Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

В. ГОРЕГЛЯД,
первый заместитель председателя Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации

СТАРАЯ КОНЦЕПЦИЯ НОВОГО БЮДЖЕТА

(о проектах государственного бюджета на 2003 год)

Загрузить статью в формате pdf

Послание Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике на 2003 год" в целом ориентировано на продолжение курса 2001_2002 гг. Его основная целевая установка _ обеспечение текущих платежей по государственному долгу. Президент отметил ряд успехов Правительства в упорядочении бюджетного процесса. В 2000 и 2001 гг. федеральный бюджет был исполнен, а на 2002 год _ сформирован с профицитом. Создан финансовый резерв для обеспечения безусловного выполнения обязательств по обслуживанию государственного долга.

Не менее важными факторами развития бюджетного процесса являются упорядочение налоговой системы, усиление бюджетной дисциплины, повышение эффективности казначейского контроля за использованием государственных средств. Отмечено также повышение уровня концентрации бюджетных расходов на приоритетных направлениях, в том числе в рамках федеральных целевых программ, Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. В Послании впервые конкретизированы задачи формирования системы эффективного управления государственными активами, системы планирования и мониторинга социально-экономической эффективности бюджетных расходов с применением качественных и количественных индикаторов. Такой подход будет применять ся в отношении не только бюджетов всех уровней, но и конкретных бюджетополучателей.

В Послании Президента учтено предложение Совета Федерации отражать в бюджетах всех уровней планируемые изменения тарифов на продукцию и услуги предприятий естественных монополий. Весьма существенно то, что среди первоочередных задач бюджетной политики в области доходов акцент сделан на элементах налоговой реформы, связанных с отладкой механизмов применения специальных налоговых режимов. Речь идет, во-первых, о выполнении соглашений о разделе продукции, во-вторых, о малом бизнесе, в-третьих, об использовании природных ресурсов. В то же время важно подчеркнуть, что налоговую реформу следует продолжить в направлении отмены нерациональных и неэффективных налогов, снижения налогового бремени, повышения качества налогового администрирования. При этом надо иметь в виду, что налоговая система должна стать своеобразным стимулом развития малого и среднего предпринимательства, а также роста реальных доходов населения.

Признавая несомненную важность происходящих процессов, необходимо отметить, что организация бюджетного процесса _ это лишь часть (хотя и весьма существенная) реализации государственной бюджетной политики. Степень влияния государства на экономику через механизм бюджетных отношений определяется целевой установкой бюджетной политики и зависит главным образом от выбора ее приоритетов.

Проектировки федерального бюджета на 2003 год формирова лись Правительством РФ в русле целевых установок профицитной бюджетной политики, ориентированной на необходимость выполнения обязательств по обслуживанию государственного долга, пик платежей по которому приходится именно на предстоящий год. В рамках этих ограничений проект федерального бюджета представляет собой достаточно стройную, технологически отработанную и сбалансированную конструкцию. Более того, в отличие от предыдущих лет Правительство уже на стадии формирования первоначальных бюджетных проектировок проводило активные консультации как с нижней, так и с верхней палатами Федерального Собрания РФ в поисках компромисса по наиболее болевым позициям, затрагиваю щим интересы субъектов Российской Федерации. К чести Правительства эти компромиссы были найдены.

В сложившейся экономической и политической ситуации в стране требовать от Правительства резких коррективов представленных бюджетных параметров, тем более если они вызваны лоббистскими интересами отдельных парламентариев, не только неразумно, но и губительно для финансовой системы страны. Сложный и весьма хрупкий баланс интересов, который достигнут в ходе проведенных согласительных процедур, может не только разрушиться, но и свести на нет успехи, которых Министерство финансов РФ добилось по стабилиза ции бюджетного процесса в ходе формирования казначейской системы исполнения федерального бюджета, по расшивке бюджетных неплатежей и задолженностей, в том числе и по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы.

Однако настало время сказать о том, что сама концепция бюджетной политики за последние три года в значительной мере себя исчерпала. В радикальной переориентации нуждается вся бюджетно-нало говая политика страны. Главными ее ориентирами должны стать экономические, региональные и социальные интересы всех участников бюджетного процесса, а не только интересы Правительства РФ.

Бюджетно-налоговая политика, проводимая в нашей стране в настоящее время, породила ряд негативных тенденций, среди которых назовем следующие: сокращение ресурсного потенциала бюджетной системы в целом (причем впервые за последние годы это относится и к федеральному бюджету); четкая установка на ограничение уровня непроцентных расходов федерального бюджета. Рассмотрим подробнее экономические механизмы, приведшие к этим и другим негативным тенденциям.

Следует напомнить, что начиная с 1991 г. российская бюджетная система формировала свой ресурсный потенциал в условиях дефицита: часть государственных расходов покрывалась за счет привлечения дополнительных финансово-кредитных ресурсов (как из внешних, так и из внутренних источников). В последнее время (по крайней мере с 1998 г.) Правительство РФ концентрирует усилия на реализации концепции сбалансированного федерального бюджета. Изначальная цель такой политики _ обеспечить обслуживание накопленного государственного долга, унаследованного от советского периода, а также приобретенного за годы экономических реформ.

Эта концепция реализовывалась поэтапно. Вначале была поставлена задача резкого снижения дефицита федерального бюджета. Затем в 1999 г. было введено понятие "первичный профицит" (превышение доходов над расходами без учета платежей по обслужива нию государственного долга). В 2000 г. федеральный бюджет был сформирован с нулевым дефицитом. Наконец, в 2002 г. Правительство одобрило первый профицитный федеральный бюджет _ доходы государства превысили расходы на 178,3 млрд. руб., или на 1,6 % ВВП. Профицит федерального бюджета на 2003 год определен в сумме 72,06 млрд. руб., или 0,6% ВВП.

Таким образом, начиная с 2000 г. бюджетная система России функционирует в режиме профицитного бюджета. Правительство считает, что лучшей экономической оценкой данной политики является определенная финансовая стабилизация в России. Однако стабилизация, что ни для кого не секрет, достигнута в основном за счет благоприятной, но весьма неустойчивой внешнеэкономической конъюнктуры. Ситуация, сложившаяся после 11 сентября 2001 г., это наглядно проиллюстриро вала: цены на нефть упали, и "завибрировали" не только мировой рынок, но и источники наших бюджетных поступлений. Налицо подтверждение того, что лишь одним балансированием федерального бюджета нельзя достичь реальной финансовой стабилизации в стране.

Финансы как особая форма распределительных отношений охватывают весь воспроизводственный цикл, всю систему вертикальных и горизонтальных хозяйственных связей, создавая тем самым реальные возможности для осуществления все нового и нового воспроизвод ственного цикла. Поэтому в условиях рынка финансы являются той основой, которая обеспечивает равновесие всех рыночных процессов, построенное на компромиссе интересов участников воспроизводствен ного процесса. Таким образом, не финансовые отношения, а компромисс интересов производителей, потребителей и государства определяет рациональные пропорции распределения. Поэтому финансовую стабилизацию нельзя отождествлять лишь с балансированием федерального бюджета, достигаемым с помощью профицитной политики.

Финансовые отношения хозяйствующих субъектов в условиях рынка ориентированы не на государственные финансы, а прежде всего на рыночное равновесие, которое достигается балансированием спроса и предложения. Государственные финансы (в том числе и бюджетные отношения) сконцентрированы на задачах регулирования движения централизованных финансовых потоков, определения вектора движения всех финансовых потоков в стране, соответствующего приоритетам и целям государственной экономической политики.

Только система конкурентного рыночного равновесия может обеспечить такое распределение национального продукта, которое сделало бы возможным максимальное потребление (как личное, так и производственное), создавая условия для максимальной эффективности производства. Следовательно, государственные финансы сами подчиняются законам рационального распределения, что, однако, вовсе не умаляет их роли. При этом степень участия государства нельзя оценивать лишь по объему прямых государственных инвестиций. Государство не может и не должно брать на себя задачу обеспечения экономического роста только на основе государственных инвестиций, но может и должно за счет финансовых ресурсов позитивно изменять структуру производства .

Стратегическую задачу обеспечения эффективного использования производственного потенциала Россия может решить лишь при переориентации традиционного движения финансовых потоков с сырьевого рынка в сферу производства конечной продукции и высоких технологий. Как бы ни был велик инвестиционный потенциал частного сектора, сам по себе он никогда не сможет решить эту задачу, поскольку она всегда будет находиться за рамками его прямых интересов.

Реальная финансовая стабилизация может быть достигнута только при обеспечении нормального межотраслевого перелива инвестиционных ресурсов. И задача государства _ создать условия для максимально возможной прибыльности приоритетных отраслей, в том числе и за счет стартовых государственных венчурных инвестиций. Если бюджетные отношения искусственно не направлены на обеспечение баланса интересов всех участников воспроизводственного процесса, а "загоняются" в прокрустово ложе профицитной политики, то это неизбежно ведет к сокращению доходного потенциала бюджетной системы.

Российская бюджетная система находится сегодня именно в такой ситуации, что подтверждается объективными статистическими данными. Так, в 2001 г. доходы консолидированного бюджета составляли 29,4 % ВВП, в 2002 _ 29,1 и в 2003 г. составят 27,8 % ВВП. Правда, до последнего времени Правительству удавалось паллиатив ными методами (путем перекачки доходного потенциала из региональных бюджетов в федеральный) удерживать ресурсный потенциал федерального бюджета. Но сегодня подобные приемы себя исчерпали. В 2003 г. ресурсный потенциал федерального бюджета сократится по сравнению с 2002 г. на 1,2 п.п. ВВП (с 19,1 до 17,9% ВВП) при росте профицита на 0,1 п.п. ВВП.

Здесь уместно напомнить, что ресурсный потенциал бюджетной системы складывается из всех бюджетных доходов (налоговых и неналоговых), а также источников покрытия дефицита бюджета. При профицитном бюджете ресурсный потенциал бюджетной системы меньше ее доходного потенциала на сумму неиспользованного бюджетного профицита и финансового резерва (то есть финансовых ресурсов, отвлеченных из экономики). Обратимся к фактам. В 1992 г. ресурсный потенциал федерального бюджета составлял 19,0% ВВП при дефиците федерального бюджета в 3,2% ВВП, соответственно его доходный потенциал был равен 15,8% ВВП. Доходный потенциал федерального бюджета в сопоставимом виде (без единого социального налога) в 2003 г. составит 15,7% ВВП. Практически он равен доходному потенциалу федерального бюджета России в 1992 г., но при этом Правительство проводит диаметрально противоположный курс _ профицитной бюджетной политики. Следовательно, ресурсный потенциал бюджетной системы значительно ниже. Это, в свою очередь, приводит к сокращению непроцентных бюджетных расходов, а значит, к ограничению совокупного внутреннего спроса.

Таким образом, опасность даже не в том, что государство сокращает свои социальные обязательства, а в том, что проводимая им политика дает экономике отрицательный импульс. Это приводит к ее балансированию на более низком уровне соотношения спроса и предложения, что неизбежно означает замораживание инвестиционных ресурсов частного капитала. Поэтому, несмотря на благоприятную конъюнктуру на рынке нефти и нефтепродуктов, экономический рост объективно затухает и соответственно из бюджетной системы все меньше средств можно использовать на финансирование потребностей экономики, государства и населения.

Как следует из вышеизложенного, ресурсный потенциал бюджетной системы сокращается не вследствие влияния негативных экономических факторов, а в результате сознательных действий Правительства: профицитный бюджет; изменения в налоговом законодательстве, направленные прежде всего на обеспечение бюджетного профицита; общая идеология либерально-монетаристской политики, искаженная российскими идеологами экономических реформ. Иначе говоря, сокращение ресурсного потенциала бюджетной системы обусловлено общим снижением темпов экономического развития страны. И надо отметить _ это вполне предсказуемый результат современной бюджетной политики.

Однако Правительство РФ начинает понимать пагубность проводимой политики: премьер-министр М. Касьянов официально заявил, что профицит федерального бюджета на 2003 год _ это вынужденная и временная мера. Профицитную бюджетную политику оно проводит на фоне налоговой реформы. Причем главная из заявленных целей этой реформы _ снижение налогового бремени на производителя. Такое сочетание финансовых рычагов в принципе возможно только при наличии избыточной ресурсной базы, когда государство свои обязательства полностью обеспечивает финансовыми ресурсами. В России, по оценкам специалистов, около 28% государственных обязательств являются необеспеченными мандатами.

В последнее время на изменение доходного потенциала бюджетной системы довольно существенное влияние оказали нововведения налоговой реформы. Наиболее радикальные изменения в налоговую систему были внесены в 2001_2002 гг. с введением в действие четырех глав второй части Налогового кодекса РФ. Эти нововведения ориентированы преимущественно на перераспределение налогового потенциала в пользу федерального бюджета под видом снижения налогового бремени. Однако реальное налоговое бремя на производителя не только не снижается, но в отдельных случаях значительно возрастает. Так, по оценкам Правительства РФ, за счет изменений налогового законодательства, учтенных в расчетах бюджета на 2001 год, доходы федерального бюджета должны были бы увеличиться на 87,2 млрд. руб., одновременно доходы бюджетов субъектов Российской Федерации сократиться на 84,9 млрд.руб. Если учесть, что расходные функции региональных бюджетов, прежде всего социального характера, не сокращаются, то в конечном счете такая бюджетная политика противоре чит интересам страны в целом, хотя позволяет достаточно успешно решать задачи федерального Правительства по балансированию бюджета. В 2002 г. налоговая реформа была продолжена в том же русле. При этом прирост налоговых доходов федерального бюджета был определен в сумме 511 млрд. руб. (в том числе только за счет введения нового налога на добычу полезных ископаемых _ на 169,3 млрд. руб.).

Рост налоговых доходов федерального бюджета в 2002 г. (в сопоставимых ценах с учетом дефлятора), как и в бюджетных проектировках на 2001 год, опережает общий рост доходов и бюджетной системы в целом, и бюджетов субъектов Российской Федерации. Так, в текущем году налоговые доходы федерального бюджета увеличива ются на 27%, в то время как рост налоговых доходов всей бюджетной системы предусматривается в размере 22%, а бюджетов субъектов Российской Федерации _ на 14%. Подобное соотношение свидетель ствует не о снижении налогового бремени на производителя, а скорее, о перераспределении налоговых потоков. Следовательно, как и в предыдущие годы, рост доходов федерального бюджета достигается преимущественно за счет все большей консолидации налогового потенциала на уровне федерального бюджета.

При разработке параметров бюджета на 2003 год также учтены меры по совершенствованию налогового законодательства. Важнейшими из них являются: полная ликвидация налога на пользовате лей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств; введение транспортного налога; индексация ставок акцизов, земельного налога и арендной платы за землю. В результате в 2003 г. доходы федерального бюджета должны возрасти на 42 млрд. руб., а доходы бюджетов субъектов Российской Федерации сократиться на 98,9 млрд. руб. Следовательно, главное достижение налоговой реформы _ это все большая централизация в федеральном бюджете доходных источников субъектов Федерации для их последующего перераспределения из центра.

Справедливости ради надо отметить, что в последние годы существенно улучшилось налоговое администрирование и упорядочились налоговые правоотношения. Правда, точнее это можно назвать "налоговым ремонтом", а не налоговой реформой, поскольку не затронуты те экономические диспропорции, которые имеются в структуре самой налоговой системы и которые отражают ориентацию налоговой политики на косвенное налогообложение. Так, в структуре налоговых доходов федерального бюджета активно сокращается доля налога на прибыль. В 2002 г. по сравнению с 1998 г. она снизится на 3,4%, а в 2003 г. по сравнению с предыдущим годом _ еще на 2,4%. Причем снижение налоговой ставки _ далеко не единственный фактор, влияющий на данный процесс. Сокращение поступлений налога на прибыль в федеральный бюджет обусловлено сужением налогооблагаемой базы, что свидетель ствует об ухудшении финансового состояния налогоплательщиков.

Единственный налог, продолжающий практически формировать доходную базу федерального бюджета, _ это НДС. Его доля в налоговых доходах федерального бюджета повышается: в 1998 г. она составила 42,3%, в 2003 г. достигнет 46,1%, по сравнению с предыдущим годом возрастет на 5,2%. Бремя данного налога на экономику постоянно увеличивается. Причем его давление на хозяйствующие субъекты крайне неравномерно, потому что на объеме налогооблагаемой базы НДС по-прежнему сказываются налоговые льготы, предоставляемые по действующему законодательству. Потери доходов федерального бюджета по данной причине в 2003 г. оцениваются в сумме 105,2 млрд. руб. (0,81% ВВП). По существу это не снижение налогового бремени, а его перераспределение. Возьмем к примеру такую льготу, как возмещение налога на добавленную стоимость, уплаченного поставщикам материальных ресурсов, использованных при производстве экспортной продукции. Только по одной этой причине поступление налога на добавленную стоимость в федеральный бюджет в 2003 г. уменьшится на 240 млрд. руб. Несмотря на предпринимаемые попытки упорядочения механизмов предоставления льгот, задача реализации в полной мере принципа равенства налогового бремени так и не решается.

В условиях действующего законодательства налоговые льготы, предоставляемые в соответствии с федеральным налоговым законодательством для всей бюджетной системы, составили бы в 2003 г. 632,5 млрд. руб. (5,80% ВВП), с учетом изменения законодательства _ 633,1 млрд. руб. (или 5,81% ВВП). По федеральному бюджету картина аналогична. В результате изменения налогового законодательства сумма льгот составит 240,4 млрд. руб. (без изменения _ 241,4 млрд. руб.), а их доля в ВВП останется на уровне 2,21%, но удельный вес льгот в общей сумме налоговых доходов федерально го бюджета повысится с 11,2 до 11,32%. По сравнению с 2002 г. возрастут и абсолютная сумма льгот в федеральном бюджете (на 24,5 млрд. руб.), и их доля в ВВП (на 0,23 п. п.).

Обеспечение налогового равенства для налогоплательщиков _ одна из важных проблем системного характера, которую еще предстоит решить при проведении реформы российской налоговой системы. Создание единого механизма льготирования, положенного в основу построения единой налоговой системы страны, _ непременное условие целенаправленного влияния налоговых отношений на экономические процессы.

Налоговая реформа в России в целом ориентирована прежде всего на фискальную функцию налогов и соответственно _ на инфляционные косвенные налоги. Такая направленность налоговой системы крайне неэффективна.

С одной стороны, она предполагает переориентацию налогов на цену товара, а не на доходы от их производства. Это неизбежно провоцирует инфляционные процессы, поскольку предприятия компенсиру ют налоговые изъятия своей ценовой политикой, и ослабляет стремление производителей к повышению эффективности собственного производства, ориентируя их на все большее получение налоговых льгот.

Все это говорит об антистимулирующем характере российских налогов: широкое распространение льгот и отсрочек (несмотря на все налоговые нововведения) ведет к тому, что выгоднее бороться за получение данных льгот и отсрочек, а не за увеличение сбыта товаров и развитие производства. Об этом достаточно красноречиво свидетель ствует то, что в 2003 г. предусматривается снижение налогового бремени на 0,4% ВВП при уменьшении доходного потенциала на 1,0% ВВП.

С другой стороны, доходы, которые государство получает при такой налоговой реформе в виде инфляционной ценовой надбавки, явно недостаточны для удовлетворения потребностей бюджета. Это обусловлено не только типом налогообложения, который снижает прежде всего жизненный уровень потребителей конечной продукции, а следовательно, повышает социальную нагрузку на бюджет. Не последнюю роль здесь играет и то, что лаг между поступлением налогов в бюджет и их использованием неизбежно обесценивает государственные расходы как социального, так и инвестиционного характера. При такой политике снижение налогового бремени на производителей (что само по себе весьма условно) и перенос его на потребителей (в виде ценовых надбавок) не дают положительного экономического эффекта. Объективно сокращаются внутренний потребительский спрос, а следовательно, и возможности для роста объемов производства, работающего на внутренний рынок. Это, в свою очередь, означает, что рост ВВП достигается преимущественно за счет экспорта ресурсного потенциала (именно он и льготируется по основному НДС).

Реформа налоговой системы, направленная на оптимизацию и повышение эффективности налогообложения, должна обеспечить рационали зацию структуры налоговой системы, которая не искажала бы побудительных мотивов деятельности предпринимателей. Ориентация налоговой системы на косвенное налогообложение эту задачу не решает.

В целом необходимо подчеркнуть, что налоговая реформа не привела к оптимизации структуры налоговой системы, несмотря на некоторое ее упорядочение и определенные успехи, достигнутые в налоговом администрировании. Реально налоговые нововведения лишь сократили доходный потенциал бюджетной системы, усилив при этом дестимулирующее воздействие косвенных налогов на экономику.

Для расчетов основных параметров федерального бюджета Правительство РФ принимает прогноз ВВП по второму варианту правительственной программы исходя из возможности восстановления благоприятных внешних и внутренних условий развития в ближайшие годы. При этом прирост ВВП в 2003 г. к ожидаемому производству ВВП в 2002 г. (98,6% от зафиксированного в бюджете) составит 4,4%. Следовательно, Правительство ориентируется на более чем скромные прогнозные оценки. Такие установки оно объясняет тем, что меняются ориентиры экономического роста _ с внешних на внутренние . Например, рост экономики в 2000 г. был обеспечен преимущественно за счет благоприятной внешнеэкономической ситуации, высоких цен на нефть в сочетании с эффектом девальвации, в 2001 _ начале 2002 гг. _ на базе доходов экспортоориентированных секторов, трансформиро ванных во внутренний спрос и ускоренный рост доходов населения. Рост экономики в 2003_2005 гг. будет обеспечен при условии кардинальных изменений в структуре инвестиций в пользу отраслей экономики, ориентированных на внутренний рынок, и повышения производительности труда. Но для этого потребуется некоторый трансформационный период, характеризующийся более умеренными темпами экономического роста, особенно при относительно неблагопри ятной внешнеэкономической конъюнктуре.

Наиболее действенным внутренним факторам развития в среднесрочной перспективе считается неуклонная и достаточно быстрая реализация структурных преобразований. По мнению Правитель ства, экономический рост будет обеспечен вследствие сокращения государственного вмешательства в экономику и либерализации ведения бизнеса. Следовательно, основой роста станут повышение производительности труда и увеличение доходов населения _ соответствен но рост инвестиционного и потребительского спроса.

Тем не менее Правительство в этой ситуации резко изменило направление бюджетной политики, переориентировав ее с решения проблем укрепления доходной базы бюджетной системы на реальное сокращение непроцентных расходов бюджета. Логика проста: если не удалось обеспечить стабильную и достаточную доходную базу бюджетной системы, проблему сбалансированности можно решить с другого конца _ сократить государственные расходы в экономику, продекларировав их заведомую неэффективность. В этом и заключается еще одна особенность бюджетной политики на 2003 год, которую Правительство было вынуждено сформулировать как "недопущение опережающего роста государственных расходов над темпами роста экономики и ограничение уровня непроцентных расходов федерального бюджета".

Решение такой задачи в параметрах федерального бюджета на 2003 год выглядит следующим образом. Объем расходов федерального бюджета на указанный год сформирован в сумме 2328,6 млрд. руб., из которых 277,5 млрд. _ процентные расходы и 1693,0 млрд. руб. _ непроцентные расходы федерального бюджета. Объем расходов в 2003 г. в реальном выражении (с учетом индекса дефлятора ВВП) сохранится на уровне ожидаемого исполнения в текущем году. При этом объем непроцентных расходов (без учета ЕСН) в реальном выражении составит 99,3% от ожидаемой оценки этих расходов в текущем году при росте ВВП на 4,4%. Уровень непроцентных расходов консолидирован ного бюджета в 2003 г. в сопоставимых условиях также будет снижаться и составит 24,7% ВВП против ожидаемых 25,3% в 2002 г., в федеральном бюджете эта доля снижается с 13,7 до 13,0 % ВВП.

Однако, прежде чем анализировать сложившуюся динамику, необходимо отметить, что сам термин "процентные и непроцентные расходы" в том смысле, в каком он употребляется в материалах Министерства финансов РФ, в российских реалиях не несет сколько-нибудь существенного экономического содержания. Точнее было бы говорить о государственных расходах на решение социально-эконо мических проблем страны и о тех государственных расходах, которые исключены из движения финансовых потоков в рамках экономической системы государства. Но в таком случае расходы федерального бюджета (за исключением разделов по обслуживанию государственного долга и внешнеэкономической деятельности) необходимо сопоставлять не только с процентными расходами , но и с теми расходами, которые направляются на погашение государствен ного долга, включая и весь финансовый резерв.

При таком подходе расходы центрального Правительства на развитие экономики страны составят всего 1587,9 млрд. руб., или 12,2% ВВП, а отвлечение финансовых ресурсов на нужды неэкономического характера _ 857,1 млрд. руб., или 6,6% ВВП. Это _ не просто сокращение бюджетных расходов. Это _ свидетельство крайне неэффективного (если не сказать больше) использования мобилизуемых на уровне федерального бюджета финансовых ресурсов. Следовательно, при разумном решении средства центрального Правительства, направляемые в экономику страны, могут быть существенно увеличены за счет как рационального распределения финансовых ресурсов, так и эффективного управления государственной собственностью.

Государственный сектор в российской экономике продолжает занимать ведущие позиции в отраслях оборонно-промышленного комплекса, естественных монополий, в социальной сфере. О масштабах государственного сектора экономики Российской Федерации можно судить по числу входящих в него организаций, численности занятых, доле продукции в общем объеме производства. По данным Госкомстата России, на 1 января 2002 г. число организаций государственного сектора экономики составило 4,5% их общего количества, из них 57% находится в государственной собственности федерального уровня. При этом доля работников организаций государственного сектора в среднесписочной численности работников _ 23,6% (11,83 млн. человек). На основные производственные отрасли приходится около 38% численности работающих в организациях государственного сектора.

В 2003 г. доля государственного сектора в общем объеме произведенной промышленной продукции сохранится на уровне 14,4%, при этом в нем прогнозируется увеличение объемов промышленной продукции на 3% по сравнению с текущим годом (весь рост промышлен ной продукции прогнозируется на 3,2%). Следовательно, масштабы участия государства в экономике все еще достаточно весомы. Это тот материально-вещественный и финансовый ресурс в руках государства, за счет которого можно напрямую обеспечить рост экономического потенциала страны.

Вопрос лишь в том, способно ли государство управлять ростом не только собственного производственного потенциала, но и совокупного экономического потенциала страны. Если Правительство реализует бюджетную политику, направленную на максимизацию изъятия ресурсов в бюджет и минимизацию бюджетных расходов, поддерживающих воспроизводственные возможности государственной собственности, то ответ будет отрицательным. Если же приоритеты бюджетной политики сместятся в сторону активизации ее инвестиционной составляющей, прежде всего за счет дополнительных инвестиций в государственную собственность, обеспечивая их концентрацию в эффективных технологиях и отраслях (создавая тем самым исходный импульс для межотраслевого перелива капитала в целом), то решение задачи экономического роста можно существенно ускорить. Соответственно исчезнут основания для сетования на отсутствие реальных механизмов трансформации накоплений в инвестиции.

Современная бюджетная политика ориентирована на сокращение государственных расходов в экономику прежде всего за счет инвестиционной составляющей. Основным направлением повышения эффективности деятельности и совершенствования структуры государственного сектора экономики, по мнению Правительства, является постепенный переход от административных к корпоративным принципам управления в государственном секторе. Решение задачи видится, таким образом, только в управленческом аспекте. Этот аспект, несомненно, важен и его нельзя сбрасывать со счетов. Однако реализация государством функций собственника не может быть полноценной, если оно не способно направлять достаточные объемы инвестици й в функционирование этой собственности.

В 2002 г. в совокупности лишь 8,7% бюджетных расходов непосредственно отражают обратные финансовые потоки, поддерживаю щие воспроизводственные возможности бюджетной системы (ассигнования на промышленность, энергетику, строительство, транспорт и дорожное хозяйство, сельское хозяйство, НТП). В 2003 г. расходы консолидированного бюджета на эти цели составят 12,5% общих расходов (и только 4,1% ВВП), а федерального _ 9,3%, (или около 1% ВВП). Рост инвестиций в основной капитал в государственном секторе экономики в 2001 г. составил 112,5%. По оценке, в 2002 г. и по прогнозу в 2003 г. наблюдается снижение роста: в 2002 г. _ 106,6 %, в 2003 г. _ 105,5%. В целом в экономике страны, напротив, рост инвестиций в основной капитал нарастает: в 2002 г. _ 104,5 %, в 2003 г. _ 107,5%.

Можно сделать вывод: Правительство РФ, реализуя профицитную политику (прежде всего за счет ограничения государственных вложений в собственную экономику), конечная цель которой _ выплаты по государственному долгу, объективно обеспечивает российски ми финансовыми ресурсами развитие не собственной экономики, а экономики стран-кредиторов . Такая бюджетная политика ведет к дальнейшему разбалансированию не только бюджетной системы, но и всех государственных финансов в целом.

Основной стратегической задачей бюджетной политики России должно быть не сокращение внутренних бюджетных расходов, что предусматривается долгосрочной правительственной политикой, а их наращивание до параметров, соответствую щих потребностям современной высокотехнологичной рыночной экономики и высокому уровню социальных расходов, достигнутому развитыми странами.

Таким образом, целевые ориентировки бюджета-2003, если посмотреть на них с позиции стимулирования экономического роста, столь необходимого современной России, становятся весьма уязвимыми. Мы полагаем, что целевым критерием бюджетной политики должен стать рост объемов производства. Основа этого роста _ структурные изменения в пропорциях накопления и потребления в ВВП, повышение реальных доходов населения, а не просто финансовая стабилизация в отрыве от процессов, происходящих в реальном секторе.

Это означает, что финансовая политика государства должна быть подчинена увеличению совокупного общественного спроса, защите позиций России на внутреннем и мировом рынках, формированию единой системы управления государственным долгом. В области проведения бюджетной политики необходимо достижение долгосрочного равновесия между обязательствами властей в социально-экономичес кой сфере и возможностями их обеспечения за счет текущей и будущей мобилизации финансовых ресурсов общества. Именно решение этой задачи должно стать основой базовых параметров федерального бюджета на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

Однако неразумно требовать от Правительства сегодня внесения изменений в сформированную конструкцию федерального бюджета на предстоящий год. Во-первых, как отмечалось выше, - это взвешенная, сбалансированная и согласованная конструкция. Во-вторых, любые попытки парламентариев при рассмотрении бюджета в Федеральном Собрании изменить параметры бюджета неизбежно приведут к деформации системы компенсационных мер, предусмотренных для субъектов Российской Федерации и встроенных в эту конструкцию. В-третьих, технология формирования профицитного бюджета уже достаточно отработана Правительством, и менять ее можно не спонтанно, а только на базе теоретически и практически проработанной Концепции развития и совершенство вания бюджетной политики. Разработка такой Концепции в настоящее время и является главной задачей.

Горегляд В. Старая концепция нового бюджета / Вопросы экономики - 2002 г.-№10

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад