное состояние

Альтернативы реформ

Основные направления реформы межбюджетных отношений

Экономическая программа российского правительства 2000 г. и перспективы реформы межбюджетных отношений


В числе серьезных препятствий на пути экономических реформ нередко называется состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации1. Действующая их система не способствует возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению ответственного управления бюджетами и проведению экономической политики, направленной на стимулирование деловой активности, развитие конкуренции и поддержку вновь возникающих частных предприятий. В результате в России сложился неблагоприятный по сравнению со многими другими странами с переходной экономикой предпринимательский и инвестиционный климат, характеризующийся чрезмерно высокими издержками входа на рынки, сборами, налогами и различными поборами. Для его существенного улучшения необходимо изменить условия, в рамках которых оперируют региональные и местные органы власти и должностные лица. На это и нацелена крупномасштабная реформа межбюджетных отношений, предусмотренная новой экономической программой российского правительства "Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу" (2000 г.).

В ряде недавних исследований была предпринята попытка пересмотреть общепризнанные подходы к сфере бюджетного федерализма и накопленный в ней практический опыт. Многие содержащиеся в них положения относятся именно к развивающимся или переходным экономикам. Представители направления, получившего название "федерализм, сохраняющий рынок" ("market-preserving federalism"), исходят из того, что оптимальная децентрализация бюджетной системы может послужить эффективным механизмом формирования рыночной экономики и стимулирования экономического роста2. В то же время в некоторых работах указывается на опасности бюджетной децентрализации, особенно в странах с развивающейся или переходной экономикой3. Достоинства и недостатки децентрализации активно обсуждаются и в России. Какой способ борьбы против проведения нерациональной экономической политики и "теневой" деятельности субнациональных органов власти является более действенным - административное давление федерального центра или децентрализация? Эффективные реформы, скорее всего, должны предусматривать меры в обоих направлениях. Но как добиться их оптимального сочетания? В настоящей статье данный вопрос рассматривается в контексте нынешнего состояния бюджетного федерализма в России и оценки возможностей его реформирования с теоретической точки зрения.

Межбюджетные отношения в России: современное состояние

После завершения периода "хаотичной децентрализации" межбюджетных отношений в середине 1990-х годов в России были установлены более или менее унифицированные подходы к разграничению доходов и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, в значительной степени заменившие прежние индивидуальные двухсторонние соглашения. Однако официальное законодательство и реальная практика межбюджетных отношений по многим аспектам далеки друг от друга. Поэтому для анализа и оценки сложившейся в России системы межбюджетных отношений необходимо их четко разграничивать.

Доля субнациональных бюджетов в доходах и расходах консолидированных бюджетов некоторых стран

Двумя наиболее часто используемыми в экономических исследованиях критериями бюджетной децентрализации являются доля субнациональных бюджетов в общих доходах и расходах и соотношение собственных (налоговых) доходов и финансовой помощи в доходах субнациональных бюджетов. По обоим этим параметрам бюджетная система России выглядит достаточно децентрализованной. В 1990-е годы доля доходов (до трансфертов) субнациональных бюджетов в общих бюджетных доходах постепенно повысилась с 40 до 56%. В 1999 г. она снизилась до 49%. В 2000 г. ее снижение продолжилось в основном вследствие роста федеральных доходов за счет экспортных пошлин и отдельных изменений в налоговом законодательстве. По данному параметру Россия близка к Китаю и некоторым экономически развитым федерациям, например, Германии и США, опережая (по степени децентрализации) Бразилию, Индию и Мексику (см. рис. 1). Децентрализация расходов в бюджетной системе России ниже, чем доходов, что обусловлено относительно небольшим объемом финансовой помощи в доходах субнациональных бюджетов (см. рис. 2). Доля федеральных трансфертов (всех видов) в общих доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 1999 г. составила около 15% в отличие от Индии, Китая и Мексики, где трансферты формируют более 30% доходов субнациональных бюджетов, а также Бразилии, в которой данный показатель превышает 25%.

Доля межбюджетных трансфертов в общих доходах региональных бюджетов в некоторых странах

Однако с точки зрения формальной (законодательной) автономии ситуация выглядит совершенно иначе. Фактически сохраняются правовые основы сверхцентрализованной советской системы, которые в 1990-е годы по ряду направлений были даже усилены мерами по ограничению "легитимной" автономии субнациональных властей. Подавляющая часть их доходов и расходных обязательств регламентируется властями более высокого, в основном федерального уровня. Единая федеральная налоговая служба (министерство) собирает все виды налогов, большая доля налоговых сборов поступает в федеральное казначейство, которое затем расщепляет их между бюджетами разных уровней. Федеральные власти в рамках ежегодного закона о федеральном бюджете устанавливают нормативы отчислений от основных налогов в бюджеты регионов. Лишь около 15% "официальных" (отражаемых в отчетности) доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет налогов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим субнациональным властям (см. табл.), причем даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе - по уровню максимальных ставок). Вступившие в силу нормы нового Налогового кодекса (часть 1 - 1999 г., часть 2 - 2000 г.) еще больше ограничивают автономию субнациональных властей, сузив перечень региональных (местных) налогов и возможности по управлению ими.

В результате по степени налоговой самостоятельности субнациональных властей Россия значительно уступает большинству других федеративных государств, особенно таким, как Канада, Швейцария и США, где субнациональные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок. С данной точки зрения бюджетная система в России существенно более централизованна, чем в Китае, Индии и Бразилии. Среди других федераций лишь Германия и Мексика характеризуются сопоставимым с Россией и весьма низким уровнем налоговой автономии субнациональных властей. При этом надо иметь в виду, что Германия и Мексика не являются столь крупными и внутренне неоднородными, как Россия. К тому же многие специалисты считают, что чрезмерная централизация налоговых полномочий служит одной из причин низкой эффективности деятельности органов власти в обеих странах4 .

Что касается расходных полномочий субнациональных властей, то формально за регионами и муниципалитетами закреплены расходы на региональные и местные органы власти, находящиеся в их собственности (ведении) учреждения и организации, на выплату субсидий жилищно-коммунальному хозяйству и транспорту, на содержание дорог регионального значения. Кроме того, они разделяют с федеральным центром ответственность за финансирование весьма аморфных "совместных расходов", включающих такие крупные статьи, как образование, здравоохранение, социальная политика, субсидии экономике. Действующее законодательство закрепляет расходные обязательства за бюджетами более низких уровней без предоставления им существенной автономии в определении их размеров и финансирования. С этой точки зрения размер и структура большей части расходных статей субнациональных бюджетов являются объектом жесткого федерального регулирования. К тому же в течение 1990-х годов на региональные и местные бюджеты в соответствии с рядом федеральных законов были возложены значительные обязательства, не обеспеченные доходными источниками ("нефинансируемые федеральные мандаты"). По данным Минфина России, общий размер 25 наиболее крупных федеральных мандатов в 1999 г. был равен 60% расходов консолидированных бюджетов регионов, а общий размер мандатов - 170%5. Таким образом, фундаментальные проблемы, связанные с нечетким и нерациональным разделением расходных полномочий, остаются нерешенными и, возможно, даже усугубились во второй половине 1990-х годов.

Таблица. Структура доходов региональных бюджетов в Российской Федерации

Проводимая в России в первой половине 1990-х годов политика бюджетного выравнивания характеризовалась как недостаточной "прозрачностью", так и индивидуальным учетом текущих бюджетных потребностей регионов, что ослабляло стимулы и ответственность субнациональных властей. Однако затем технология распределения федеральных трансфертов между регионами заметно улучшилась, и основная часть федеральной помощи была сконцентрирована в Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР). В рамках трехлетней программы правительства по реформированию межбюджетных отношений в 1999-2001 гг. методика и процедуры распределения средств ФФПР стали более "прозрачными", жесткими и менее зависимыми от бюджетной политики конкретных регионов6. Новая методика также позволяет перераспределять федеральную помощь в пользу наименее обеспеченных регионов. В то же время вне ФФПР до сих пор существуют менее "прозрачные" виды федеральной помощи регионам, такие, как бюджетные ссуды разных видов, списания (отсрочки) долгов и так называемые "взаимные расчеты".

Значительно меньший прогресс был достигнут на региональном уровне. Предполагалось, что принятие закона "О финансовых основах местного самоуправления" (1997 г.) сделает более стабильными правила распределения финансовой помощи между муниципальными образованиями, однако на практике по ряду причин этого не произошло. В 2000 г. Минфин России выпустил методические рекомендации для региональных властей, направленные на выработку более эффективной, основанной на опыте реформирования ФФПР политики трансфертов, но они не являются обязательными для исполнения.

После принятия в 1993 г. федерального закона, позволившего региональным и местным органам власти практически без ограничений осуществлять заимствования, последовал резкий рост субнациональных долгов. Наличие разнообразных и весьма изощренных долговых инструментов усложняет оценку величины накопленного долга и кредитоспособности субнациональных администраций. Эти инструменты включают различные виды векселей, в том числе выпускаемых "уполномоченными" банками или другими контролируемыми региональными властями структурами, прямые займы, гарантии. Согласно официальной отчетности, величина накопленного субнационального долга невелика (менее 2% ВВП), но в нем не учитываются многие виды долгов. Опираясь на выборочные данные по 53 субъектам Федерации, ОЭСР оценила общий размер субнационального долга и гарантий в 8% ВВП, то есть в четыре раза выше официальных данных7. По оценкам, в 1999 г. более 35% этих долгов и 46% гарантий относились к категории просроченных. В соответствии с более поздними расчетами Минфина России по состоянию на апрель 2000 г. почти 40% долгов региональных администраций являются просроченными.

Таким образом, главное различие между существующими в России "официальной" и реальной системами межбюджетных отношений состоит в том, что на практике субнациональные власти, прежде всего субъекты Федерации, обладают высокой степенью автономии8. Фактически действующая система характеризуется значительной децентрализацией как полномочий, так и ресурсов. Однако в условиях высокоцентрализованной "официальной" системы межбюджетных отношений эта автономия в основном проявляется в неформальных действиях.

Субнациональные органы власти располагают широкими возможностями влиять на экономические структуры и финансовые институты, действующие на подведомственной им территории9. Это - прямое и непрямое (через контролируемые структуры) участие в капитале, предоставление коммунальных услуг, использование различных инспекций, уполномоченных взимать штрафы и сборы, связи с судебными, антимонопольными и налоговыми федеральными структурами, лицензирование, влияние на правоохранительные органы.

В таких условиях региональные администрации практически постоянно используют ресурсы предприятий и финансовых институтов для предоставления и финансирования бюджетных услуг. Во-первых, большинство крупных промышленных предприятий унаследовало от советских времен объекты социальной инфраструктуры, включая жилье, больницы, детские сады. Многие предприятия, прежде всего рентабельные, продолжают содержать данные объекты даже в том случае, если они формально переданы на баланс муниципалитетов. Что еще важнее, прибыльные предприятия обычно субсидируют региональную экономику в самых различных формах, таких, как поддержание убыточных предприятий розничной торговли, строительство жилья, дорог, памятников, спортивных сооружений и т.д. В качестве компенсации они могут получать от администрации различные привилегии, включая явные или скрытые налоговые льготы, реструктуризацию задолженности, защиту от банкротства или конкуренции. К тому же региональные администрации напрямую или через подконтрольные им структуры нередко выступают крупными акционерами "бюджетообразующих" предприятий, а с учетом активизации в 1998-2000 гг. политики реструктуризации задолженности (в том числе налоговой недоимки), обмена долгов на акции, банкротств эта практика получила, по-видимому, еще большее распространение. Внешнее управление неплатежеспособными предприятиями также зачастую находится под контролем, по крайней мере неявным, региональных администраций.

Региональные власти заинтересованы в таких двухсторонних договоренностях с предприятиями по поводу прямого предоставления ими бюджетных услуг, поскольку появляется возможность не делить часть своих доходов с федеральным центром и обойти жесткое регламентирование расходов в рамках формальной системы межбюджетных отношений. В результате регион фактически получает 100% дополнительных (не попадающих в отчетность) доходов и полностью контролирует соответствующие расходы. Предприятия также могут быть заинтересованы в финансировании региональных бюджетных программ, ведь снижение прибыли ведет к сокращению их налоговых обязательств перед федеральными властями. Кроме того, многие регионы имеют один или несколько "уполномоченных" коммерческих банков, обслуживающих различные финансовые потоки региональных администраций, предоставляющих займы на покрытие бюджетного дефицита и выпускающих векселя для налоговых и бюджетных расчетов. С аналитической точки зрения весьма сложно отделить реальные бюджеты администраций от бюджетов контролируемых ими предприятий и финансовых институтов.

Создание субнациональными властями различных внебюджетных фондов представляет собой еще один способ проведения неформальной фискальной политики. Хотя официально они являются нелегитимными, в законодательстве существует множество пробелов. Например, такие фонды могут быть созданы независимыми некоммерческими организациями, неявно контролируемыми региональными администрациями, которые вынуждают предприятия платить в эти фонды "добровольные" взносы. Особенно страдает от подобных поборов малый бизнес10. Такого рода фонды предоставляют региональным властям те же самые возможности по уклонению от разделения доходов с федеральным центром, с одной стороны, и полному контролю над собственными расходами - с другой. Субнациональные власти также могут иметь специальные счета, на которые поступают различные штрафы, другие внебюджетные платежи, "сверхплановые" бюджетные средства, полученные от экономии определенных видов расходов. Это тоже позволяет им свободно пользоваться названными ресурсами. Средства, проходящие через такие счета, в среднем составляют около 5% доходов официальных бюджетов, однако в отдельных регионах этот показатель намного выше.

Удельный вес денежных суррогатов в налоговых доходах федерального бюджета и консолидированных бюджетов регионов в 1995-2000 гг.

В подготовленном ОЭСР Обзоре экономики Российской Федерации особое внимание уделяется денежным суррогатам, прежде всего зачетам, как форме проведения на региональном уровне относительно автономной фискальной политики. Она характеризуется прямым контролем за распределением ресурсов (через выстраивание бартерных "цепочек"), разнообразными способами удержания в регионе большей доли расщепляемых налогов, недостаточной "прозрачностью" (позволяющей манипулировать бухгалтерской и бюджетной отчетностью), уклонением от контроля со стороны федеральных органов, широкими возможностями по заключению индивидуальных налоговых договоренностей. Несмотря на то что в 2000 г. в силу ряда факторов доля денежных суррогатов в официальных (отчетных) налоговых доходах субнациональных бюджетов заметно снизилась (см. рис. 3), они сохраняются и сегодня. Более того, есть основания полагать, что официальные данные существенно преувеличивают масштабы такого снижения. Региональные власти в настоящее время применяют схемы, позволяющие им отчитываться об уменьшении удельного веса денежных суррогатов, одновременно продолжая широко задействовать их на практике, в том числе с использованием краткосрочных кредитов "уполномоченных" коммерческих банков.

Из-за невозможности выполнения всех федеральных норм и мандатов в отношении бюджетных расходов у субнациональных властей появляется еще один важный инструмент неформальной бюджетной политики - выборочный секвестр расходных обязательств. Так, упомянутые выше 25 наиболее крупных федеральных мандатов, указанных регионами в ходе опроса 1999 г., в среднем были профинансированы только на 31%11. В какой степени выполнять те или иные обязательства, решают субнациональные власти. В то время как в 1996-1998 гг. суммарный кассовый дефицит консолидированных бюджетов регионов оставался на уровне примерно 1% ВВП, дефицит с учетом неисполненных обязательств по 25 наиболее крупным федеральным мандатам, по ориентировочным оценкам ОЭСР, достигал как минимум 5,5% ВВП.

Альтернативы реформ

Противоречие между формальной централизацией и неформальной автономией субнациональных властей в России обусловливает возникновение ряда серьезных проблем. Во-первых, высокоцентрализованная формальная система ослабляет финансовую ответственность на региональном и местном уровнях управления. Во-вторых, вынужденно "теневая" налогово-бюджетная политика субнациональных властей способствует их ориентации на установление коррумпированных отношений с предприятиями.

Для устранения названного противоречия необходимо признать формальную автономию субнациональных властей и одновременно реализовать меры по ограничению сферы проводимой ими неформальной политики. Однако стратегия российского правительства во второй половине 1990-х годов была направлена на сужение как формальной, так и неформальной автономии регионов. В настоящее время федеральным правительством рассматриваются предложения об отмене крупного регионального налога - налога с продаж, а также о переводе субнациональных бюджетов на исполнение в территориальные органы федерального казначейства.

Подобная стратегия вполне объяснима. На федеральном уровне широко распространено мнение, что в начале переходного периода произошла слишком резкая и быстрая децентрализация и что требуется восстановление утраченных федеральным центром позиций. Кроме того, стремление к усилению федерального регулирования оправдывалось многочисленными примерами проведения нерациональной экономической политики, массовой коррупцией и противодействием реформам на региональном уровне.

Тем не менее все попытки ужесточить федеральный контроль над регионами в лучшем случае дали неоднозначные, а в худшем - отрицательные результаты. Регионы компенсировали сужение своей автономии расширением сферы неформальной бюджетной деятельности. Усиление нагрузки на региональные бюджеты за счет федеральных мандатов не способствовало проведению ответственной бюджетной политики и еще больше расширило возможности перекладывания финансовой ответственности на федеральный центр. Региональные и местные органы власти не будут ощущать реальную ответственность за состояние своих бюджетов и последствия принимаемых решений до тех пор, пока не получат подлинную финансовую самостоятельность в рамках четких и практически выполнимых требований бюджетного законодательства.

В то же время децентрализация может привести к весьма негативным последствиям. Как показали А. Шляйфер и Д. Трейсман, высокая (по крайней мере, неявно) налогово-бюджетная автономия региональных властей в России обусловила сокращение доходов федерального бюджета и усиление общей несбалансированности бюджетной системы в 1995-1998 гг. 12 Большая часть недостатков децентрализации и автономии связана с так называемыми "мягкими бюджетными ограничениями", благодаря которым субнациональные власти могут оказывать давление на федеральный центр с целью покрытия непредвиденных финансовых обязательств или устранения угрозы банкротства13. Если федеральное правительство по политическим или иным причинам не в состоянии установить жесткие бюджетные ограничения, децентрализация властных полномочий не только не приведет к повышению экономической эффективности, но и может подорвать макроэкономическую стабильность. Некоторые экономисты связывают кризисы в Аргентине в 1980-х годах и в Бразилии в 1980 - начале 1990-х годов именно с такими мягкими бюджетными ограничениями 14.

Применительно к развивающимся и переходным экономикам К. Фукасаку и Л. де Мелло обнаружили статистически значимую обратную зависимость между сбалансированностью бюджетной системы и степенью ее децентрализации, измеренной долей субнациональных бюджетов в общих бюджетных расходах и долей трансфертов из центрального бюджета в их доходах15 . Дж. Родден показал зависимость дефицита бюджетов от высокой доли трансфертов в доходах субнациональных бюджетов и меньших ограничений на субнациональные заимствования16. Приняв во внимание ряд других факторов, Д. Трейсман установил, что федеративные государства в среднем испытывают больше трудностей, пытаясь снизить высокие темпы инфляции17.

Р. Берд подчеркивает, что федеративные страны с развивающейся или переходной экономикой зачастую попадают в "ловушку" несоответствия налоговой базы субнациональных властей их расходным обязательствам18. В этих условиях децентрализация, как правило, сопровождается чрезмерным увеличением федеральных трансфертов и нарастанием политических трудностей при их распределении согласно жестким критериям и процедурам.

Еще один принципиально важный вопрос касается механизма, увязывающего более высокую ответственность и большую самостоятельность субнациональных властей. Реалистичная формальная система межбюджетных отношений с четким разграничением налогово-бюджетной ответственности является для этого необходимым, но не всегда достаточным условием. О. Бланшар и А. Шляйфер уделили особое внимание данной проблеме, предположив, что именно она определяет основополагающие различия между Россией и Китаем с точки зрения межбюджетных отношений19. Демократические институты в России еще слишком слабы для того, чтобы обеспечить достаточную политическую ответственность избираемых населением региональных лидеров. К тому же вплоть до недавнего времени федеральные власти имели весьма ограниченные возможности для воздействия на губернаторов и региональные администрации в случае неэффективного управления или нарушений федерального законодательства. Китай, напротив, обладает высокоцентрализованной политической системой с вертикальной иерархией и соподчинением должностных лиц, что позволяет центру смещать с должностей явно коррумпированных государственных служащих в провинциях.

О. Бланшар и А. Шляйфер утверждают, что угроза отстранения от должности может иметь первостепенное значение для чиновников регионального уровня при выборе между политикой, ориентированной на проведение реформ, и установлением коррумпированных отношений с предприятиями. Таким образом, по их мнению, децентрализация бюджетной системы России должна сопровождаться усилением политической централизации. Проведенная в стране в 2000 г. реформа органов власти (создание федеральных округов, реорганизация Совета Федерации) выглядит шагом именно в этом направлении. Установленный федеральными законами механизм усиления финансовой ответственности на региональном уровне действительно является ключевой предпосылкой эффективной децентрализации бюджетной системы России. Исходя из этого и в Обзоре ОЭСР, и в программе российского правительства предлагается разработать законодательную базу института банкротства региональных администраций с возможным или даже обязательным введением вышестоящими властями внешнего финансового управления.

Основные направления реформы межбюджетных отношений

Предлагаемая нами реформа межбюджетных отношений опирается на идеи концепции "федерализма, сохраняющего рынок", сформулированной Б. Уэйнгастом и некоторыми другими авторами. Согласно этой концепции, решающую роль в успешном экономическом развитии ряда стран сыграло сочетание следующих пяти условий: 1) наличие эффективного федеративного устройства (имеется несколько уровней власти с четко установленными полномочиями и ответственностью); 2) высокая степень автономии субнациональных властей при проведении экономической политики в пределах их территорий; 3) общественное признание полномочий центральных властей по обеспечению функционирования единого рынка и отсутствие барьеров для перемещения товаров и факторов производства; 4) разделение доходов между уровнями власти и заимствований в рамках жестких бюджетных ограничений; 5) наличие  институциональной устойчивости при разграничении полномочий и ответственности, которая не может быть нарушена в одностороннем порядке или по договоренности органов власти.

Эффективная стратегия реформирования межбюджетных отношений в России может опираться на ряд преимуществ концепции "федерализма, сохраняющего рынок". Для реализации такой стратегии необходимы действия в следующих направлениях: обеспечение законодательно закрепленной автономии региональных и местных властей с четким разграничением налоговых и расходных полномочий; уточнение расходных обязательств субнациональных властей и наличие законодательных гарантий их автономного финансирования за счет достаточной собственной налоговой базы; передача с регионального на федеральный уровень дополнительных доходов и расходных обязательств с постепенной децентрализацией финансовых ресурсов в средне- и долгосрочной перспективе; создание правовой базы для введения института банкротства и внешнего финансового управления субнациональными бюджетами; реформирование политики трансфертов с целью повышения ее "прозрачности" и стабильности; обеспечение федеральными властями свободы торговли и мобильности факторов производства, а также соблюдение базового федерального законодательства экономического характера, в частности, закона о конкуренции20.

Реализация названных мер будет способствовать большей независимости "официальной" налогово-бюджетной политики субнациональных властей, напрямую свяжет финансовое состояние региональных и местных бюджетов с ее результатами. Региональные и местные органы власти будут самостоятельно управлять своими ("официальными") расходами и отвечать за соотношение "издержек" и "выгод" принимаемых ими решений. Возникающая в рамках жестких бюджетных ограничений конкуренция между регионами за привлечение инвестиций усилит заинтересованность региональных властей в проведении политики, ориентированной на осуществление экономических реформ и содействие экономическому росту. Четкие и реальные требования бюджетного законодательства позволят федеральному центру добиваться их безусловного соблюдения, что повысит бюджетную ответственность субнациональных властей и приведет к сокращению их неформальной деятельности. Поскольку предлагаемые меры существенно уменьшат заинтересованность региональных и местных органов власти в "теневых" бюджетах, они станут более действенными по сравнению с любым ужесточением прямого федерального контроля над субнациональными финансами.

Увеличение размеров федерального бюджета. По нашему мнению, расширение "официальной" автономии региональных и местных властей должно сопровождаться, по крайней мере, в краткосрочной перспективе увеличением относительных размеров федерального бюджета. Во-первых, на федеральном уровне можно более эффективно управлять значительной частью расходов на социальную защиту населения, за которые в настоящее время несут ответственность субнациональные власти. Только федеральное правительство способно учесть в своей политике межрегиональные диспропорции в уровне жизни населения и налоговом потенциале. Кроме того, в результате конкуренции субнациональных властей за привлечение инвестиций объем средств, выделяемых регионами и муниципалитетами на социальную поддержку населения, может резко сократиться. Усиление непосредственного участия федерального правительства в социальной защите населения уменьшило бы потребность регионов в финансовой помощи общего (нецелевого) характера. Во-вторых, передача финансовой ответственности за федеральные мандаты федеральному центру должна способствовать их оптимизации и сокращению. В-третьих, создание законодательной базы для обеспечения финансовой ответственности и жестких бюджетных ограничений для субнациональных властей, а также повышение квалификации персонала их финансовых органов потребуют определенного времени. В этих условиях вряд ли целесообразно рекомендовать передачу на субнациональный уровень ответственности за половину бюджетных доходов и расходов. В дальнейшем, по мере формирования механизмов, обеспечивающих финансовую самостоятельность и ответственность регионов, развития конкуренции между ними и ослабления социального неравенства доля субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете страны должна расти, а федерального - снижаться.

Автономия в области бюджетных расходов. Необходимо совершенствование законодательства, обеспечивающего "официальную" автономию субнациональных властей в области бюджетных расходов. В Бюджетный кодекс следует внести поправки, не только четко разграничивающие расходы между уровнями бюджетной системы, но и гарантирующие права субнациональных властей самостоятельно определять размеры, структуру и порядок финансирования расходов регионального и местного характера. По предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции Российской Федерации) должны быть приняты отдельные "отраслевые" законы, направленные на разграничение расходных полномочий и обеспечение автономии субнациональных властей по конкретным позициям. В целом надо стремиться к полной автономии того или иного уровня власти в установлении объема, структуры и в финансировании определенных видов расходов. Однако в таких важных областях совместного ведения, как образование и здравоохранение, может оказаться эффективным (дополнительное) долевое софинансирование региональных и местных расходов за счет федеральных субсидий, предоставление которых было бы увязано с соблюдением в регионах общенациональных минимальных стандартов количества и качества соответствующих бюджетных услуг.

Нужно освободить субнациональные власти от бремени нефинансируемых федеральных мандатов. Значительная их часть должна быть отменена в законодательном порядке, а финансовая ответственность за оставшиеся передана на федеральный уровень. Необходимо законодательно запретить возложение на субнациональные власти нефинансируемых или частично финансируемых федеральных мандатов. Для остающихся федеральных мандатов по расходам на социальную защиту населения могут быть предусмотрены два основных варианта: финансирование непосредственно из федерального бюджета или предоставление регионам целевых субвенций на их выполнение. Второй вариант позволит более эффективно использовать административные и информационные преимущества региональных и местных органов власти, а также избежать сбоев в финансировании данных расходов при их передаче в федеральный бюджет. Однако его серьезным недостатком является возможность торга и связанные с этим необъективность и нестабильность в распределении соответствующих субвенций 21.

Следует отказаться от федерального регулирования заработной платы в бюджетной сфере, финансируемой из региональных и местных бюджетов. Такое регулирование может считаться особым видом федерального нефинансируемого мандата, составляющего около 20-30% расходов субнациональных бюджетов. Обеспечение реальной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти, предоставление им адекватных налоговых полномочий, стабильность в распределении федеральных трансфертов должны создать предпосылки для децентрализации полномочий по установлению уровня заработной платы и регулированию численности занятых в бюджетной сфере.

Повышению качества управления расходами на субнациональном уровне способствовала бы разработка оценочных критериев и стандартов "лучшей практики" бюджетной политики субнациональных властей. Необходимо публичное, максимально широкое распространение среди населения и потенциальных инвесторов информации об основанных на них рейтингах региональных и местных администраций.

Автономия в налоговой политике. Широкое применение в России расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы давало возможность ограничивать общий размер финансовой помощи регионам. Однако в целом недостатки системы расщепления налоговых поступлений превосходили ее преимущества. Расщепление налоговых поступлений включает элемент политического торга, что уже само по себе предполагает его "мягкость". Действующее законодательство, позволяющее федеральным властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, делает процесс разделения доходов крайне политизированным и неэффективным.

По нашему мнению, нынешнюю систему расщепляемых налогов необходимо заменить практикой четкого закрепления каждого налога за тем или иным уровнем бюджетной системы. Кроме того, должны быть существенно расширены права региональных и местных властей по введению налогов и определению их ставок. Только при таких условиях региональные и местные администрации будут полностью ответственными за состояние своих бюджетов. Новый Налоговый кодекс содержит крайне узкий перечень региональных и местных налогов, но и в этих рамках в налоговое законодательство могут быть внесены поправки, направленные на расширение налоговой базы и полномочий субнациональных властей, в частности, за счет предоставления им права вводить надбавки к ставкам по федеральным налогам и снятия ограничений по установлению ставок и определению налогооблагаемых баз по региональным и местным налогам. Самостоятельность субнациональных властей можно повысить за счет формирования их собственных налоговых и казначейских служб.

Согласно классической теории, потребностям региональных и местных органов власти в наибольшей степени отвечают налоги с немобильной или формируемой на месте налоговой базой, что позволяет избегать возникновения негативных внешних эффектов и других проблем при управлении ими22. Однако, как было показано Р. Бердом, в распоряжение региональных властей могут поступать такие крупные налоги, как, например, налог с продаж или (региональный) НДС23. Не так давно введенный в России региональный налог с продаж является стабильным источником доходов для субнациональных бюджетов и может стать основой реальной налоговой автономии региональных властей. Даже связанные с ним внешние эффекты могут способствовать проведению более ответственной налоговой политики на местах.

Финансовая ответственность и субнациональные заимствования. Сложившаяся в 1990-е годы в России система межбюджетных отношений не обеспечивала должной ответственности субнациональных властей за собственную платежеспособность, эффективное управление финансами, соблюдение федерального законодательства. Частично это было обусловлено крайне высокой централизацией "официальных" межбюджетных отношений. Формирование их системы с выполнимыми и едиными для всех требованиями, четким разграничением расходных и налоговых полномочий - основополагающее условие повышения ответственности и ужесточения подотчетности субнациональных властей.

В то же время нужны дополнительные механизмы для обеспечения ответственности региональных и местных органов власти за проводимую ими финансовую политику. Недавнее принятие закона, позволяющего президенту РФ отстранять от должности глав администраций субъектов Федерации в случае неоднократного нарушения ими федеральных законов, уже усилило влияние федерального центра на регионы. Кроме того, финансовую ответственность субнациональных администраций можно повысить путем законодательного закрепления института их банкротства (неплатежеспособности) и введения вышестоящими органами власти режима временного внешнего финансового управления. Хотя такой механизм не типичен для федеративных государств, специфика российских условий, в том числе слабость формирующихся демократических институтов, по нашему мнению, оправдывает подобную меру.

После кризиса августа 1998 г. возможности заимствований на финансовых рынках у большинства регионов крайне незначительны. До тех пор пока федеральное правительство дает четко понять потенциальным кредиторам, что оно не будет гарантировать субнациональные заимствования, эти ограничения останутся весьма жесткими даже при отсутствии формальных запретов на эмиссию регионами долговых инструментов. Несмотря на это, региональные администрации могут оказывать давление на действующие на их территориях предприятия и финансовые институты, поэтому введение дополнительных временных ограничений на субнациональные заимствования представляется разумным. Однако большинство их должно быть постепенно отменено в целях развития рынка региональных заимствований и конкуренции между регионами за более высокие кредитные рейтинги.

Федеральные трансферты. Описанное выше четкое разграничение расходных и налоговых полномочий повысит эффективность предпринимаемых в последнее время мер по повышению "прозрачности" и объективности распределения федеральных трансфертов, усилению их целевой направленности и концентрации в наименее обеспеченных регионах.

Автономия на местном уровне. С учетом размеров территории многих субъектов Российской Федерации содействие налогово-бюджетной автономии местных органов власти является важнейшим элементом предлагаемой реформы. Здесь могут применяться те же принципы и подходы, что и в отношении автономии региональных властей: четкие расходные полномочия и ответственность, наличие адекватной налоговой базы с правом введения собственных налогов, отсутствие нефинасируемых мандатов и т.д. Однако вопрос о бюджетной автономии местных властей весьма непрост.

Согласно закону об общих принципах организации местного самоуправления, каждое поселение может получить статус муниципального образования. Это усложняет реформирование межбюджетных отношений, поскольку многообразие муниципалитетов (как существующих, так и способных появиться при делегировании на местный уровень налоговых полномочий) затрудняет выработку и применение общих механизмов, обеспечивающих их самостоятельность и ответственность. Кроме того, в правовом отношении муниципальные образования даже не входят в систему органов государственной власти, что создает серьезные проблемы при предоставлении им тех или иных расходных или налоговых полномочий.

Возможный выход из положения - создание в субъектах Федерации более крупных территориальных единиц, имеющих органы государственной власти. Практически такие единицы (большие города и бывшие административные районы) уже существуют. Одни из них имеют статус муниципальных образований, другие - являются территориальными подразделениями региональных администраций, взаимодействующими с более мелкими муниципальными образованиями. Рамочным федеральным законодательством можно было бы установить общие принципы создания третьего, местного, уровня государственной власти с выборными органами, не заменяющего, а дополняющего местное самоуправление. В этом случае в федеральном законодательстве за местными органами государственной власти могут быть четко закреплены бюджетные и налоговые права и обязанности. При этом каждому поселению по-прежнему должно быть гарантировано право на получение статуса муниципального образования с соответствующими ему налоговыми полномочиями и расходными обязательствами. Однако государственные функции (в области образования, здравоохранения и т.д.) должны быть переданы вновь созданным местным органам государственной власти, непосредственно взаимодействующим (в том числе на договорной основе) с органами местного самоуправления.

В российских условиях успешное обеспечение реальной автономии местного уровня власти в огромной степени зависит от региональных властей и их интересов. Когда (если) субъекты Федерации получат законодательно установленную финансовую самостоятельность, у них повысится заинтересованность в создании аналогичных условий для местных органов власти. Таким образом, упорядочение налогово-бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации станет важнейшим фактором развития эффективного местного самоуправления.

Экономическая программа российского правительства 2000 г. и перспективы реформы межбюджетных отношений

В своей экономической программе российское правительство одобрило комплексную реформу межбюджетных отношений, идеология которой во многом совпадает с предложениями, содержащимися в настоящей работе и в Обзоре экономики Российской Федерации, подготовленном ОЭСР. В данной программе четко указывается, что "региональные органы власти и управления должны обладать полномочия ми и значительной самостоятельностью в проведении налогово-бюджетной политики"24. Предлагается внести поправки в Бюджетный кодекс, направленные на упорядочение расходных полномочий, укрепление самостоятельности органов власти разных уровней и их ответственности за финансирование принимаемых решений. В программе поставлена цель перейти от расщепления налоговых поступлений к принципу "один налог - один бюджет" с возможностью создания в будущем самостоятельных региональных налоговых и казначейских органов. Должно быть принято законодательство по вопросам неплатежеспособности субнациональных властей и введения для них внешнего финансового управления с внесением соответствующих поправок в Бюджетный кодекс. НДС следует полностью зачислять в федеральный бюджет при том, что 15% от его величины, ранее поступавшие в региональные бюджеты, будут направлены в Фонд компенсаций, создаваемый для финансирования (через региональные бюджеты) наиболее крупных из остающихся федеральных мандатов. В дальнейшем, по крайней мере, часть этих мандатов должна быть переведена в федеральный бюджет и финансироваться через федеральное казначейство. Будет продолжена реформа механизма трансфертов, в том числе отменены так называемые "взаимные расчеты" и введены долевые субсидии для софинансирования расходов региональных бюджетов на образование и здравоохранение с учетом соблюдения федеральных стандартов количества и качества предоставляемых бюджетных услуг. В других разделах правительственной программы подчеркивается необходимость обеспечения единого экономического пространства и устранения барьеров на пути перемещения рабочей силы, инвестиций, других факторов производства. Наконец, в ней указывается на возможность проведения реформы на местном уровне управления.

Реализация различных положений данной программы уже началась. Закон о федеральном бюджете на 2001 год предусматривает зачисление 100% НДС в федеральный бюджет, а 99% подоходного налога - в консолидированные бюджеты регионов. Это может рассматриваться как конкретный шаг по закреплению различных налогов за разными уровнями бюджетной системы. В 2001 г. создан Фонд компенсаций для финансирования двух крупных федеральных мандатов: пособий на детей и социальной защиты инвалидов. Еще один мандат, связанный с предоставлением льгот военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов, полностью переведен на финансирование из федерального бюджета. Начиная с 2001 г. распределение трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов практически не будет зависеть от налоговой и бюджетной отчетности, что создаст стимулы к проведению более рациональной и ответственной финансовой политики в регионах.

Вместе с тем планы реформирования межбюджетных отношений в России до конца не разработаны и остаются предметом острых дискуссий. Некоторые из предложений российского правительства, касающиеся налоговой реформы, в том числе включенные в его экономическую программу, не соответствуют цели повышения налоговой автономии субнациональных властей. Практически все крупные налоги предлагается сделать федеральными, что еще больше усилит зависимость региональных и местных бюджетов от доходных источников, непосредственно регулируемых федеральным центром. Планируется отменить региональный налог с продаж и сохранить порядок формирования субнациональных бюджетов за счет отчислений от федеральных налогов. По нашему мнению, налоговая автономия субнациональных властей является ключевым элементом всей реформы межбюджетных отношений, без которого другие меры, направленные на повышение финансовой ответственности и сокращение неформальной бюджетной активности, не дадут ожидаемого результата.

Правительственной программой предусматривается передача полномочий и ответственности за социальную защиту населения на региональный (субъекты Федерации) уровень, что противоречит предлагаемой в рамках реформы межбюджетных отношений идее расширения прямой федеральной ответственности в данной области. Сочетание централизации налоговой и децентрализации социальной политики может подорвать усилия по деполитизации трансфертов и введению для субнациональных властей жестких бюджетных ограничений. Отсутствие последних, в свою очередь, свело бы на нет преимущества бюджетной автономии. Один из факторов проведения на субнациональном уровне ответственной и эффективной налогово-бюджетной политики — усиление роли федерального центра в формулировании и финансировании мер в области социальной политики.

Законодательно закрепленная бюджетная автономия субнациональных властей является ключевым условием успешной реализации экономической программы российского правительства, улучшения предпринимательского и инвестиционного климата и в конечном счете обеспечения устойчивого экономического роста. Нельзя требовать от региональных и местных администраций и должностных лиц проведения ответственной бюджетной политики, если они не располагают официальными полномочиями по принятию решений. При сохранении нынешнего положения субнациональные власти по-прежнему будут обладать высокой степенью неформальной автономии, используя различные формы "теневой" политики, приводящие к коррупции, ухудшению предпринимательского климата и искажению условий равной конкуренции. Реальная ответственность за состояние дел в регионе может быть обеспечена только официально (законодательно) признанной автономией субнациональных властей. По нашему мнению, российский бюджетный федерализм на данном этапе не в полной мере отвечает критериям "федерализма, сохраняющего рынок", но по своей сути он должен быть "федерализмом, создающим рынок".

Лавров А., Д. Сазерлэнд, Дж. Литвак. Реформа межбюджетных отношений в России: "федерализм, создающий рынок" / Вопросы экономики - 2001 г.-№4


* Статья представляет собой сокращенный вариант доклада "Межбюджетные отношения в России: необходимость налогово-бюджетной автономии субнациональных властей". Париж, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Центр по сотрудничеству со странами - не членами ОЭСР, январь 2001 г. Содержащиеся в статье положения и выводы отражают личное мнение авторов и не обязательно совпадают с официальной позицией Минфина России и ОЭСР.

1 См., например: ОЭСР. Обзор экономики Российской Федерации. М.: Весь мир, 2000; Shleifer A., Treisman D. Without a Map: Political Tactics and Economic Reform in Russia. Cambridge, Ma, The MIT Press, 1999.

2 Weingast B. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Growth. - Journal of Law, Economics and Organisation, 1995, vol. 11, Spring.

3 Tanzi V. Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects. Annual World Bank Conference on Development Economics, 1995, p. 295-316; Fukasaku K., de Mello L., Jr. Fiscal Decentralisation and Macroeconomic Stability: The Experience of Large Developing Countries. In: K. Fukasaku and R. Hausmann, eds. Democracy, Decentralisation and Deficits in Latin America. Paris, OECD, 1998, p. 121-148.

4 О Германии см.: Wurzel E. Towards More Efficient Government: Reforming Federal Fiscal Relations in Germany. - OECD Economics Department Working Paper, 1999, No 209; о Мексике - Careaga M., Weingast B. The Fiscal Pact with the Devil: A Positive Approach to Fiscal Federalism, Revenue Sharing, and Good Governance. Mimeo, Stanford University, 2000.

5 ОЭСР. Обзор экономики Российской Федерации, с. 131.

6 См.: Христенко В., Лавров А. Новая методика распределения трансфертов. - Финансы, 2001, № 3.

7 ОЭСР. Обзор экономики Российской Федерации.

8 Следующая часть этого раздела основана на материалах и данных, полученных ОЭСР в ходе посещения ее экспертами в 1998-2000 гг. 10 регионов (субъектов Российской Федерации). Во время этих визитов эксперты ОЭСР встречались с представителями региональных и местных администраций, территориальных органов федеральных структур, управлений Центрального банка РФ, предприятий и финансовых институтов и обсуждали с ними вопросы субнациональных финансов и межбюджетных отношений.

9 В Обзоре экономики Российской Федерации, подготовленном ОЭСР, представлен более детальный анализ основных инструментов неформальной политики региональных и местных властей, при этом особое внимание уделено периоду 1997-1999 гг. В настоящей работе авторы опираются на результаты этого анализа с учетом изменений, произошедших в 2000 г.

10 См., например: Радаев В. Малый бизнес и проблемы деловой этики: надежды и реальность. - Вопросы экономики, 1996, № 7.

11 С другой стороны, невыполнение этих обязательств приводит ко все более широкому распространению блокирования бюджетных счетов по судебным искам.

12 Shleifer A., Treisman D. Op. cit.

13 Концепция "мягких бюджетных ограничений" была предложена Я. Корнаи (Kornai J. The Soft Budget Constraint. - Kyklos, 1986, vol. 39, No 1, p. 3-30.) и затем частично формализована М. Деватрипонтом и Е. Маскиным (Dewatripont M., Maskin E. Credit and Efficiency in Centralised and Decentralised Economies. - Review of Economic Studies, 1995, vol. 62, No 4, p. 541-555).

14 См.: Dillinger W., Webb S. Fiscal Management in Federal Democracies: Argentina and Brazil. Mimeo, World Bank, 1999.

15 Fukasaku K., de Mello L., Jr. Op. cit.

16 Rodden J. The Dilemma of Fiscal Federalism: Hard and Soft Budget Constraints around the World. Mimeo, MIT, 1999.

17 Treisman D. Decentralisation and Inflation: Commitment, Collective Action, or Continuity? Mimeo, 1999.

18 Bird R. Rethinking Subnational Taxes: A New Look at Tax Assignment. - IMF Working Paper, 1999, No WP/99/165.

19 Blanchard O., Shleifer A. Federalism with and without Political Centralisation: China versus Russia. - NBER Working Paper, 2000, No 7616.

20 В общем виде эти предложения были сформулированы в Oбзоре экономики Российской Федерации, подготовленном ОЭСР. См. также: Христенко В. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи. - Вопросы экономики, 2000, № 8; раздел о реформе межбюджетных отношений экономической программы российского правительства (Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу), разработанной весной и одобренной в июле 2000 г.

21 В ряде недавних исследований эффективность федеральных целевых грантов как инструмента политики трансфертов поставлена под сомнение (см.: McKinnon R., Nechyba T. Competition in Federal States: The Role of Political and Financial Constraints. In: J. Ferejohn and B. Weingast, eds. The New Federalism: Can the States Be Trusted? Stanford, CA., Hoover Institution Press, 1997, p. 3-61).

22 См., например: Oates W. Fiscal Federalism. N.Y.: Harcourt Brace Javanovich, Inc., 1972.

23 Bird R. Op. cit.

24 Программа Правительства России, раздел 2.3.1.

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад