Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

П. Кадочников,
научный сотрудник ИЭПП,
С. Синельников-Мурылев,
доктор экономических наук,
заместитель директора ИЭПП,
И. Трунин
научный сотрудник ИЭПП

Проблемы моделирования воздействия межбюджетных трансфертов на фискальное поведение субнациональных властей*

Экономическая теория бюджетного федерализма и воздействие механизма межбюджетных трансфертов на решения субнациональных властей

Моделирование финансового поведения субнациональных властей

Загрузить статью в формате pdf (670 кБ)


Современные экономические исследования межбюджетных трансфертов концентрируются лишь на некоторых аспектах влияния грантов1 различных типов на решения органов власти, выступающих получателями финансовой помощи. При таком анализе за его рамками остаются особенности влияния политики национальных властей и, в частности, воздействия механизма распределения выравнивающих трансфертов на решения субнациональных властей в области налоговой и бюджетной политики.

По нашему мнению, при определенных условиях не только вид гранта, но и особенности механизма его выделения могут создавать отрицательные фискальные стимулы для субнациональных властей, то есть вести не к увеличению предложения общественных благ на субнациональном уровне (что в большинстве случаев является целью оказания финансовой помощи), а к сокращению налоговых доходов бюджетов грантополучателей. В настоящей статье рассматривается гипотеза о том, что наличие или отсутствие подобных стимулов зависит от того, на основе каких показателей производится распределение выравнивающих трансфертов: фактических доходов и расходов региональных бюджетов или некоторых оценок налогового потенциала и расходных потребностей бюджетов субнациональных властей.

Экономическая теория бюджетного федерализма и воздействие механизма межбюджетных трансфертов на решения субнациональных властей

Межбюджетные трансферты в контексте экономической теории бюджетного федерализма. Характерной чертой современного государственного устройства большинства стран мира (вне зависимости от формы государственного устройства) является наличие нескольких уровней государственного управления: центрального правительства, ответственного за достижение определенных целей и решение определенных задач на уровне всего государства в целом, и других органов государственной власти - функционирующих на уровне региона, штата, провинции, а также на уровне муниципального образования и располагающих доходными полномочиями в рамках делегированных им законодательством расходных обязательств.

Традиционная теория бюджетного федерализма основывается на анализе распределения функциональных полномочий между уровнями государственной власти, а также распределения фискальных инструментов, необходимых для исполнения таких полномочий между уровнями власти2. Основной вывод данной теории - на уровне национального (центрального) правительства должны быть сконцентрированы полномочия в области макроэкономического регулирования, а также полномочия по перераспределению дохода между индивидуумами в форме поддержки малообеспеченных слоев населения. Вместе с тем существует ряд общественных благ, которые в целях достижения максимума общественного благосостояния должны предоставляться на субнациональном уровне. Масштаб прироста благосостояния от децентрализованного предоставления общественных благ отрицательно зависит от эластичности спроса на общественные блага по цене3.

Анализ эффективной структуры распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти показывает, что в процессе их распределения необходимо руководствоваться положением о том, что субнациональные органы власти должны воздерживаться от налогообложения экономических единиц, обладающих высокой степенью мобильности, будь то домохозяйства, капитал или товары (услуги)4.

Вместе с тем ряд более поздних исследований, проведенных на основе базовой теории распределения расходных и налоговых полномочий, показал неоднозначность выгоды от децентрализации полномочий субфедеральных властей. К примеру, в работе Р. Боудвея утверждается, что в современном федеративном государстве процесс децентрализации обусловливает как выгоды, так и издержки, которые принимают три основные формы5. Во-первых, децентрализация полномочий приводит к межрегиональной дифференциации чистых фискальных выгод (net fiscal benefits) - разницы между объемом получаемых выгод от предоставления субнациональных общественных благ и уровнем осуществляемых налоговых платежей; такая дифференциации создает стимулы к перемещению фирм и индивидуумов в другие регионы, а также приводит к нарушению принципа горизонтальной справедливости. Во-вторых, для высокой степени децентрализации характерно наличие горизонтальных фискальных внешних эффектов, связанных прежде всего со стремлением субнациональных властей к достижению собственных целей за счет других регионов (недобросовестная налоговая конкуренция, экспорт налогового бремени и т.д.). Втретьих, для федеративного государства характерны также и вертикальные фискальные внешние эффекты, состоящие в стремлении субнациональных властей к перекладыванию налогового и расходного бремени на центральное правительство.

Частично роль регулятора баланса выгод и издержек децентрализации играют конституционные и законодательные положения о разграничении компетенции и предметов ведения между уровнями государственной власти. Однако важнейшую (и едва ли не основную) роль в аспекте эффективного функционирования общественных финансов в федеративном государстве играют различные фискальные инструменты (fiscal arrangements). Одним из таких инструментов является поддержание определенной вертикальной несбалансированности бюджетной системы. Несмотря на то, что оптимальная степень такой несбалансированности зависит от множества факторов и не может быть однозначно и универсально определена, можно показать, что децентрализация расходных полномочий в гораздо большей степени эффективна, чем децентрализация налоговых полномочий6. Вторым инструментом выступают вертикальная и горизонтальная координация и гармонизация налоговой и бюджетной политики между органами власти различных уровней. Третьим важнейшим инструментом служат межбюджетные гранты. В литературе часто выделяются три основные задачи последних: компенсация внешних эффектов, возникающих в виде перелива выгод от деятельности властей одного административно-терри ториального образования в другие административно-территориальные образования, выравнивание доходов субнациональных бюджетов, а также устранение недостатков налоговой системы7.

Таким образом, наибольший интерес представляют, во-первых, изучение подхода национальных властей к решению задачи эффективного обеспечения субнациональных властей финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения возложенных на них функций, и, во-вторых, анализ воздействия, которое оказывает тот или иной механизм выделения межбюджетной финансовой помощи на решения субнациональ ных властей в области как налоговой политики, так и определения объема производства общественных благ. Очевидно, что эти два направления тесно связаны между собой, так как именно с учетом предполагаемой реакции получателей финансовой помощи национальные власти применяют тот или иной принцип межбюджетного выравнивания.

Традиционные модели влияния межбюджетных грантов на фискальные и расходные решения субнациональных властей. Одной из основных предпосылок традиционных моделей анализа эффектов, оказываемых межправительственными грантами, является предположение о соответствии принципов принятия решений субнациональных властей принципам поведения некоего представителя сообщества индивидуумов-избирателей, формирующих данные органы власти. Другими словами, предполагается, что субнациональные власти, так же, как и индивидуум, максимизируют свою полезность, выбирая между потреблением некоторых наборов благ (общественных и частных) и располагая доходами в виде налоговых поступлений и межбюджетных трансфертов.

Как правило, традиционные модели классифицируют межбюджетные гранты с точки зрения их влияния на решения, принимаемые субнациональными властями. К примеру, в соответствии с классификацией, предложенной Е. Гремличем, все выделяемые нижестоящим бюджетам гранты можно разделить на три типа8.

Во-первых, при наличии перелива выгод от некоторого вида общественных благ необходимо субсидировать производство (или приобретение) общественных благ в территориальном образовании, где они производятся. Такое субсидирование возможно с помощью нелимитированного гранта Пигу, направленного на сокращение стоимости производства государственных услуг для его получателей (Pigovian price-reduction grant). Его сущность состоит в софинансировании центральным правительством всех расходов субнационального правительства на производство общественных благ9.

Во-вторых, целью трансферта может быть перераспределение дохода от высокообеспеченных территорий в низкообеспеченные регионы либо отчисление некой доли налоговых платежей, взимание которых более эффективно на национальном уровне, в субнациональные бюджеты. Данный вид трансферта оказывается направленным лишь на изменение доходов нижестоящих уровней власти и не приводит к изменению относительных цен государственных услуг для них10.

В-третьих, в качестве отдельного вида межбюджетных трансфертов выделяются гранты, причиной использования которых является наличие политических обязательств. В соответствии с последними национальные органы власти должны обеспечивать минимальный или стандартный уровень оказания государственных услуг в стране независимо от того, из бюджета какого уровня финансируется производство соответствующего общественного блага. Для поддержания определенного уровня предоставления общественных благ национальное правительство использует механизм целевых грантов, предназначенных для финансирования определенных видов общественных благ. Очевидно, что подобные гранты не предоставляют субнациональным властям такой свободы в принятии решений в отношении собственных расходов, как это происходит в случае использования нелимитирован ных трансфертов, направленных на снижение стоимости государственных услуг. Как правило, национальные власти устанавливают достаточно жесткие условия получения и использования предоставляемых средств11, включая условия совместного финансирования. Такие трансферты (оказывающие влияние как на относительные цены общественных благ для субнациональных властей, так и на их доход) применяются в практике государств с многоуровневым бюджетным устройством в качестве целевых грантов чаще, чем гранты первого типа.

Традиционные модели поведения субнациональных властей обычно базируются на стандартной теории оптимизации полезности потребителя при условии бюджетного ограничения. Механизм воздействия вида гранта и условий его выделения на решения получателей более подробно анализируется в работах А. Скотта, Д. Бредфорда и У. Оутса, Р. Масгрейва и др12.

Модели поведения субнациональных властей при получении гранта с учетом собственных приоритетов органов власти на субнациональном уровне. Эмпирические исследования показывают, что не всегда наблюдается соответствие между эффектами, обусловленными увеличением дохода сообщества в виде получения гранта и в виде увеличения дохода каждого индивидуума (например, путем предоставления налоговой льготы). Впервые это явление было отмечено в работе Е. Гремлича13 и получило название "эффекта липкой бумаги" (flypaper effect, flypaper theory of incidence). Отсюда часто следует вывод о том, что при получении гранта политики и чиновники не принимают решения о сокращении собственных налогов, необходимость чего вытекает из моделей, основанных на предпосылке максимизации ими общественного благосостояния либо благосостояния медианного избирателя.

Несоответствие между результатами получения гранта и предпочтениями избирателей в модели Нисканена объясняется несоответствием между функциями благосостояния, которые максимизируют избиратели и представители органов власти14. При построении моделей поведения чиновников утверждается, что их благосостояние определяется такими переменными, как заработная плата, выгода от занятия конкретной должности, репутация, объем властных полномочий и др., зависящими от размера бюджета учреждения (в данном случае - органа власти). Таким образом, переменной, которую максимизируют чиновники, является размер бюджета соответствующего учреждения. В данной модели органы власти ассоциируются с монополией, реализующей собственные услуги избирателям либо их представителям. Получение паушального (блочного) гранта, позволяющего властям снизить уровень налогообложения, а, следовательно, уменьшить размер собственного бюджета по сравнению с ситуацией, в которой грант условен, побуждает субнациональные органы власти действовать в подобном случае так, как если бы полученный грант являлся условным.

В модели Ромера и Розенталя так же, как и в модели Нисканена, предполагается, что субнациональные органы власти максимизируют размер собственного бюджета, вовлекая, однако, избирателей в процесс определения объема производства общественных и частных благ15. Органы власти ежегодно самостоятельно устанавливают расходы собственного бюджета на некотором уровне, если избиратели не проголосовали за иной уровень расходов на референдуме. Согласно гипотезе авторов, с целью максимизации собственного бюджета референдум об изменении расходов регионального бюджета созывается чиновниками только в том случае, если фактические расходы бюджета финансируются на уровне ниже оптимального для избирателей, то есть референдум проводится только по поводу одобрения избирателями повышения бюджетных расходов. При этом органы власти выносят предложение об установлении нового уровня расходов, превышающего оптимальный. В подобных условиях избиратели одобряют представленный вариант увеличения расходов даже с учетом того, что предлагаемый уровень расходов выше оптимального, так как такой уровень является единственным из предлагаемых на референдуме вариантов.

Возникновение "эффекта липкой бумаги" авторы модели объясняют тем, что увеличение доходов избирателей приводит к решению о пересмотре уровня бюджетных расходов только в том случае, если соответствующий этому увеличению оптимальный уровень потребления общественных благ оказывается выше фактического. В результате при получении любого гранта расходы субнационального бюджета растут на величину, равную сумме гранта, а если соответствующий объему и условиям гранта оптимальный уровень потребления превышает фактический уровень бюджетных расходов, - то и на более значительную величину.

В некоторых моделях были сделаны попытки объяснить "эффект липкой бумаги" с применением понятия "фискальной иллюзии", то есть асимметрии информации о ситуации на рынке. Например, модель Оутса основывается на предположении о том, что субнациональные власти устанавливают объем расходов бюджета в соответствии с предпочтениями медианного избирателя, однако не предоставляют избирателям полной информации о состоянии государственных финансов в регионе16. Если предположить, что население региона выбирает уровень производства общественных благ на основании их налоговой цены (отношение налоговых обязательств к объему предоставления общественных благ в регионе), то в случае соответствия предпочтений населения и властей получение паушального гранта рассматривается региональными властями как общее увеличение дохода региона. Однако возможен другой вариант, при котором региональные власти предоставляют населению информацию о возможности производства общественных благ по новой - "субсидируемой" - налоговой цене. При получении такой информации избиратели принимают решение об увеличении потребления общественных благ в зависимости от эластичности спроса на общественные блага по цене.

В модели Брейка предполагается, что избиратели субнациональ ного образования одновременно являются избирателями для национальных властей, которые распределяют межбюджетные трансферты17. Субнациональные власти (избиратели), даже намереваясь повысить уровень бюджетных расходов при росте индивидуальных доходов, могут опасаться возникновения негативных эффектов, связанных со снижением суммы финансовой помощи. В этой ситуации рост собственных доходов избирателей не приводит к принятию решений о повышении расходов субнациональных бюджетов, однако эквивалентный прирост объема грантов большей частью направляется на увеличение уровня бюджетных расходов.

Д. Кинг18 отмечает, что ни одна из традиционных моделей не объясняет, почему несмотря на наличие "эффекта липкой бумаги" воздействие паушального гранта на расходы субнациональных бюджетов в большинстве случаев ниже эффекта долевого гранта, как это и предписывается традиционными моделями. В модели Кинга вводятся дополнительные предпосылки, касающиеся целевой функции медианного избирателя: его задачей является максимизация собственной полезности путем выбора оптимального набора из общественных и частных благ при условии, что правила налогообложения на субнациональном уровне не должны приводить к ухудшению благосостояния беднейших слоев населения в регионе ниже определенного медианным избирателем уровня. В этой ситуации бюджетное ограничение при увеличении доходов избирателей вследствие снижения федеральных налоговых ставок приобретает вид ломаной, что не позволяет существенно увеличить расходы субнационального бюджета. В то же время предоставление гранта обусловливает эффекты, механизм возникновения которых описан в традиционных моделях.

Существуют и иные объяснения причин отклонений наблюдаемых воздействий межбюджетных грантов на расходы субнациональ ных властей. Так, в работе Э. Зампелли рассматриваются особенности целевых видов межбюджетных трансфертов19. В частности, утверждается, что если увеличение расходов на производство субсидируемых видов общественных благ сверх некоторого уровня не является приоритетным для властей - получателей целевых грантов, органы власти уменьшают собственные расходы на производство данных видов общественных благ, направляя высвободившиеся средства на финансирование иных видов общественных благ. Таким образом, целевые гранты в отсутствие ограничений на объем собственных расходов грантополуча телей на производство субсидируемых общественных благ являются более сложным видом нецелевых трансфертов, которые в большей степени увеличивают доходы грантополучателей, но не приводят к значительному изменению относительных цен общественных и частных благ.

Модели распределения межбюджетных выравнивающих трансфертов. Рассмотрим вторую составную часть проблемы воздействия межбюджетных грантов на фискальное поведение субнациональных властей - возможные принципы выравнивания, которыми руководствуются национальные власти при распределении финансовой помощи. Модели распределения финансовой помощи национальными властями базируются прежде всего на предположениях о приоритетах последних при выделении финансовых ресурсов, при этом за рамками анализа по большей части остаются конкретные аспекты выработки соответствующих решений получателями средств.

Модели распределения национальными властями финансовой помощи бюджетам субнациональных образований можно разделить20 на модели без введения ограничения на объем средств национального бюджета, направляемых на цели межбюджетного выравнивания21, и модели, учитывающие ограниченность средств федерального бюджета и подразумевающие, что источником ресурсов для выравнивающих трансфертов являются бюджеты территорий-доноров.

Фактически национальный бюджет получает доходы, в том числе и на осуществление межбюджетного выравнивания, путем взимания налогов на территории регионов. В этом случае процесс распределения финансовой помощи может быть задан уравнениями, как описывающими объем субсидий регионам, так и задающими критерии выравнивания. Однако при введении в модели распределения трансфертов переменной, отражающей величину бюджета национальных властей, они значительно усложняются22. Поэтому ниже мы рассмотрим модели, где предполагается, что национальный бюджет располагает достаточным объемом средств, направляемых на распределение финансовой помощи. Можно выделить несколько базовых вариантов моделей определения объема финансовой помощи регионам (в расчете на одного потребителя общественных благ)23.

Первая группа моделей распределения грантов описывает ситуацию, когда последние выделяются с целью погашения разницы между оценками расходных и доходных показателей субнациональ ных бюджетов. Одним из наиболее простых вариантов расчета сумм финансовой помощи субнациональным бюджетам является покрытие разрыва между расходами и доходами субнациональных бюджетов либо некоторой оценкой их средней или нормативной величины. Данный способ расчета трансфертов включает две основные формы определения сумм финансовой помощи.

1. Выделение трансферта в зависимости от фактической величины собственных доходов и расходов бюджета территории (то есть погашение разницы между доходами и расходами субнациональных бюджетов). Такая форма распределения финансовой помощи применяется обычно в государствах с низкой степенью автономии субнациональных властей в вопросах определения уровня как расходов, так и доходов субнациональных бюджетов (система распределения дотаций в СССР, системы выделения безусловных трансфертов в Италии2424).

2. Выделение трансфертов таким образом, чтобы расходы субнациональных бюджетов устанавливались на стандартном уровне независимо от налогового потенциала территорий. При необходимости стимулирования усилий грантополучателей по сбору собственных налогов критерии выделения могут включать в себя показатели налогового потенциала25. Описанная схема используется в целях как распределения выравнивающих трансфертов, так и оказания специфических видов финансовой помощи (например, дополнительная финансовая помощь бюджетам земель в ФРГ26, ежегодный блочный грант в Великобритании27).

Методики распределения финансовой помощи между бюджетами нижестоящих уровней могут совмещать в себе критерии, основанные на фактических и нормативных показателях. При этом национальные власти могут установить критерий достаточности собственных средств на покрытие необходимых расходных потребностей и выделять финансовую помощь исходя не из абсолютного значения разрыва между расходными и доходными показателями региональных бюджетов, а базируясь на некой предельной величине данного разрыва (например, по отношению к региональным нормативным расходам), которая подлежит субсидированию с помощью трансфертов (например, режим передачи налоговых грантов в Великобритании - capping28).

Вторую группу моделей распределения выравнивающих трансфертов составляют модели выделения финансовой помощи с целью приведения региональных фискальных показателей в соответствие со средними или нормативными, то есть в зависимости от соотношения налогового потенциала властей-получателей финансовой помощи и стандартного показателя налогового потенциала29. Так как использование этой схемы может стимулировать регионы к повышению величины гранта через увеличение уровня налоговых ставок, а значит - к повышению уровня бюджетных расходов30, описанная схема межбюджетного выравнивания не находит широкого применения. Однако в качестве примера можно привести канадскую систему распределения средств в рамках программы выравнивающих трансфертов (equalization payments)31.

Помимо рассмотренных вариантов трансферт может выделяться в зависимости от соотношения расходных показателей: например, соотношения нормативной потребности субнациональных бюджетов в осуществлении расходов и фактических субнациональных бюджетных расходов. Такая система распределения финансовой помощи может применяться в государствах с низкой степенью территориальной дифференциации налоговой базы, а также, если целью трансферта является предоставление финансирования для осуществления определенных видов расходов без принятия во внимание наличия и размера доходных источников (например, целевые гранты субнациональным бюджетам на развитие транспорта в Италии32).

Выше были рассмотрены различные схемы межбюджетного выравнивания, основанные на простейших расходных и доходных показателях субнациональных бюджетов. Между тем в литературе приводятся описания более сложных выравнивающих механизмов. Например, построение системы межбюджетных трансфертов может быть направлено на выравнивание таких показателей, как интенсивность изменения расходов субнациональных бюджетов (с учетом дифференциации расходных потребностей) при изменении налоговых усилий субнациональ ных властей или эластичность изменения расходов субнациональных бюджетов по показателю налоговых усилий субнациональных властей33.

Рассмотренная в данном разделе группа моделей в недостаточной степени учитывает влияние той или иной схемы распределения трансфертов на налоговые решения субнациональных властей, анализируя лишь бюджетное ограничение органов властей - получателей финансовой помощи (равенство субнациональных бюджетных расходов сумме налоговых доходов и финансовой помощи). Модели, приведенные в предыдущем разделе и описывающие влияние грантов на решения субнациональных властей, оставляют за рамками анализа приоритеты органа власти, распределяющего финансовую помощь, а также схемы ее распределения. Между тем можно предположить, что эффект, оказываемый межбюджетными трансфертами на решения получателей финансовой помощи, определяется не только типом трансферта, но также и схемой распределения финансовой помощи.

Нам представляется, что важным и недостаточно изученным аспектом функционирования систем оказания центром финансовой помощи субнациональным властям является влияние различных схем выравнивания на выбор этими властями параметров финансовой политики. Естественно предположить, что подобный выбор зависит как от модели распределения финансовой помощи (включая тип выделяемого гранта), так и от предпочтений субнациональных властей, характеристик общественных и частных благ на субнациональном уровне и т.д. С учетом данного предположения далее мы проанализируем особенности распределения выравнивающих трансфертов в Российской Федерации, а также интегрируем основанную на рассмотренных выше моделях схему распределения финансовой помощи между российскими регионами в классическую модель, описывающую эффекты воздействия грантов на решения субнациональных властей, осуществляющих выбор объемов производства общественных и частных благ в регионе.

Моделирование финансового поведения субнациональных властей

Распределение финансовой помощи между субъектами Российской Федерации. Предоставление финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета осуществляется по многим каналам, ее относительная величина на протяжении последних лет была подвержена существенным изменениям. Основными каналами передачи средств федерального бюджета регионам являются дотации (получившие название трансфертов) из федерального фонда поддержки регионов (ФФПР), субвенции и субсидии на финансирование отдельных видов региональных бюджетных расходов, прочие дотации (в том числе средства, передаваемые в рамках осуществления взаимных расчетов), бюджетные ссуды. В таблице 1 приведены данные о величине отдельных видов федеральной финансовой помощи субъектам Федерации в 1992-2002 гг.

В целях формирования гипотезы о том, на основе каких принципов выделяется финансовая помощь регионам, коротко остановимся на официально используемых механизмах распределения отдельных видов помощи. Анализ методики распределения трансфертов из ФФПР и способов распределения дополнительной финансовой помощи в 1994-1998 годах показывает, что они были непосредственно направлены на компенсацию прогнозируемых либо фактических разрывов между доходами и расходами консолидированных бюджетов субъектов Федерации34.

Таблица 1. Федеральная финансовая помощь бюджетам субъектов Федерации в 1992-2002 гг.

Внедрение начиная с 1999 г. новой методики распределения трансфертов из ФФПР предусматривает выделение основной части трансфертов пропорционально отклонению налогового потенциала субъектов Федерации в расчете на душу населения от среднего по стране уровня с учетом показателя межрегиональной дифференциации объема и стоимости расходов на предоставление региональных общественных благ по Российской Федерации. Последний получил название индекса бюджетных расходов . Он отражает межрегиональную дифференциацию стоимости и объема бюджетных расходов на основании косвенных факторов, определяющих потребности в предоставлении тех или иных видов общественных благ в разных регионах, связанные с межрегиональными различиями в возрастной структуре населения, а также в географических, климатических и других условиях.

Таким образом, согласно используемой в настоящее время методике, величина выделяемого региону трансферта из ФФПР прямо пропорциональна значению индекса бюджетных расходов и обратно пропорциональна оценке налогового потенциала региона. В результате с определенной степенью условности можно считать, что соответствующее распределение трансфертов оказывается направленным на погашение разрыва между налоговым потенциалом и расходными потребностями, отражаемыми индексом бюджетных расходов. Следует учитывать также то, что на практике распределение трансфертов осуществлялось в том числе с учетом их величины, установленной в предыдущие годы, то есть непосредственно с учетом разрыва между региональными доходными и расходными показателями.

Часть дотаций (прежде всего средства, передаваемые по взаимным расчетам) и субвенций является неформализованными нерегулярны ми видами федеральной финансовой помощи, величина которых в настоящее время по-прежнему велика. В целом можно сказать, что распределение указанных средств направлено на покрытие текущих бюджетных разрывов консолидированных региональных бюджетов.

Как отмечалось выше, финансовая помощь, выделяемая с целью осуществления межтерриториального выравнивания возможностей предоставления общественных благ, может быть направлена либо на компенсацию недостаточности бюджетных доходов субъекта Федерации, характеризуемого уровнем доходов ниже среднего, либо на повышение региональных бюджетных расходов, либо на погашение разрыва между необходимыми с точки зрения грантодателя региональными бюджетными расходами и некоторой оценкой доходов консолидированных региональных бюджетов. Несмотря на имеющиеся в Бюджетном кодексе РФ (ст. 135) утверждения о том, что нецелевая федеральная финансовая помощь направлена на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности регионов (что подразумевает создание равных возможностей региональных властей по предоставлению общественных благ путем выравнивания получаемых ими бюджетных доходов), фактический анализ бюджетной практики показывает наличие других целей у системы межбюджетной помощи. На основе сказанного выше может быть выдвинута гипотеза о том, что федеральная финансовая помощь российским регионам выделяется в целях финансирования разрыва между установленными законодательством расходными обязательствами и потенциальными (рассчитанными в соответствии с оценками федерального центра) бюджетными доходами. При этом оценки расходных обязательств и потенциальных доходов на практике в большей или меньшей степени основывались как на фактических значениях доходов и расходов, так и на нормативных величинах расходных потребностей и налогового потенциала.

Подобный процесс межбюджетного выравнивания формально можно описать с помощью модели распределения финансовой помощи, использующей различные функции общественного выбора. В классе наиболее простых моделей распределения финансовой помощи удобно использовать роулсианский (минимаксный) тип функции полезности национальных властей, предполагающий выравнивание благосостояния различных регионов для достижения оптимума. При использовании роулсианского критерия наиболее справедливое распределение финансовой помощи будет направлено на максимизацию полезности в регионах с наименьшей бюджетной обеспеченностью.

Соответственно возникает вопрос о критерии бедности регионов, который может быть использован в целях межбюджетного выравнивания. Речь идет о выборе между традиционными индикаторами бедности, такими, как величина валового регионального продукта (ВРП) на душу населения, величина располагаемых доходов населения региона, показатели дифференциации доходов населения (коэффициент Джини, доля населения с доходами, меньшими прожиточного минимума) и показатели, учитывающие не только доходы в различных регионах, но и потребность в осуществлении расходов на производство частных и общественных благ.

Если федеральные власти располагают оценками доходов региона и оценкой величины желаемых, с их точки зрения, расходов регионального бюджета, то мерой бедности для различных регионов должен быть не просто уровень доходов регионального бюджета, а величина доходов, приведенная в соответствие с расходными потребностями данного региона. Таким показателем может служить разность между оценками потенциальных (или фактических) доходов регионального бюджета и нормативных (или фактических) расходов регионального бюджета (или их отношение). Заметим, что результаты оценок зависимости разности между нормативными расходами и потенциальными доходами региона от величины ВРП в регионе, основанных на панельных данных за период 1994-2000 гг. для 88 российских регионов, показывают, что существует устойчивая значимая отрицательная зависимость рассчитанного нами дефицита бюджета от величины валового регионального продукта (оценки на душу населения).

При таком понимании нуждаемости в простейшем случае национальные власти для каждого региона выбирают долю погашаемо го разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом (то есть софинансируют разрыв между возможностями мобилизации налоговых доходов и расходными обязательствами) при наличии бюджетного ограничения на суммарную величину финансовой помощи из национального бюджета. В этом случае оптимизационная задача распределения финансовой помощи может быть записана следующим образом:

  при условии , (1)

где: Tri - объем финансовой помощи, получаемой i-ым регионом из федерального бюджета; Ti - потенциальные доходы бюджета получателя финансовой помощи; Ei- оценка необходимых (нормативных) расходов бюджета получателя финансовой помощи; Tr - суммарный объем федеральной финансовой помощи регионам.

Решением этой задачи является следующая формула распределения финансовой помощи регионам:

, (2)

где g определяется из условия

. (3)

В результате оптимальной стратегией центра является выделение каждому субъекту Федерации финансовой помощи, за счет которой финансируется одинаковая для всех регионов доля имеющегося в данном регионе разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом. При этом доля погашаемого разрыва одинакова для всех субъектов Федерации и равна отношению средств, выделенных на финансовую помощь регионам, к суммарной по всем регионам нормативной потребности в финансировании разрыва между доходными возможностями и расходными потребностями. Аналогичная формула расчета финансовой помощи может быть записана для случаев, когда федеральные власти ориентируются не на нормативные значения субнациональных бюджетных расходов и доходов, а на фактические значения, или когда в расчет принимаются одновременно как фактические значения, так и нормативные оценки.

Таким образом, проведенный анализ позволил нам сформулировать гипотезу о том, что в России выделение федеральными властями финансовой помощи регионам осуществляется в целях покрытия разрыва между доходными и расходными показателями региональных бюджетов, что соответствует модели распределения федеральным центром финансовой помощи между регионами на основе роулсианского критерия выравнивания. Эта гипотеза будет использована нами далее при построении теоретической модели фискального поведения региональных властей35.

Модель фискального поведения региональных властей. Для анализа фискального поведения региональных властей построим простую теоретическую модель. Предположим, что федеральные власти устанавливают единые для всех субъектов Федерации правила формирования доходной базы (доли доходов от федеральных налогов, зачисляемых в региональные бюджеты, перечень региональных и местных налогов, методы расчета величины предоставления нуждающимся регионам финансовой помощи). Основываясь на заданных правилах, региональные власти принимают решения, касающиеся формирования доходов регионального бюджета и осуществления расходов в целях производства общественных благ. Допустим также, что соответствующие решения осуществляются региональными властями исходя из соображений обеспечения им максимальной общественной поддержки населением региона. Одновременно будем считать, что для избирателей важнейшими критериями, характеризующими эффективность работы региональной власти, являются объем и структура производства общественных благ в регионе, а также уровень налоговой нагрузки (величина ставок региональных налогов, масштабы предоставляемых налоговых льгот и др.). При таких допущениях возникает определенная сопоставимость предпочтений властей и населения, естественная в системе, предполагающей выборность региональных властей.

Пусть целевая функция зависит от двух показателей - величины расходов бюджета региона (с положительным знаком) и налоговых доходов, поступающих в распоряжение региона (с отрицательным знаком). Региональные налоговые доходы определяются выбранным уровнем ставок региональных и местных налогов, а также норматива ми отчислений федеральных налогов в региональные и местные бюджеты. Таким образом:

, (4)

где: E - расходы бюджета субъекта Федерации (как показатель, отражающий уровень производства общественных благ в регионе); Т- налоговые доходы бюджета субъекта Федерации (поступления доходов от местных и региональных, а также федеральных налогов в региональный и местные бюджеты).

Записывая функцию полезности в таком виде, мы предполагаем, что расходы региональных бюджетов не включают в себя трансферты населению, а доходы представляют собой налоговые поступления, сокращающие потребление частных благ. При таких предпосылках приведенную формулировку модели можно рассматривать как задачу, аналогичную классической задаче выбора домашнего хозяйства между частным и общественным благами36.

Функция (4) может быть записана также по другому:

, (5)

где Y - валовой доход региона.

Подобная запись учитывает тот факт, что рост налогов приводит к сокращению располагаемого дохода и потребления частных благ.

Региональные власти максимизируют функцию полезности (4) или (5) при ограничении на расходы регионального бюджета, которые не должны превышать суммы собственных доходов и получаемой финансовой помощи:

Е Т+Tr, (6)

где Tr - объем финансовой помощи, которую получает регион из федерального бюджета.

Как было показано выше, целесообразно предположить, что объем финансовой помощи определяется пропорционально разрыву между оценкой расходов и оценкой доходов регионального бюджета с некоторым коэффициентом g . Предположим также, что оценки расходов рассчитываются как сумма фактических расходов с весом a и нормативов расходных потребностей региона с весом (1-a). Аналогично, оценка доходов рассчитывается как взвешенное среднее между фактическими доходами регионального бюджета с весом b и потенциально возможными собственными доходами (налоговым потенциалом) с весом соответственно (1-b).

Значения коэффициентов a и b демонстрируют, в какой мере процедуры оценки федеральными властями значений финансовой помощи регионам определяются фактическими и нормативными (потенциальными) показателями доходов и расходов, g - в какой мере результаты распределения финансовой помощи оказывают воздействие на бюджетную обеспеченность регионов-получателей средств. Показатель, в соответствии с которым при распределении финансовой помощи учитываются фактические и нормативные (потенциальные) расходы и доходы региона, может быть интерпретирован как степень софинансирования фактических расходов региона федеральным бюджетом (софинансирование производства и потребления общественных благ или уменьшение цены общественного блага) и участия последнего в формировании доходов региона37 (софинансиро вание потребления частного блага в регионе или уменьшение цены частного блага). Коэффициент g может быть интерпретирован как степень участия центра в финансировании разрыва между оценками расходов и доходов бюджета региона.

Таким образом, предполагается, что модель, исходя из которой федеральные власти распределяют финансовую помощь между субъектами Федерации, имеет следующий вид:

Tg =g {[aE+(1-a)E]-[b T+(1-b )T]}, (7)

где: T - налоговый потенциал субъекта Федерации, рассчитанный исходя из собственных и регулирующих налоговых доходов; E- нормативы расходных потребностей субъекта Федерации.

В данной модели в качестве параметров используются оценки налогового потенциала регионов и нормативов расходов региональных бюджетов. При теоретическом анализе мы будем считать их заданными экзогенно.

В эмпирических исследованиях мы использовали собственные оценки налогового потенциала и нормативов расходных потребностей субъектов Российской Федерации. Оценки налогового потенциала представляют собой теоретические значения величины обязательств по всем видам налоговых доходов, поступающих в консолидированные региональные бюджеты. Объясняющими переменными в данном регрессионном уравнении являются оценки величины налоговой базы по отдельным видам налоговых доходов38. Оценки нормативов расходных потребностей представляют собой сумму теоретических значений расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации по отдельным статьям, полученных из уравнений. В последних объясняющими переменными являются доходы консолидированных региональных бюджетов и набор факторов, характеризующих как необходимый объем предостав ления соответствующих общественных благ, так и затраты на их предоставление (экономические, географические, социальные, демографические факторы)39.

Анализ модели финансового поведения региональных властей. Предлагаемая модель достаточно проста и по своей сути аналогична модели потребительского выбора между благом (расходами на предоставление общественных благ) и антиблагом (налоговыми сборами) с параметрически заданным бюджетным ограничением. Условия первого порядка (необходимые, а при соответствующих предположениях о выпуклости функции полезности и ее кривых безразличия и достаточные условия) после преобразования и исключения переменной Лагранжа дают следующее условие оптимума в этой простой модели (5-7) - соотношение для предельной нормы замещения между увеличением расходов и снижением налогового бремени:

MRSET =. (8)

Таким образом, предельная норма замещения изменения расходов регионального бюджета изменением налогового бремени в регионе зависит от правил, согласно которым происходит распределение финансовой помощи регионам, то есть от величины параметров a, b и g (мы предполагаем, что все значения параметров не превосходят единицу).

Из (7) следует, что произведения ag и bg представляют собой долю софинансирования отклонений фактических расходов и доходов от их нормативных или потенциальных значений из федерального бюджета. Поэтому предельная норма замещения (8) - это отношение доли собственного финансирования отклонения бюджетных расходов от нормативов расходных потребностей к доле собственного финансирования отклонений бюджетных доходов от налогового потенциала. При этом ключевое значение имеют не столько сами доли собственного финансирования, сколько различия между ними, то есть тот факт, в равной ли степени федеральные власти принимают участие в софинансировании отклонений доходов и расходов от их нормативных (потенциальных) значений.

Для того чтобы получить более подробные результаты, рассмотрим в качестве примера модель с функцией полезности региональных властей в виде функции с постоянными эластичностями. Предпосылка о том, что функция полезности имеет такой вид, позволяет с небольшими ограничениями общности упростить использование модели в целях анализа сравнительной статики. Предлагаемый вариант функции полезности имеет вид:

U(E, T) = ln E + w ln (Y-T)40, (9)

где w - параметр функции полезности.

Для удобства преобразуем ограничения модели, подставив выражение для определения объема финансовой помощи (7) в ограничение

(6) и сгруппировав вместе слагаемые с E и T. В результате получим единственное ограничение для задачи максимизации полезности:

E(1-ag ) - T(1-g ) = g A, (10)

где

A = (1-a)E- (1-b)T. (11)

Величина A (11), умноженная на параметр g , является частью финансовой помощи, выделяемой региону на основе экзогенно заданных характеристик субъекта Федерации (нормативов расходных потребностей и налогового потенциала), и не зависит от их фактических значений. Соответственно величина Tr - g А = g (aE - bT) представляет собой часть финансовой помощи, которая выделяется исходя из фактических значений доходов и расходов бюджета региона, скорректированных на параметры a и b.

Решая задачу максимизации полезности (9) при ограничениях (10) и (11), получим следующие выражения для оптимальных E* и T*, которые зависят от параметров задачи:

, (12)

. (13)

На основе анализа уравнений (12)-(13) можно определить, какое влияние на оптимальный выбор региональных властей оказывает изменение различных параметров, входящих в модель и определяющих характер методики распределения центром финансовой помощи на фискальное поведение региональных властей, выражающееся в выборе уровня налогового бремени и бюджетных расходов.

Полученные из модели результаты анализа сравнительной статики (знаки производных оптимальных расходов и налоговых сборов регионального бюджета) можно объединить в таблицу 2:

Таблица 2. Знаки частных производных оптимальных значений налоговых доходов и расходов

Итак, увеличение доналогового дохода экономических агентов в регионе, вызванное либо ростом уровня экономической активности, либо трансфертом дохода экономическим агентам, приводит к увеличению уровня как налоговых сборов, так и расходов, осуществляемых из регионального бюджета. При этом степень увеличения сбора налогов зависит от предпочтений региональных властей при сравнении объемов частных и общественных благ, потребляемых в регионе, и не зависит от применяемой формулы расчета финансовой помощи из федерального бюджета. В то же время при росте дохода бюджета расходы растут тем больше, чем больше значение предельной нормы замещения уровня налогообложения объемом расходов в оптимальной точке. Таким образом, чем меньше b (чем больше ориентация федеральных властей при расчете объема финансовой помощи на налоговый потенциал по сравнению с фактическими доходами бюджета) и чем больше a (чем больше ориентация федеральных властей на фактические расходы бюджета) при выделении региону финансовой помощи, тем больше рост предложения общественных благ при росте доходов экономических агентов.

Большую роль в формировании методики играет адекватная оценка налогового потенциала региона и его расходных потребностей. Как показано в таблице 2, чем выше значение , тем больше значение оптимальной величины расходов бюджета и меньше значение налоговой нагрузки, выбираемые региональными властями. Влияние оценки величины налогового потенциала - обратное: чем выше, тем больше собираемые налоговые доходы и тем меньше осуществляе мые расходы из регионального бюджета. Однако необходимо учитывать, что нормативы, характеризующие расходные потребности, и оценки налогового потенциала не могут быть использованы для формирования каких-либо стимулов поведения региональных властей. Являясь параметрами методики распределения финансовой помощи, данные оценки определяются индивидуально для каждого региона, поэтому какое-либо варьирование ими приводит к перераспределению объемов финансовой помощи между регионами. Изучение возникающих при этом эффектов выходит за рамки настоящей работы.

При анализе воздействия величины покрытия центром разрыва между оценками расходов и доходов региона на выбор региональными властями оптимальных величин доходов и расходов бюджета следует обратить внимание на неоднозначность воздействия того или иного изменения этого параметра. Из модели видно, что при разных значениях других параметров задачи (степени софинансирования бюджетных расходов региона федеральным бюджетом, участия в формировании доходов, величин нормативов расходных потребностей и налогового потенциала) воздействие изменения величины финансовой помощи на налоговые доходы, собираемые в регионе, и осуществляемые бюджетные расходы может быть различным.

При симметричной модели распределения (одинаковая ориентация федеральных властей при расчете объема выделяемой финансовой помощи на налоговый потенциал и на нормативы расходных потребностей) пропорциональное увеличение финансовой помощи приводит к увеличению бюджетных расходов и сокращению налоговых доходов - увеличение валового дохода региона приводит к увеличению потребления частных и общественных благ в регионе. Такая же ситуация наблюдается в том случае, когда федеральные власти не принимают во внимание фактические доходы и расходы субъекта Федерации, а ориентируются только на их нормативные (потенциаль ные) значения. Это позволяет сделать вывод о том, что если центр стремится избежать возникновения стимулов к изменению финансовой политики региональных властей в целях воздействия на величину выделяемой им финансовой помощи, то федеральным властям следует применять методику расчета ее величины, основанную на симметричных правилах учета нормативных значений доходов и расходов. В данном случае выделяемая финансовая помощь будет вызывать только эффект дохода, то есть способствовать увеличению расходов регионального бюджета на производство общественных благ на величину, меньшую выделяемой финансовой помощи, и приводить к (также меньшему) сокращению налогового бремени, позволяющему экономическим агентам увеличить потребление частных благ.

В случае, если модель распределения является несимметричной и принимает во внимание в большей степени, например, фактические расходы (налоговые доходы), то помимо эффекта дохода возникает эффект замещения, связанный с поворотом бюджетного ограничения в сторону увеличения расходов (уменьшения доходов). В результате пропорциональное увеличение финансовой помощи может при определенных соотношениях параметров задачи приводить как к увеличению, так и к уменьшению доходов и расходов регионального бюджета (см. табл. 2).

При акценте на фактических расходах (увеличение a) дополнительное софинансирование расходов со стороны федерального бюджета стимулирует увеличение расходов. Если при этом софинанси рование осуществляется не в полном размере, то региональные власти даже несколько наращивают налоговые доходы, компенсируя соответствующее снижение полезности увеличением расходов. Наоборот, при акценте на фактических доходах (увеличение b) региональные власти стремятся снизить доходы бюджета (налоговое бремя), так как это снижение доходов будет замещено федеральной помощью, соответственно, если софинансирование со стороны федерального центра осуществляется не полностью, то происходит некоторое снижение расходов регионального бюджета.

Полученные результаты позволяют предположить, что путем изменения параметров модели распределения финансовой помощи федеральные власти могут создавать различные фискальные стимулы в зависимости от целей проводимой экономической политики. Так, например, если задачей центра является минимизация масштабов утечки выделяемой финансовой помощи в частный сектор, то для этого следует установить правила, обеспечивающие значительно большую степень софинансирования фактических расходов, чем степень участия в формировании доходов (значительное превышение a над b). И, наоборот, если приоритетной задачей федеральных властей является сокращение расходов, то при значительном превышении параметра b над a в случае увеличения величины финансовой помощи под воздействием эффекта замещения происходит сокращение налоговых доходов и в зависимости от соотношения параметров - уменьшение расходов, то есть финансовая помощь будет в большой мере использоваться на увеличение потребления частных благ.

* *
*

Проведенный в статье анализ различных подходов к изучению механизмов распределения центральным правительством грантов бюджетам субнациональных административно-территориальных образований и механизмов воздействия межбюджетных грантов на политику субнациональных властей в области налогообложения и бюджетных расходов показывает, что различное устройство схем финансовой помощи в конкретной стране (финансирование разрыва между фактическими доходами и расходами региональных бюджетов, выравнивание потенциальных или фактических бюджетных доходов регионов, выравнивание уровня расходов региональных бюджетов и др.) зависит, во-первых, от желаемых результатов распределения финансовой помощи, а во-вторых, от особенностей государства, в котором происходит распределение такой финансовой помощи (степень дифференциации уровня экономического развития субнациональных административно -территориальных образований, распределение властных полномочий в области доходов и расходов бюджетов между уровнями бюджетной системы, степень бюджетной независимости субнационального уровня власти и др.). Как правило, наиболее распространенной целью распределения нецелевой финансовой помощи является межтерриториальное выравнивание уровня предоставления общественных благ. Однако указанные экономико-политические особенности конкретных стран обусловливают существование различий между принципами распределения межбюджетных трансфертов в разных государствах.

Анализ построенной теоретической модели показал, что возможное влияние финансовой помощи на решения субнациональных властей в области налоговой и бюджетной политики в существенной мере может зависеть от используемого федеральными властями механизма ее распределения. Так, при симметричной методике выделения финансовой помощи, когда федеральные власти в равной степени софинансируют фактические расходы регионального бюджета и участвуют в формировании его фактических бюджетных доходов, изменение величины выделяемой финансовой помощи вследствие эффекта дохода должно приводить к росту расходов бюджета ее получателя на величину, меньшую величины увеличения финансовой помощи, при одновременном сокращении налоговых доходов бюджета получателя финансовой помощи. При методике распределения финансовой помощи, являющейся несимметричной относительно степени учета нормативных и фактических значений региональных бюджетных доходов и расходов, направления влияния изменений величины финансовой помощи на объемы расходов и доходов региональных бюджетов априорно не ясны, так как, кроме эффекта дохода, изменение величины финансовой помощи в этом случае приводит к возникновению эффекта замещения, влияние которого на оптимальные значения доходов и расходов регионального бюджета зависит от соотношения параметров модели распределения финансовой помощи.

Кадочников П., Синельников - Мурылев С., Трунин И. Проблемы моделирования воздействия межбюджетных трансфертов на фискальное поведение субнациональных властей / Вопросы экономики - 2002 г.-№5


* Авторы выражают благодарность Р. Энтову, Р. Боудвею, М. Алексееву, В. Носко за предоставленные комментарии, замечания и советы в процессе работы над данной статьей. Настоящая работа является продолжением исследования, выполненного в рамках Российско-канадского консорциума CEPRA (Кадочников П., Синельников -Мурылев С., Трунин И., Шкребела Е. Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведение региональных властей в Российской Федерации. М.: CEPRA, 2001, http://www.iet.ru/).

1 Понятие "грант" включает в себя все типы финансовой помощи: трансферты, субсидии, дотации, субвенции и т.д.

2 Среди базовых исследований в области бюджетного федерализма необходимо прежде всего указать на: Oates W. Fiscal Federalism. New-York, Harcourt Brace Jovanovich, 1972; Musgrave R. The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy. New York, McGraw-Hill, 1959.

3 Подробнее см.: Rubinfeld D. The Economics of the Local Public Sector. In: Handbook of Public Economics, vol. II. A. Auerbach, M. Feldstein (eds.). Amsterdam: North-Holland, 1987, p. 571-645.

4 Oates W., Schwab R. The Allocative and Distributive Implications of Local Fiscal Competition. In: Competition Among States and Local Governments. Kenyon D., Kincaid J. (eds.). Washington, DC: Urban Institute, 1991, p. 127-145; Gordon R. An Optimal Taxation Approach to Fiscal Federalism. - Quarterly Journal of Economics, 1983, vol. 97, p. 567-586.

5 Boadway R. Recent Developments in the Economics of Federalism In: Canada: The State of the Federation 1999/2000. Toward a New Mission Statement for Canadian Federalism. Lazar H. (ed.). Queen's University (Kingston, Ont.). Institute of Intergovernmental Relations, 2000, p. 44-45.

6 Boadway R., Keen M. Efficiency and the Optimal Direction of Federal-State Transfers. - International Tax and Public Finance, 1996, vol. 3, p. 137-155.

7 Подробнее см.: Oates W. An Essay on Fiscal Federalism. - Journal of Economic Literature, 1999, vol. 37, p. 1120-1149.

8 Gramlich E. Intergovernmental Grants: A Review of the Empirical Literature. In: The Political Economy of Fiscal Federalism. Oates W. (ed.). Lexington, MA: D.C. Heath and Company, 1977, p. 219-239.

9 Thurow L. The Theory of Grants-in-Aid. - National Tax Journal, 1966, No 19, p. 373-377.

10 Можно показать, что такие гранты должны быть направлены на поддержку низкодоходных административно-территориальных образований. Подробнее см.: Netzer D. State-local Finance and Intergovernmental Fiscal Relation. In: Blinder A. et al. The Economics of Public Finance. Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1974.

11 Наиболее эффективным способом использования подобного механизма является построение контрактных взаимоотношений между национальными и субнациональными властями. Подробнее см.: Schultze C. Sorting Out the Social Grant Programs: An Economists' Criteria. - American Economic Review, Supplement, 1974, No 64, p. 181-189.

12 Scott A. The Evaluation of Federal Grants. - Econometrica, N.S., 1952, No 19, p. 377-394; Bradford D., Oates W. Towards a Predictive Theory of Intergovernmental Grants. - The American Economic Review, 1971, vol. 61, No 2, Papers and Proceedings of the Eighty-Third Annual Meeting of the American Economic Association, p. 440-448; Musgrave R., Musgrave P. Public Finance in Theory and Practice. N-Y: McGraw-Hill, 1989, p. 447-450; Rosen H. Public Finance. 5th ed., Irvin/McGraw Hill, 1998; King D. Fiscal Tiers: The Economics of Multi-Level Government. London: George Allen and Unwin, 1984; Wilde J. Grants-in-aid: the analytics of design and response. - National Tax Journal, 1971, No 24, p. 143-156.

13 Gramlich E. Intergovernmental Grants: A Review of the Empirical Literature. In: The Political Economy of Fiscal Federalism. W. Oates (ed.). Lexington, MA: D.C., Heath and Company, 1977, p. 219-239.

14 См. Niskanen W. Bureaucracy and Representative Government. New York City, Auldine, Atherton, 1971; Niskanen W. The Peculiar Economics of Bureaucracy. - American Economic Review, 1968, Vol. 58 (Supplement), p. 293-305.

15 Romer T, Rosenthal H. An Institutional Theory of the Effect of Intergovernmental Grants. - National Tax Journal, 1980, vol. 33, p. 451-458.

16 Oates W. Lump Sum Intergovernmental Grants Have Price Effects. In: P. Mieszkowski, W. Oakland (eds.). Fiscal Federalism and Grants-in-Aid. Urban Institute, 1979, p. 23-30.

17 Break G. Financing Government In a Federal System. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1980.

18 King D. Fiscal Tiers: The Economics of Multi-level Government. - London: Allen & Unwin, 1984.

19 Zampelli E. Resource Fungibility, the Flypaper Effect and the Expenditure Impact of Grants-in-Aid. - The Review of Economics and Statistics, 1986, vol. 68, No 1, p. 33-40.

20 За рамками нашего анализа останутся гранты, направленные на компенсацию создаваемых субнациональными властями внешних эффектов, которые носят более избирательный характер, что не позволяет говорить об общепринятых моделях их распределения.

21 См., например: Smart M. Taxation Incentives and Deadweight Loss in a System of Intergovernmental Transfers. Working paper No UT-ECIPA-MSMART-96-03, Department of Economics, University of Toronto, July 22, 1996; Fisher R., Papke L. Local Government Responses to Education Grants. - National Tax Journal, vol. LIII, No.1, 2000; Inman R. Federal Assistance and Local Services in the United Stated: The Evolution of a New Federalist Fiscal Order. In: Fiscal Federalism: Quantitative Studies. Rosen H. (ed.). The University of Chicago Press, 1988.

22 Musgrave R. Approaches to A Fiscal Theory of Political Federalism. In: Public Finances: Needs, Sources and Utilization, National Bureau of Economic Research. New York, Princeton: Princeton University Press, 1961, p. 97-122. В работе Г. Черника также используется функция распределения целевых грантов с учетом ограниченности средств грантодателя. См.: Chernick H. An Economic Model of the Distribution of Project Grants. In: Fiscal Federalism and Grants-in-Aid. Mieszkowski P., Oakland W. (eds.). Washington, D.C.: The Urban Institute, 1979, p.81-103.

23 Подробный обзор схем распределения финансовой помощи см.: Musgrave R. Approaches to A Fiscal Theory of Political Federalism. In: Public Finances: Needs, Sources and Utilization. National Bureau of Economic Research, New York, Princeton: Princeton University Press, 1961, p. 97-122; а также King D. The Theory of Equalization Grants. London: Institute for Fiscal Studies, Working Paper No 8, 1980.

24 Emiliani N., Lugaresi S., Ruggiero E. Italy. In: Fiscal Federalism in Theory and Practice. Ter-Minassian T. (ed.). Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997, p. 267-268.

25 Подробнее о понятии "налоговый потенциал" и способах его оценки см.: Луговой О., Синельников-Мурылев С., Трунин И. Оценка налогового потенциала субъектов Российской Федерации. М.: CEPRA, 2001. http://www.iet.ru/.

26 Spahn P., Foettinger W. Germany. In: Fiscal Federalism in Theory and Practice. T. Ter-Minassian (ed.). Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997.

27 Potter B. United Kingdom. In: Fiscal Federalism in Theory and Practice. T. Ter-Minassian (ed.). Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997, p. 347.

28 Potter B. United Kingdom, p. 350.

29 Такая схема близка к схеме, приведенной в Musgrave R. Approaches to A Fiscal Theory of Political Federalism. - Public Finances: Needs, Sources and Utilization, National Bureau of Economic Research, New York, Princeton: Princeton University Press, 1961, p. 104.

30 Oates W. Fiscal Federalism in Theory and Practice: Applications to the European Community. In: Report of the Study Group of the Role of Public Finance in European Integration, Vol. II, Commission of the European Communities, April 1977, p. 279-320; King D. Financial and Economic Aspects of Regionalism and Separatism. Commission of the Constitution Research Paper No 10, HMSO, 1973.

31 Courchene T., Martinex-Vazquez J., McLure C., Jr., Webb S. Principles of Decentralization. In: Achievements and Challenges of Fiscal Decentralization, Lessons from Mexico. Giugale M., Webb S. (eds.). Washington, D.C.: World Bank, 2000, p. 101-103; Krelove R., Stotsky J., Vehorn C. Canada. In: Fiscal Federalism in Theory and Practice. T. Ter-Minassian (ed.). Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997.

32 Emiliani N., Lugaresi S., Ruggiero E. Italy, p. 272.

33 Д. Кинг приводит несколько вариантов построения такой формулы (King D. The Theory of Equalization Grants. London: Institute for Fiscal Studies, Working Paper No 8, June 1980).

34 Подробнее о методах распределения федеральной финансовой помощи регионам см.: Российская экономика: тенденции и перспективы. Годовые обзоры ИЭПП за 1996-2000 гг.

35 Соответствие этой гипотезы статистическим данным проверяется в эмпирической части проведенного исследования (его результаты будут опубликованы в одном из следующих номеров - прим. ред.).

36 Samuelson P. The Pure Theory of Public Expenditures. - Review of Economics and Statistics, 1954, No 36, p. 387-389; Williams A. The Optimal Provision of Public Goods in a System of Local Government. - Journal of Political Economy, 1966, No 74, p. 18-33.

37 Софинансирование расходов означает, что при увеличении фактических расходов на единицу трансферт возрастает на величину, равную bg . Одновременно участие в формировании доходов означает, что при сокращении фактических доходов бюджета на единицу трансферт увеличивается на величину ag . Соответственно при росте фактических доходов происходит сокращение величины помощи, выделяемой центром.

38 Подробнее см.: Луговой О., Синельников-Мурылев С., Трунин И. Оценка налогового потенциала субъектов Российской Федерации. М.: CEPRA, 2001, http://www.iet.ru/.

39 Подробнее см.: Кадочников П., Синельников-Мурылев С., Трунин И. Построение и расчет нормативов по основным статьям расходов бюджетов субъектов Российской Федерации. М.: CEPRA, 2001, http://www.iet.ru/.

40 При условии, что целевая функция представляет собой функцию вида (9), прямая Y = T является асимптотой. Предполагается также, что 0 < T < Y.

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад