Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

А. Швецов,
кандидат экономических наук,
зав. лабораторией Института
системного анализа РАН

Системные преобразования местных бюджетов

Современное состояние местных бюджетов

"Собственные" полномочия местного самоуправления и расходы местных бюджетов

"Делегированные" полномочия местного самоуправления и дополнительные расходы местных бюджетов

Самостоятельность доходов местных бюджетов

Федеральное и региональное регулирование местных бюджетов

Местное налогообложение

Перспективы местных бюджетов


Важнейшим качеством бюджетной системы страны с точки зрения как правовых установлений, так и экономического содержания является ее целостность. Ни один из уровней этой системы не может считаться важнее другого: каждому отводится своя роль и любой из них не заменим в едином механизме финансового обеспечения жизнедеятельности государства. Но в нынешней российской ситуации явным фаворитом выступает федеральный бюджет, к которому прикован основной политический и научный интерес, в несколько меньшей степени привлекают внимание проблемы региональных бюджетов, да и то в контексте их взаимодействия с тем же федеральным бюджетом. И совсем "на обочине" общественного интереса оказываются местные бюджеты более чем 12 тыс. муниципальных образований. Между тем значение этого финансового основания бюджетной "пирамиды" страны весьма существенно, более того, по отдельным направлениям его роль является доминирующей. Достаточно напомнить, что именно из местных бюджетов финансируются почти 100% расходов на среднее образование, 85 - на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, жилья, на коммунальные услуги. На фоне вполне реальных успехов на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы положение местных бюджетов можно признать бедственным.

Современное состояние местных бюджетов

Местные бюджеты как обязательный атрибут местного самоуправления формировались в ходе социально-экономических реформ (включая и собственно муниципальную реформу) 1991-2000 гг. Суть муниципальных последствий происходивших в тот период радикальных изменений выразилась в существенном расширении социальных функций местного самоуправления (многие из которых в прежней системе обеспечивались предприятиями и организациями), не сопровождавшемся адекватным перераспределением ресурсов в пользу последнего. Органы местного самоуправления не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном размере формировать собственные бюджетные средства; местные бюджеты наполняются в основном за счет финансовых доходов, источники и объемы которых этим органам оказались не подконтрольными. В итоге с самого начала преобразований сложился устойчивый дисбаланс между расходными обязательствами и доходными возможностями местных бюджетов.

В течение указанного периода происходило сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Федерации - с 28 до 22%. В то же время доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ не опускалась ниже 28% и поднималась в отдельные годы почти до 32%, то есть разрыв между долями достигал 10 п.п. В 1999 г. разрыв несколько сократился и по доле в консолидированном бюджете РФ расходы местных бюджетов превышали их доходы уже только на 7 п.п. При этом и на федеральном, и на региональном уровнях, напротив, бюджетные доходы превышали расходы. На федеральном уровне соотношение составило 51 и 49%, на региональном - 27 и 22%.

Таким образом, дисбаланс бюджетных расходов и доходов (бюджетный дефицит) сосредоточился на уровне местного самоуправления. Высказываются предположения, что обновление федерального налогового законодательства, в частности, принятие второй части Налогового кодекса РФ чревато для местных бюджетов еще большими трудностями. Так, по оценке экспертов Конгресса муниципальных образований, в 2001 г. по сравнению с 2000 г. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Федерации может снизиться на четверть - с 24 до 18%.

Столь же малоутешительны для местных бюджетов и тенденции изменения структуры консолидированных бюджетов субъектов Федерации.

Нами были проанализированы данные по 63 регионам за период 1996-1999 гг. В 49 из них произошло снижение доли муниципальных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов регионов и только в 14 эта доля возросла. Аналогичные изменения характерны и для структуры расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. К примеру, в Тюменской области1 в 1998-2000 гг. расходная нагрузка на областной бюджет сократилась с 59 до 53,5%, а на местные бюджеты возросла. В то же время в областной бюджет доходов стало поступать больше, а в местные бюджеты - меньше. Так, если в 1998 г. областной бюджет аккумулировал менее 60% доходов, то в 2000 г. - уже более 65%, то есть в областной бюджет стало поступать 2/3 доходов, а в местные - 1/3. В 1998 г. разрыв между долями расходов и доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете региона составлял менее 1 п.п., а в 2000 г. эта диспропорция выросла многократно, достигнув почти 12 п.п.

В настоящее время бюджет каждого второго города и района имеет превышение фактических расходов над доходами, то есть является дефицитным. Такую ситуацию нельзя не расценивать как крайне неблагоприятную. Однако если анализировать динамику бюджетных дефицитов, то можно отметить в целом позитивную тенденцию к снижению доли дефицитных местных бюджетов - с 68,5% в 1996 г. до 50,1% в 1999 г. Внутри этого периода указанную тенденцию нельзя признать вполне устойчивой. Так, в 1997 г. был отмечен наибольший удельный вес дефицитных бюджетов - их число превысило 3/4, а в 1998 г. оно снизилось до минимального уровня - 44%. В среднем же за четырехлетний период доля дефицитных бюджетов на уровне городов и районов России составляла около 60%.

Об остроте дефицитности местных бюджетов можно судить по отношению величины бюджетного дефицита к расходам местного бюджета, показывающему, какая часть расходов местного бюджета не покрывается его доходами. Этот показатель в конце 1990-х годов в среднем по городам и районам Российской Федерации составлял немногим более 9%. А наибольшего значения он достиг в 1997 г. - 15%. С середины 1990-х годов острота дефицитности местных бюджетов снизилась. Для городов указанный показатель в конце десятилетия составил 6,8%, а для районов - почти 10%.

Если перейти к анализу данных в территориальном разрезе - по экономическим районам и субъектам Федерации, то картина получится во многом иной. По всем рассматриваемым показателям - и по доле дефицитных местных бюджетов, и по степени остроты их дефицитности (в среднем и в отдельности по городам и районам) - данные будут отличаться (как в лучшую, так и в худшую сторону) от среднероссийских значений. Причем различия наблюдаются не только в величинах показателей за отдельные годы, но и в их динамике (тенденциях).

Например, в 1999 г. в Воронежской, Ивановской, Омской, Ульяновской областях, а также в ряде других регионов доля городов и районов, имевших дефицитные местные бюджеты, превышала 80%. В то же время в Кировской, Ленинградской, Тверской областях эта доля была ниже 25%. Если в Архангельской, Московской, Рязанской областях и в ряде других регионов острота дефицитности не превышала 3-5%, то в Республике Алтай она составляла почти 30%, а в Чувашской Республике даже превышала 60%.

По доле городов и районов с дефицитными бюджетами из 11 экономических районов России в наилучшем по сравнению с общероссийским уровнем положении находятся Восточная Сибирь (11%), Северный Кавказ (21%), Урал (41%), Северо-Западный экономический район и Поволжье (48%). Выше среднероссийского указанный показатель был на Дальнем Востоке (77%) и Европейском Севере (71%), в Центральном Черноземье (59%), в Волго-Вятском районе (55%) и в Западной Сибири (56,4%). Наибольшая острота дефицитности местных бюджетов отмечена в городах и районах Волго-Вятского региона - в среднем свыше 21%, а наименьшая, как ни странно, на Северном Кавказе - всего около 3%.

Очевидно, доходный (в том числе налоговый) потенциал распределен по муниципальным образованиям крайне неравномерно. Естественно, финансовые ресурсы концентрируются в основном в крупных городах, при этом в административных центрах субъектов Федерации сосредоточено свыше 1/5 средств консолидированных бюджетов. Впрочем, за последние несколько лет доля "столичных" городов в этих бюджетах и по доходам, и по расходам несколько снизилась. Если в 1996 г. в среднем по России удельный вес "столичных" городов в консолидированных доходах региональных бюджетов составлял 24,7%, то в 1999 г. - уже 21,9%. По расходам доля этой группы городов снизилась с 23,7 до 21,6%.

Понятно, что при высокой неравномерности регионального развития, характерной для нынешней России, реальные изменения в структуре консолидированных бюджетов по отдельным регионам отличаются от указанной среднероссийской тенденции.

Нами были проанализированы данные по 72 республикам, краям, областям и автономным округам. Если рассматривать изменение доли "столичных" городов по доходам в консолидированных бюджетах субъектов Федерации, то в 58 из них она снизилась, как и по России в целом. Вместе с тем в 14 регионах эта доля, напротив, возросла. Похожая картина складывается и по расходам - в 55 регионах доля таких городов упала, а в 17 - выросла.

Наиболее весома бюджетная роль административных центров в регионах, входящих в состав Северо-Западного экономического района. В 1999 г. доля "столичных" городов по доходам составляла 36,3%, а по расходам - 38%. Далее следуют регионы Приморского края (доля по доходам и расходам около 27%), Поволжья (около 26%) и Центрального района (25%). Наименее заметна роль этой группы городов в консолидированных бюджетах субъектов Федерации, расположенных на Северном Кавказе (доля по доходам и расходам около 15%), на Европейском Севере (17%) и в Западной Сибири (доля по доходам - 22%, по расходам - 18%).

И, наконец, обратим внимание еще на один весьма значимый показатель - расходы местного бюджета на душу населения.

В 1999 г. в среднем по Российской Федерации эти расходы выросли по сравнению с 1996 г. на 76% и составили около 3 тыс. руб. Существенно увеличились расходы городских бюджетов - более чем в 2 раза, достигнув 3,6 тыс. руб. Как и следовало ожидать, прирост расходов районных бюджетов был более скромным - всего 67%. В 1999 г. на одного жителя из районного бюджета тратилось в среднем 2,7 тыс. руб., или почти на 1/4 меньше, чем на городского жителя.

Среди экономических районов безоговорочными лидерами по расходам местных бюджетов на душу населения являются Дальний Восток и Западная Сибирь. Расходы на одного жителя из муниципальных бюджетов Дальнего Востока в 1999 г. составили 7,6 тыс. руб., то есть в 2,6 раза больше, чем в среднем по России. Любопытно, что в дальневосточных городах уровень бюджетных расходов оказался в 2,3 раза ниже, чем в районах - соответственно 3,6 тыс. и 8,4 тыс. руб. В Западной Сибири в 1999 г. на душу населения из местных бюджетов в среднем расходовалось почти 4,7 тыс. руб., при этом в городах - 8,7 тыс., а в районах - всего 3,4 тыс. руб. Выше среднероссийского уровня были расходы муниципальных бюджетов еще только в регионах Европейского Севера (3,6 тыс. руб.). Близкими к среднероссийским показателям были расходы местных бюджетов в регионах Урала (2,84 тыс. руб.) и Восточной Сибири (2,7 тыс. руб.). Самым низким этот показатель является в регионах Северного Кавказа (1,3 тыс. руб.), Поволжья (1,4 тыс. руб.), Центрального Черноземья (1,7 тыс. руб.) и Центрального экономического района (1,7 тыс. руб.).

Еще более дифференцированной выглядит ситуация на уровне отдельных субъектов Российской Федерации.

Из 63 регионов, которые были объектом нашего анализа в 1996-1999 гг., в 58 наблюдался рост расходов местных бюджетов в расчете на одного жителя, а в 5 субъектах Федерации отмечено снижение. Как и следовало ожидать, наибольший уровень муниципальных расходов в 1999 г. приходился на одного жителя Ямало-Ненецкого автономного округа - около 23 тыс. руб., то есть почти в 8 раз выше среднероссийского показателя. Немногим ниже оказались такие расходы местных бюджетов в Ханты-Мансийском автономном округе - 21,4 тыс. руб. На другом полюсе находится Республика Ингушетия: в 1999 г. из местных бюджетов было истрачено всего около 800 руб. на одного человека - в 3,7 раза меньше, чем по России в целом, и в 29 раз меньше, чем в Ямало-Ненецком автономном округе. Таковы диспропорции в расходах местных бюджетов в современной России.

"Собственные" полномочия местного самоуправления и расходы местных бюджетов

Местные бюджеты формируются с целью финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по решению задач функционирования и развития муниципальных образований. Эти задачи в российском законодательстве трактуются в качестве "вопросов местного значения". Их юридическое закрепление означает признание местных интересов как основы самостоятельности местных сообществ, а реализация этих интересов требует выполнения органами местного самоуправления определенного набора функций, которые, впрочем, вытекают не только из местного, а из более широкого круга интересов.

"Вопросы местного значения" производны от состава и объема социальных и экономических обязательств государства и определяются форматом распределения ответственности за их исполнение (финансирование) между всеми уровнями власти, включая местное самоуправление. Принципиальные основы такого разграничения закреплены, как известно, в Конституции РФ, которая определяет предметы ведения и полномочия трех уровней власти - федерального, регионального и местного. Конкретный перечень "вопросов местного значения" установлен в статье 6 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Юридическое определение местных полномочий, если исходить из положений Конституции РФ и соответствующего федерального законодательства, не вызывает особых критических замечаний, и стандарты правового государства в этом отношении соблюдаются в Российской Федерации по признанию самих же зарубежных экспертов даже лучше, чем во многих других странах2 . Но, как часто бывает, то, что кажется на первый взгляд бесспорным достоинством, в реальной жизни нередко оборачивается недостатками. Законодательный перечень полномочий органов местного самоуправления настолько широк, что заставляет задуматься о возможности их реализации в принципе. Не в этом ли заключается исходная предпосылка тех трудностей, с которыми сталкиваются местные власти в бюджетном процессе? Огромная сфера полномочий при слабости финансовой базы муниципалитетов объективно не может не ставить местное самоуправление в сильную бюджетно-налоговую зависимость от вышестоящих уровней власти.

Федеральное законодательство обязывает органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения (отнесенных к компетенции органов власти муниципальных образований) на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. С их учетом должны рассчитываться так называемые минимальные местные бюджеты. Однако поскольку до сих пор указанные стандарты не разработаны, то органам местного самоуправления при формировании местных бюджетов предписано применять уточненные правительством РФ социальные нормы и нормативы.

В настоящее время расходы минимальных местных бюджетов исчисляются по установленным на основании действующих правовых актов единым или групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам в пределах финансовых возможностей бюджетов всех уровней, прежде всего доходов местных бюджетов. Именно последнее условие - определение уровня бюджетных расходов исходя из планируемых доходов, а не наоборот (как того требует общепризнанная теория формирования бюджетов), является исходным и главным методическим принципом нынешней российской практики разработки местных бюджетов.

В связи с этим в бюджетном планировании доминирует задача определения возможных будущих доходов местных бюджетов. Для этого используются специальные методики оценки доходных (налоговых) потенциалов, производятся вариантные расчеты и т.д. Определение же расходов местных бюджетов носит вторичный характер, они планируются исходя из потребностей не населения, а муниципальных бюджетных учреждений на базе ведомственных нормативов, а нередко и "от достигнутого". В результате подобных расчетов расходные потребности, как правило, превышают имеющиеся в консолидированном бюджете региона финансовые средства, и "в ход пускается" процедура бюджетного регулирования, основанная на индивидуальном подходе к муниципальным образованиям, учитывающем объемы их бюджетных расходов в предшествующий период с необходимыми корректировками (индексацией и т.п.).

В сложившейся структуре бюджетных расходов муниципальных образований основными видами затрат являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование, социальную политику, здравоохранение и на государственное управление. При всех региональных различиях доля указанных расходов составляет абсолютно преобладающую часть ассигнований местных бюджетов.

"Делегированные" полномочия местного самоуправления и дополнительные расходы местных бюджетов

Российская Конституция и федеральное законодательство допускают возможность расширения компетенции муниципальных властей путем наделения органов местного самоуправления "отдельны ми государственными полномочиями "3. Предполагается, что в отличие от собственных функциональных обязанностей муниципалитетов по решению "вопросов местного значения" органы местного самоуправления должны осуществлять "делегированные" полномочия от имени, за счет и под контролем государства. Местное самоуправление от федеральных или региональных органов государственной власти как бы получает мандат на исполнение соответствующих функций, становясь при этом агентом государства.

Проблема "делегированных" полномочий, или "государственных мандатов" для местных бюджетов является довольно острой. Причины этого кроются в многолетней практике передачи дополнительных расходных полномочий нижестоящим бюджетам без адекватного (как того требует законодательство) перераспределения доходных источников. В территориальном измерении процесс децентрализации государственных расходных полномочий происходил весьма неравномерно, в результате чего в субъектах Российской Федерации одни и те же функции оказались закрепленными за органами власти разных уровней, а следовательно, и финансирование этих полномочий осуществляется из разных бюджетов: в одних субъектах - из региональных, в других - из местных бюджетов.

О завершении данного процесса говорить не приходится, поскольку до последнего времени в субъектах Федерации по-прежнему принимаются решения о перераспределении полномочий и соответствующих бюджетных расходов. Причем если в одних регионах продолжается делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, то в других, напротив, происходит возврат (рецентрализация) расходных обязательств с местного на региональный уровень4. Частые и непоследовательные изменения в разграничении полномочий привели к тому, что на уровне муниципальных образований трудно различать в общем объеме расходов, какие из них связаны с реализацией их собственных полномочий, а какие обусловлены выполнением "делегированных" полномочий, то есть осуществляемых от имени государства.

Выход из этой запутанной ситуации - только в четком разграничении различных полномочий и способов их финансирования. Во-первых, видимо, следовало бы из списка "вопросов местного значения" исключить все те функции, в отношении которых местные органы лишь применяют правила и нормы, установленные на федеральном или региональном уровне; они должны быть приравнены к "делегированным" полномочиям (например, зарплата преподавателей, различные пособия и т.д.). Во-вторых, содержащееся в законодательстве требование о том, что финансирование "собственных" и "делегированных" полномочий (в отношении как поступлений, так и расходов) должно прописываться в бюджете отдельно, надо признать недостаточным. Следовало бы пойти дальше, добиваясь того, чтобы средства, предназначенные для финансирования "делегированных" полномочий (которых в перспективе, вероятно, будет больше, чем сейчас), вообще не включались в бюджет муниципальных образований, а перечислялись на казначейский счет муниципалитета . В таком случае распорядителем этих средств должен стать глава местной администрации, но работающий под контролем как местного представительного органа, так и администрации субъекта Федерации.

Подобная схема уже применяется, например, в Московской области в отношении финансирования семейных пособий, выплата которых по-прежнему осуществляется органами местного самоуправления, но за счет средств бюджета области, поступающих в оговоренных суммах на казначейские счета муниципалитетов. Со схожими идеями выступают специалисты и в других регионах. В частности, финансово-казначейское управление мэрии г. Краснодара предлагает разделить местный бюджет на три части5. Первую должны составить средства, обеспечивающие выполнение задач и функций, относимых к компетенции местных органов Европейской хартией местного самоуправления. Вторая часть - это средства, передаваемые местным органам на выполнение "делегированных" полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов. Третья часть - бюджет развития муниципального образования.

Самостоятельность доходов местных бюджетов

Общепризнанным символом автономии местного самоуправления и мерилом его реальной финансовой самостоятельности служат так называемые собственные доходы местных бюджетов. По свидетельству вице-мэра Краснодара В. Матеюка, которое он обнародовал на международной конференции "Бюджетные отношения между федеральными, региональными и местными уровнями власти в государствах с федеративным устройством" (октябрь 2000 г.), принятие в 1997 г. федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" способствовало повышению удельного веса собственных доходов в местных бюджетах многих муниципальных образований, особенно в городах (в Воронеже, Майкопе, Махачкале , Новосибирске, Ростове-на-Дону и др.). Однако с введением в действие Налогового и Бюджетного кодексов, по мнению экспертов, следует ожидать общего снижения доли собственных доходов местных бюджетов на 20-25%6.

По нашим данным, средний уровень собственных доходов в местных бюджетах почти 2500 городов и районов, расположенных во всех субъектах Российской Федерации, в 1996-1999 гг. составлял 65-68%. В городах эта доля, разумеется, была несколько выше - около 80%, а в районах намного ниже - около 45%. Обоснованного норматива собственных доходов местных бюджетов нет. Тем не менее считается, что их доля в современных российских условиях должна составлять 80-85%. Приведенные нами данные свидетельствуют о незначительном разрыве между "условно-нормативным" и фактическим уровнями обеспеченности местных бюджетов собственными доходами. Однако, по нашим оценкам, статистически фиксируемая доля собственных доходов является на самом деле завышенной. Но это результат не ошибок счета или, того хуже, "приписок", а толкования понятия "собственные доходы местных бюджетов".

Логично было бы эти собственные доходы определять как финансовые средства, получаемые местными властями вследствие принятия ими самостоятельных решений. Например, если речь идет о налогах, то органы местного самоуправления должны были бы иметь собственное право устанавливать ставки налогообложения в зависимости от своих потребностей, а также от готовности и возможности налогоплательщиков нести определенное налоговое бремя. Предоставление такого права, конечно же, должно стать прерогативой общегосударственного (федерального) закона, но его реализация, вне всякого сомнения, - предметом самостоятельных решений органов власти муниципальных образований.

Именно за счет понимаемых таким образом собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать сами, местные бюджеты должны были бы получать значительную долю своих поступлений. В правоспособности органов местного самоуправления взимать собственные налоги заключается глубокий смысл. С одной стороны, устанавливая местные налоги, местные выборные лица принимали бы на себя определенные обязательства перед своими избирателями, ведь эти обязательства являются формой ответственности перед гражданами . С другой - если финансовые средства органов местного самоуправления поступают не в результате их самостоятельных решений и не прямо от местных налогоплательщиков, а по воле вышестоящих органов власти и из других источников, то местным выборным лицам легче сложить с себя ответственность за использование данных ресурсов. Кроме того, наличие собственных налоговых поступлений обеспечивает гибкость и в некоторой степени финансовую безопасность органов местного самоуправления, позволяя им предвидеть, на какие ресурсы следует рассчитывать в долгосрочной перспективе.

Из сказанного можно заключить, что самым четким свидетельством самостоятельности органов местного самоуправления и наиболее близким к идеалу видом собственных доходов местных бюджетов являются так называемые эксклюзивные налоги, которые могут взиматься только данным муниципальным образованием. Кроме этого, местные власти могут решать вопросы и по совместным налогам, взимаемым с использованием общей базы налогообложения в доле с другими органами власти, но ставку которых они могут менять. Что же касается "долевых" или "регулирующих" налогов, целиком взимаемых другими органами власти и частично поступающих в местные бюджеты, то их, строго говоря, неправомерно включать в категорию собственных доходов местных бюджетов. Фактически органы местного самоуправления не могут оказывать непосредственного влияния ни на базу, ни на ставки долевых налогов. Они по своей сущности ближе к трансфертам из бюджетов других уровней (то есть к финансовой поддержке), чем к собственным налогам. Именно право изменять взимаемую сумму отличает собственные ресурсы от трансфертов, объем которых, по определению, устанавливается не местной властью, а другими органами.

Российский бюджетный процесс исходит из несколько иных представлений о собственных доходах местных бюджетов. Как известно, законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 7) к собственным доходам местных бюджетов помимо местных налогов и сборов, о которых речь пойдет ниже, отнесены доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Федерации: налог на прибыль, НДС, акцизы и подоходной налог с физических лиц, которые главным образом и определяют относительно высокий удельный вес собственных доходов в общем объеме местных бюджетов. Хотя отчисления от этих налогов и должны закрепляться по закону за местными бюджетами на постоянной основе, тем не менее их не следует считать собственными доходами, поскольку муниципальные власти не могут оказывать непосредственного влияния ни на базу, ни на ставки таких налогов. К тому же и "постоянное закрепление" на практике еще не достигнуто - изменения вносятся фактически ежегодно.

Упомянутым законом к рассматриваемой категории доходов местных бюджетов причисляются и так называемые другие собственные доходы, в число которых включены некоторые виды финансовых поступлений: доходы от приватизации государственного имущества; платежи за пользование недрами и природными ресурсами; различные виды штрафов; государственная пошлина; отчисления от налога на имущество предприятий; подоходный налог на предпринимателей без образования юридического лица. Все перечисленные источники доходов местных бюджетов находятся вне сферы принятия решений органами местного самоуправления, а значит, и причислять их к категории собственных доходов достаточных оснований нет.

В бюджетах органов местного самоуправления, по нашему мнению, следует различать пять категорий доходов: (1) собственные налоговые доходы (местные налоги и сборы); (2) собственные неналоговые ресурсы; (3) закрепленные за местными бюджетами, но не собираемые органами местного самоуправления налоговые поступления (например, платежи за пользование природными ресурсами); (4) доли федеральных и региональных налогов; (5) дотации (субсидии) из вышестоящих бюджетов.

В конце 1990-х годов на долю действительно собственных налоговых и неналоговых поступлений приходилось всего лишь 17% доходов муниципальных бюджетов, в том числе местные налоги составили чуть более 12%. Незначительным был удельный вес и закрепленных налогов - 8%. Абсолютно же доминирующими в структуре доходов местных бюджетов оказались, по сути, регулирующие виды доходов - отчисления от федеральных и региональных налогов, а также трансферты. В совокупности за их счет формировалось 3/4 доходов местных бюджетов.

Федеральное и региональное регулирование местных бюджетов

В формирование доходной части местных бюджетов, как уже отмечалось, главную лепту вносят так называемые регулирующие доходы. К их числу Бюджетный кодекс (ст. 48) относит "федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации, или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов".

К федеральным регулирующим налогам относятся, как известно, подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на прибыль предприятий и акцизы. В структуре совокупных налоговых доходов местных бюджетов в среднем за период 1996-1999 гг. наибольший удельный вес занимал подоходный налог с физических лиц (31,2%). Вдвое меньшим был "вклад" в местные бюджеты налога на прибыль организаций - 15,7%. Сравнимую роль играл налог на имущество организаций - в среднем 14,4%. Несколько меньшим (около 12%) был налог на добавленную стоимость. И, наконец, незначительная часть средств в местные бюджеты поступала от акцизов - всего 2,5%. В совокупности перечисленные налоги обеспечивали 3/4 всех налоговых поступлений в местные бюджеты. При этом в указанный период в налоговых доходах местных бюджетов происходили структурные изменения. Повысилась доля подоходного налога с физических лиц (с 29,3 до 32,3%) и акцизов (с 1,5 до 3,2%). В то же время снизились доли налога на прибыль организаций (с 18,4 до 13,6%), налога на имущество организаций (с 15,2 до 14,1%) и налога на добавленную стоимость (с 12,3 до 11,6%).

Цель федерального и регионального регулирования доходов местных бюджетов определяется статьей 37 закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с ней органы государственной власти и ее субъектов "обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов". Эти расходы устанавливаются законами субъектов РФ на основе "нормативов минимальной бюджетной обеспеченности", необходимые доходы образуются за счет предоставления федеральным законом доходных источников (части нескольких федеральных налогов) и дополняются по мере потребности трансфертами со стороны субъекта РФ. Вместе с тем органы местного самоуправления должны обеспечивать "удовлетворение основных жизненных потребностей населения" в относящихся к их ведению сферах "на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов".

Однако предусмотренные федеральным законодательством механизмы финансового регулирования местных бюджетов не сформированы в полном объеме. Главное в том, что до сих пор не принят закон о минимальных государственных социальных стандартах, которые должны были составить основу формирования расходов местных бюджетов. В такой ситуации остаются бездействующими нормы Бюджетного кодекса, которыми регламентируется вся методика, основанная на использовании нормативов "минимальной бюджетной обеспеченности" и "нормативов финансовых затрат".

Отсутствие строгих правил в регулировании доходов местных бюджетов делает муниципальные образования полностью зависимыми от администраций регионов, в руках которых сосредоточены практически все средства для финансирования местного самоуправления и по усмотрению которых устанавливаются приоритеты, критерии и все прочие параметры влияния на объем доходов местных бюджетов. Неформализованность внутрирегионального бюджетного процесса является, по нашему мнению, его основным недостатком. Поэтому во внутрирегиональных бюджетных и налоговых отношениях при прочих равных условиях основную роль зачастую играет субъективный фактор, определяемый личностными взаимоотношениями регионального и местного руководства. При благоприятном стечении обстоятельств налаживается нормальный бюджетный процесс, в противном случае возникают остроконфликтные ситуации.

Важнейшим инструментом регионального регулирования местных бюджетов является механизм так называемого бюджетного выравнивания муниципальных образований. Для этого используются технологии, аналогичные тем, которые применяются Минфином РФ для расчета трансфертов, направляемых субъектам Федерации из федерального фонда поддержки регионов. Такие технологии, именуемые нормативно-долевыми методами определения трансфертов, в настоящее время применяются примерно в половине российских субъектов.

Указанные методы в основе своей универсальны и предполагают создание в составе регионального бюджета целевого фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), определение по формуле долей муниципальных образований в этом фонде, распределение фактически поступивших в данный фонд средств в виде трансфертов муниципальным образованиям. В большинстве регионов (из числа использующих трансфертную методику) объем ФФПМО по аналогии с федеральным бюджетом определяется в размере ежегодно утверждаемой доли (в процентах) от общей величины поступающих в региональный бюджет налогов и платежей за исключением тех из них, которые носят целевой характер (земельный налог, лесные подати, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и др.).

В ряде субъектов Федерации источником средств ФФПМО являются не все налоговые доходы регионального бюджета, а только определенные их виды. Субъекты, получающие трансферты из федерального бюджета, как правило, полностью или частично направляют их в ФФПМО. Для определения долей муниципальных образований в региональных фондах их поддержки используются различные методические схемы. В одних регионах расчет ведется по аналогии с использовавшимся до недавнего времени на федеральном уровне методом. Объем поддержки определяется, во-первых, исходя из фактически сложившейся разницы между среднедушевым бюджетным доходом всех муниципальных образований региона и душевым бюджетным доходом конкретного муниципального образования, во-вторых, с учетом недостаточности доходов местного бюджета (даже при условии их доведения до среднего по региону уровня) для покрытия его расходов. В других регионах расчет долей производится с учетом только соотношения бюджетных дефицитов во всех муниципальных образованиях региона и в конкретном муниципалитете.

В целях унификации и формализации бюджетного процесса в регионах Минфином России были подготовлены "Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений". Новый подход к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований связан не только с отказом от использования показателя объема фактически собранных в местный бюджет налогов и переходом к оценке налогового потенциала соответствующей территории. По-новому должны оцениваться и потребности муниципалитетов исходя из численности потребителей услуг, финансируемых из бюджета, с учетом некоторых местных особенностей (уровень цен, климатические условия и т.п.), влияющих на удельную стоимость базового набора этих услуг в каждом конкретном муниципальном образовании (то есть удорожающих или удешевляющих среднюю по региону стоимость услуг).

Местное налогообложение

Реформирование налоговой системы местного самоуправления в 1991-2000 гг. проходило хотя и интенсивно, но противоречиво. С одной стороны, российское законодательство учитывало в известной степени объективную необходимость укрепления собственной финансовой базы местного самоуправления, что отчасти нашло юридическое закрепление в ряде федеральных законов, касающихся финансовых вопросов местного самоуправления. А с другой - это же законодательство привело к неупорядоченному процессу регионального и местного нормотворчества в сфере налогообложения.

Но несмотря на повышенную активность в сфере местного налогообложения, его роль в финансировании муниципальной деятельности всегда оставалась весьма скромной. На проводившихся в Государственной думе РФ парламентских слушаниях в декабре 2000 г. отмечалось, что за счет данного финансового источника обеспечивалось всего 10-15% расходов местных бюджетов. Причем оказалось совершенно ненужным большое число местных налогов и сборов, поскольку из 23 их наименований всего один местный налог - на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы - обеспечивал почти 90% всех собственных налоговых доходов местных бюджетов, да и в общем объеме бюджетных поступлений (не только налоговых) его доля была наиболее заметной - в среднем 13-15% (а в ряде городов - до 40 и даже 70%).

Новый этап развития местного налогообложения связан с принятием Налогового кодекса Российской Федерации, который оставил за муниципальным уровнем всего четыре местных налога и один вид местного сбора: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц; 3) налог на рекламу; 4) налог на наследование или дарение; 5) местные лицензионные сборы. Нетрудно понять, что эти источники могут обеспечить лишь небольшую часть финансовых средств муниципальных бюджетов, необходимых для решения вопросов местного значения. Основная же часть денежных средств может поступить опять же только из регулирующих источников местных бюджетов.

Указанный перечень местных налогов даже в Минфине РФ считают чрезмерно узким. По свидетельству В. Христенко (на тот момент - первого заместителя министра финансов России), доля этих налогов в доходах местных бюджетов упадет с 14 до 1%. В связи с этим, по его мнению, в число местных налогов следовало бы включить налог на вмененный доход и налог на недвижимость, управлять которыми можно только на муниципальном уровне7. С таким предложением нельзя не согласиться, поскольку налог на недвижимость в своем нынешнем статусе способен сыграть с местными бюджетами "злую шутку". Налоговым кодексом он причислен к региональным налогам, но его введение будет означать поглощение им налога на землю и налога на имущество физических лиц, которые сейчас относятся к немногочисленной категории местных. Тем самым доля местных налогов может в еще большей степени снизиться, а роль региональных налогов в формировании местных бюджетов - повыситься.

Взимание налога на недвижимость довольно непростое дело8: требуются кадастр, систематическая переоценка земельных участков и расположенных на ней объектов недвижимости и т.п. И при этом доходы от данного налога, как показывает мировая практика, не настолько высоки, чтобы обеспечивать органам местного самоуправления достаточную финансовую базу. В современных же условиях России вряд ли следует ожидать от местного налогообложения недвижимости существенного вклада в решение финансовых проблем местного самоуправления. Эта задача в силу своей объективной сложности требует не простых и окончательных решений в каком-то одном направлении, а последовательного и системного подхода к повышению финансовой самодостаточности местного самоуправления на основе широкого круга факторов.

Перспективы местных бюджетов

Весьма вероятно, что система местных бюджетов, еще до конца не оформившись в соответствии с уже действующим законодательством, начнет претерпевать серьезные структурные преобразования. Так, в ходе ведущейся подготовки правительственной "Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г." разрабатываются предложения о введении в ставшую уже привычной трехуровневую бюджетно-налоговую систему страны дополнительного, промежуточного звена между региональными и муниципальными бюджетами. Нововведение, по мнению многих экспертов, может повлечь за собой не только структурные, но и содержательные изменения. В соответствии с намечаемыми мерами местное самоуправление должно будет осуществляться лишь по "поселенческому" принципу и только за этим уровнем должен закрепиться термин "муниципальный". Дополнительный же уровень должен быть представлен административно-территориальными единицами, непосредственно входящими в состав субъектов Федерации и поименованными в их конституциях и уставах. Следовательно, статус муниципальных образований может сохраниться лишь у мелких административных единиц - районных городов, поселков, сельских населенных пунктов. И только для этой категории поселений будут применимы термины "местные бюджеты" и "местные налоги".

При таком варианте нововведений нынешние органы местного самоуправления в городах так называемого областного подчинения и в административных районах получат статус органов местной государственной власти или на переходный период - крупных муниципальных образований. Они должны будут иметь самостоятельные бюджеты и располагать налогово-бюджетными полномочиями по регулированию бюджетов оставшихся муниципальных образований. При этом допускается, что в переходный период новый уровень может быть либо только государственным (третьим, местным уровнем), либо комбинированным, то есть одновременно местным государственным и муниципальным (местного самоуправления), но в перспективе - в основном государственным. Исключение предлагается сделать для крупных городов, за которыми, согласно излагаемой концепции, может быть сохранен "двойственный" статус с предоставлением права иметь два выборных органа власти и два бюджета - местный и муниципальный.

Можно предположить, что изложенная концепция вызовет, мягко говоря, неоднозначное отношение заинтересованных сторон. Негативную реакцию можно прогнозировать только со стороны органов местного самоуправления. Что же касается реакции регионов, то она, вероятно, будет разной. Одни из них будут оппонировать новой идее, другие вполне могут ее поддержать. Многое будет определяться уже сложившейся в том или ином регионе схемой территориальной организации местного самоуправления. Как известно, законодательство допускает организацию местного самоуправления одновременно и по поселенческому, и по транспоселенческому принципу, что порождает непростую проблему разноуровневых муниципальных образований или вхождения одних муниципальных образований в состав других.

Корни этой проблемы лежат в унаследованной от советского периода иерархической структуре населенных пунктов и административно-территориальных единиц, для которой был характерен, например, разный статус городов, расположенных в одном и том же субъекте РФ (города союзного, республиканского, областного, районного значения). В современных условиях это стало проблемой пересекающихся ареалов местного самоуправления, когда одно муниципальное образование находится в границах другого. Создается как бы двухуровневая система местного самоуправления 9, включающая, например, пары "город - городской район" или "административный район - населенные пункты". Такая ситуация чем-то напоминает парадокс сложносоставных субъектов РФ (в частности, нахождение полноправных субъектов РФ - Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в составе другого полноправного субъекта РФ - Тюменской области). Из возникающей при этом организационной неразберихи есть два выхода.

Первый предполагает четкое разграничение предметов ведения между существующими уровнями. Скажем, за районным уровнем можно закрепить ответственность лишь за те "вопросы местного значения", решение которых нельзя обеспечить в пределах отдельных поселений из-за отсутствия в них всех требуемых для этого условий. Кроме того, за районным уровнем можно было бы оставить вопросы межпоселенческой (общерайонной) транспортной и энергетической инфраструктур и т.п. Однако такой путь нелегок. В частности, необходимо преодолеть законодательную норму о полноте ответственности за решение всех "вопросов местного значения" на каждом уровне местного самоуправления, разделить не только ответственность (что само по себе очень сложно), но и ресурсы и т.п.

Второй путь реорганизации местного самоуправления - переход к одноуровневой системе муниципалитетов. По нему уже пошли во многих субъектах РФ: в одних случаях создается сеть укрупненных муниципальных образований, включающих "города - районные центры" и всю их сельскую округу, в других - местное самоуправление оставлено только на низовом, поселенческом уровне, а районному уровню придан статус органов государственной власти (описанный выше правительственный вариант). При очевидной привлекательности укрупнения муниципальных образований следует учитывать, что оно влечет за собой существенное расширение ареала юрисдикции органов местного самоуправления и связанное с этим отдаление данных органов управления от жителей.

Швецов А. Системные преобразования местных бюджетов / Вопросы экономики - 2001 г.-№8


1 См.: Крупина Т. Бюджеты муниципальных образований и бюджетное регулирование в Тюменской области. - Муниципальный мир, 2000, № 3, с. 51.

2 С такими оценками, например, выступали на Международной конференции по межбюджетным отношениям в октябре 2000 г. эксперты Конгресса местных и региональных властей Европы.

3 Необходимо уточнить смысл определения "государственные". По сути любые функции какого бы то ни было уровня власти - федерального, регионального и местного - являются государственными, поскольку они предусмотрены государственными правовыми актами - Конституцией РФ, федеральными и региональными законами. В данном случае речь идет о тех функциях, ответственность за исполнение (финансирование) которых закреплена за уровнями власти "выше" местного, но которые в силу определенных причин этими "вышестоящими" (государственными) органами делегируются на муниципальный уровень.

4 Проблемы разграничения расходов между уровнями бюджетной системы.- Муниципалитет, 1998, № 9-10.

5 Матеюк В., Бергаль Е. Проблемы межбюджетных отношений в регионе. - Муниципальный мир, 2000, № 4.

6 Надо заметить, что низкая доходная самодостаточность бюджетов муниципальных образований - не только российская проблема. Тенденция к сокращению собственных бюджетных ресурсов местных сообществ характерна и для многих гораздо более благополучных государств - членов Совета Европы. На это обстоятельство особо указывалось в специальном докладе "Соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям - проверка принципа субсидиарности на практике", рассмотренном Конгрессом местных и региональных властей Европы на его седьмой сессии в мае 2000 г.

7 Христенко В. Реформа межбюджетных отношений - одно из условий оздоровления российской финансовой системы. Межбюджетные отношения: проблемы и пути решения. Материалы круглого стола, состоявшегося 13 апреля 1999 г. М., 1999, с. 8.

8 Это убедительно показывает проводимый на протяжении уже четырех лет в Новгороде и Твери эксперимент по местному налогообложению недвижимости.

9 На наш взгляд, следовало бы отказаться от трактовки муниципальных образований, входящих в состав друг друга, как разноуровневых. В организационно-управленческом контексте (а именно в этом смысле рассматривается проблема) понятие "разноуровневый" означает, как правило, соподчиненность (субординацию) соответствующих органов и структур. Между тем органы местного самоуправления любых муниципальных образований являются по закону равностатусными и равнополномочными. Поэтому для муниципальных образований, входящих в состав друг друга, было бы правильнее употреблять, например, термины "разномасштабные" или "разнотипные" муниципальные образования.

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад