Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

В. Христенко,
заместитель Председателя
Правительства Российской Федерации

РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ: ИТОГИ 1990-х ГОДОВ И ЗАДАЧИ НА ПЕРСПЕКТИВУ

Эволюция межбюджетных отношений в 1990-х годах

Стратегия на перспективу: децентрализация ресурсов или децентрализация полномочий?

Основные направления реформы на период до 2005 г.

Загрузить статью в формате pdf (350 кБ)


В 2001 г. завершилась реализация Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. Поставленные в ней задачи в целом были решены, однако, несмотря на достигнутый в последние годы прогресс, российская модель бюджетного федерализма находится лишь в самом начале своего становления. Проводимые до сих пор реформы в основном были ориентированы на решение проблем распределения бюджетных ресурсов (вертикального - между уровнями бюджетной системы и особенно горизонтального - между регионами). При всей их важности реальный бюджетный федерализм невозможен без четкого и законодательно закрепленного разграничения бюджетных полномочий - прав, обязанностей и ответственности федеральных, региональных и местных органов власти за принятие и выполнение решений по управлению общественными финансами. Именно на это направлена одобренная в 2001 г. Правительством РФ Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Переориентация экономической политики в сфере межбюджетных отношений с разделения бюджетных ресурсов на разделение бюджетных полномочий - принципиальный поворотный пункт в формировании российской модели бюджетного федерализма.

Эволюция межбюджетных отношений в 1990-х годах

После распада СССР Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но, по существу, унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность путем установления индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставления покрывающих "плановый дефицит" централизованных дотаций. В конечном счете все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет СССР, за составление и исполнение которого отвечало союзное министерство финансов, имевшее сложную иерархию административно подчиненных ему территориальных финансовых органов. Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования, однако в любом случае она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты.

Во второй половине 1980-х годов предпринимались попытки повысить финансово-экономическую самостоятельность регионов в рамках концепции так называемого "территориального хозрасчета" и "регионального самофинансирования". Однако, не будучи подкрепленными глубинными политическими и экономическими реформами, они лишь усугубили кризис прежней бюджетной системы, а попытка выделить начиная с 1991 г. из государственного бюджета СССР союзный бюджет и бюджеты союзных республик (то есть перейти к многоуровневой бюджетной системе) оказалась неподготовленной и запоздавшей. Распад СССР был предопределен явочным введением в 1990-1991 гг. "одноканальной" модели взаимоотношений между союзными республиками и союзным центром, а также отказом ряда республик перечислять согласованные взносы в союзный бюджет. Такой исход во многом был обусловлен внутренней неустойчивостью высокоцентрализованной бюджетной системы, основанной на административном соподчинении властей разного уровня, а не на разделении между ними полномочий и ответственности (включая бюджетную).

1991-1993 годы стали периодом "стихийной" децентрализации прежней бюджетной системы. В конце 1991 г. были приняты законы "Об основах налоговой системы" и "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", заложившие фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечившие резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. Однако в условиях экономического и политического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и проходила под определяющим воздействием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами, усугубленных многочисленными "атавизмами" (как институциональными, так и идеологически ми) "общегосударственного" бюджета.

Ряд республик, возглавивших "парад суверенитетов" (Татарстан, Башкортостан, Якутия), прекратили перечислять налоги в федеральный бюджет, другие регионы повели борьбу за перераспределение в свою пользу бюджетных доходов. Федеральные власти пытались компенсировать потери "сталкиванием" на региональный уровень различных бюджетных расходов. Внешним проявлением этих процессов стали рост доли субнациональных бюджетов в доходах и расходах бюджетной системы и увеличение объемов финансовой помощи регионам на общем фоне нестабильности и индивидуализации межбюджетных отношений (проявлявшейся прежде всего в дифференцированных нормативах отчислений от федеральных налогов в бюджеты разных регионов), несбалансированности субнациональных бюджетов и их сохраняющейся зависимости от федерального центра.

Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упрочение позиций федерального центра привели к упорядочению межбюджетных отношений. В 1994-1995 гг. была проведена первая системная реформа межбюджетных отношений - введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы, расширены налоговые полномочия региональных и местных органов власти. Одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами Федерации. В целом распределение доходов и расходов стабилизировалось, объемы финансовой помощи регионам снизились. Созданная в результате этой реформы система межбюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного федерализма, однако не имела прочной законодательной базы (она опиралась главным образом на ежегодные законы о федеральном бюджете), оставаясь внутренне противоречивой и потенциально неустойчивой.

Незавершенность реформы межбюджетных отношений привела в 1996-1998 гг. к новому витку системного кризиса. На фоне расширения индивидуальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и регионами усилилась централизация бюджетной системы: был восстановлен "закрытый" перечень региональных и местных налогов, ограничены права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем "нефинансируемых федеральных мандатов" - обязательств, возложенных на субнациональные бюджеты федеральными законами (прежде всего социальными), что привело к росту "неформальной" налоговой и бюджетной активности региональных и местных властей. Региональные и местные финансы оказались в состоянии глубокого кризиса, широкое распространение получило неденежное исполнение бюджетов разных уровней, массовый характер приобрели задержки выплаты зарплаты работникам бюджетной сферы и кампании по ее выплате за счет федеральных ссуд, резко возросли долги субнациональных бюджетов.

Субъективизм в распределении финансовой помощи регионам вновь стал усиливаться, чему способствовали как политические причины, так и недостатки принятой в 1994 г. методики распределения трансфертов (в первую очередь ориентация на покрытие "расчетного дефицита", определяемого по отчетным и подлежащим индивидуальным согласованиям данным). Ни один из внесенных в этот период Правительством Российской Федерации в Государственную думу РФ вариантов распределения трансфертов не был принят без существенных и, как правило, малообоснованных изменений. Методика распределения трансфертов, по сути, выполняла функции "прикрытия" для сохранения прежней практики индивидуальных договоренностей и политического торга.

В 1998 г. Правительством РФ была одобрена и в 1999-2001 гг., как отмечалось выше, реализована Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации - первая среднесрочная программа действий в данной сфере структурных и институциональных реформ. Основными ее результатами стали:

- переход к новой, значительно более "прозрачной" и объективной методологии распределения средств ФФПР, предусматривающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и создание стимулов для осуществления на региональном уровне более рациональной и ответственной бюджетной политики1;

- инвентаризация "федеральных мандатов" (оцененных на уровне 8% ВВП) и их постепенное сокращение (создание начиная с 2001 г. в составе федерального бюджета Фонда компенсаций для предоставления субвенций и субсидий субъектам Российской Федерации на реализацию федеральных законов, решения о переводе льгот военнослужащим и сотрудникам федеральных ведомств в денежную форму);

- создание в составе федерального бюджета Фонда регионального развития, повышение "прозрачности" и обоснованности распределения субвенций на реализацию программ развития регионов;

- активизация реформирования межбюджетных отношений и управления общественными финансами на региональном и местном уровнях (создание Фонда реформирования региональных финансов и апробация механизма конкурсного отбора региональных программ бюджетных реформ для поддержки из федерального бюджета, начало реализации проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне с привлечением займа МБРР, использование в бюджетной практике Временных рекомендаций субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений и Временного порядка оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при предоставлении иностранных целевых кредитов);

- повышение унификации межбюджетных отношений (с 1998 г. прекращено подписание соглашений с субъектами Федерации, с 2001 г. приведены в соответствие с бюджетным и налоговым законодательством взаимоотношения с бюджетами республик Татарстан и Башкортостан, ряд субъектов Федерации выступил с поддержанной Правительством РФ инициативой о досрочном прекращении действия соглашений по вопросам межбюджетных отношений);

- создание и функционирование в постоянном режиме принципиально нового механизма выработки и согласования решений по вопросам межбюджетных отношений - Рабочей (трехсторонней) группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации, включающей представителей Правительства РФ, Государственной думы и Совета Федерации.

В целом задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ, решены, что позволяет перейти к качественно новому этапу формирования и развития в России реального бюджетного федерализма.

Стратегия на перспективу: децентрализация ресурсов или децентрализация полномочий?

Как показано на рисунке 1, за последнее десятилетие уровень децентрализации бюджетных ресурсов менялся в достаточно широких пределах, однако в итоге вернулся к исходному показателю 1990 г. При этом доля территориальных бюджетов в доходах консолидированного бюджета страны возрастала в периоды нарастания кризисных процессов (1992-1993 гг. и 1996-1998 гг.), а при политической и экономической стабилизации, открывавшей возможности для проведения реформ, в том числе в области межбюджетных отношений (1994-1995 гг. и 1999-2001 гг.), сокращалась, что как минимум свидетельствует о наличии у этих процессов общих факторов.

Сложившийся к настоящему времени в России уровень децентрализации бюджетных ресурсов соответствует "среднему" показателю федеративных государств (см. рис. 2). Более высокая, чем в России, децентрализация характерна для политически и экономически развитых и стабильных федераций2.

Исходя из этого есть основания полагать, что для стран с развивающейся или переходной экономикой, включая Россию, децентрализация налоговых доходов чревата высокими экономическими и политическими рисками (либо служит индикатором неблагоприятной экономической и политической ситуации). Так, в ряде исследований выявлена обратная статистическая зависимость между децентрализацией бюджетных ресурсов и макроэкономической стабильностью (или усилиями, необходимыми для ее достижения)3.

Доля консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в доходах консолидированного бюджета РФ

(без учета финансовой помощи, в %)

Источники: Минфин России, Госкомстат России.

Рис. 1

Характерные для таких стран особенности - макроэкономическая нестабиль ность, требующая концентрации на федеральном уровне инструментов налоговой и бюджетной политики, высокая долговая нагрузка, зависимость от экспорта и внешнеэкономической конъюнктуры (что, в частности, "автоматически" усиливает централизацию ресурсов из-за повышенной доли в бюджетных доходах таможенных пошлин), традиции государственного патернализма и завышенные социальные ожидания (адресуемые в основном центру), неразвитость гражданского общества и т.д. - ограничивают возможности для эффективной децентрализации бюджетных ресурсов.

В Российской Федерации, кроме того, действуют дополнительные ограничители. Как показано на рисунке 3, по степени межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности Россия намного опережает развитые страны, что объективно требует большей централизации налоговых доходов для последующего перераспределения между регионами. Однако по международным меркам объем финансовой помощи субнациональным бюджетам в России не так уж значителен (см. рис. 4), притом, что за последние три года он вырос по отношению к ВВП примерно в 1,5 раза.

Доля субнациональных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов некоторых федеративных государств

(без учета финансовой помощи, в %)

Источники: МВФ, ОЭСР.

Рис. 2

Наряду с общим улучшением экономической ситуации это стало одним из факторов стабилизации территориальных бюджетов. Как следует из данных таблицы, централизация в 1999-2001 гг. налоговых доходов не привела к ухудшению финансового состояния наиболее обеспеченных субъектов Российской Федерации, тогда как наименее обеспеченные регионы в 2001 г. впервые за последние годы смогли выйти на бездефицитные бюджеты и достичь существенного сокращения накопленной кредиторской задолженности.

Налоговые доходы субнациональных бюджетов в расчете на 1 человека (по регионам) в некоторых федеративных государствах (раз)

Источник: Минфин России. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.

Рис. 3

Объем финансовой помощи из федеральных бюджетов субнациональным бюджетам в некоторых федеративных государствах

(в % к ВВП)

Источники: МВФ, ОЭСР.

Рис. 4

Таблица. Некоторые показатели консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 1998-2001 гг.

Одним из наиболее распространенных аргументов против происходящей в последние три года централизации бюджетных доходов является ссылка на статью 48 Бюджетного кодекса, устанавливающую минимальную долю бюджетов субъектов Федерации в налоговых доходах консолидированного бюджета на уровне 50%. Помимо того что действие этой нормы регулярно приостанавливается ежегодными законами о федеральном бюджете (что уже свидетельству ет о ее признании как минимум необоснованной), сама постановка вопроса о регулировании таких соотношений исходит из традиций политического торга, являясь характерным признаком переходного периода. Для централизованной системы межбюджетных отношений подобные нормы еще не нужны, потому что договариваться некому, а для системы реально федеративной, в которой каждый уровень власти имеет свои налоговые полномочия и закрепленные на долгосрочной основе доходные источники, они уже не нужны, потому что договариваться не о чем. К тому же в условиях крайне неравномерного размещения налогового потенциала (почти 40% всех налогов собирается на территории всего лишь 10 субъектов Российской Федерации, где проживают немногим более 10% населения страны) от пропорции 50 на 50 выигрывают лишь наиболее обеспеченные регионы, тогда как подавляющее большинство субъектов Федерации и населения страны объективно заинтересованы в более интенсивном выравнивании бюджетной обеспеченности, а значит, в повышении доли федерального бюджета в налоговых доходах.

Таким образом, уровень (де)централизации бюджетных доходов и тенденции его изменения отражают, скорее, специфические для каждой страны, а не универсальные закономерности формирования и развития межбюджетных отношений. По нашему мнению, в среднесрочной перспективе в России будут продолжать действовать факторы, ограничивающие степень децентрализации бюджетных ресурсов, однако ни сложившийся к началу 2000-х годов уровень централизации бюджетных доходов, ни характерная для последних лет тенденция к его росту не только не являются препятствием для развития в России реального бюджетного федерализма, но и создают для этого все необходимые предпосылки.

Как показано в ряде недавних исследований4 4, ключевая проблема нынешней российской системы межбюджетных отношений заключается не в том, как разделены бюджетные ресурсы, а в том, как разделены или, что точнее, не разделены налогово-бюджетные полномочия. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной. Расходы субнациональных бюджетов перегружены "нефинансируемыми федеральными мандатами" (заработная плата, социальные пособия и льготы, множество натуральных и финансовых нормативов), основная часть их собственных доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, имеет место резкая несбалансированность предписанных "сверху" расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же "сверху" доходных источников. Это позволяет субнациональным властям перекладывать основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохраняя за собой практически неограниченные "теневые" полномочия. Недостаток легальных полномочий по управлению общественными финансами оборачивается недостатком ответственности за его результаты.

Заведомая невыполнимость (нерациональность) устанавливаемых федеральным законодательством требований, отсутствие четкой сферы ответственности и достаточных легальных полномочий побуждают региональные и местные власти прибегать к использованию различных форм "теневой" бюджетной политики: исполнение бюджетов в режиме "выборочного" секвестра, применение денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, предоставление индивидуальных налоговых льгот, скрытое субсидирование, безответственные заимствования (в том числе у подконтрольных финансовых структур), сознательное накопление кредиторской задолженности и т.д. Основные усилия направляются не на создание условий для экономического роста, улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, проведение рациональной и ответственной, понятной населению, инвесторам и кредиторам налогово-бюджетной политики, а на выторговывание у вышестоящих властей дополнительных ресурсов, льгот и привилегий, поиск путей для обхода федеральных ограничений и требований, удержание административного контроля над финансовыми потоками и "бюджетообразующими" предприятиями.

В подобных условиях форсированная децентрализация бюджетных ресурсов (как это имело место, например, в 1991-1993 и в 1996-1998 гг.) не только не приблизит Россию к реальному бюджетному федерализму, но и заблокирует такой непростой процесс. Наметившаяся в начале 2000-х годов (впервые за последнее десятилетие) стабилизация межбюджетных пропорций отражает завершение длительно го периода политического торга за бюджетные ресурсы и тем самым способствует проведению давно назревшей реформы, направленной на институциональную, законодательно закрепленную децентрализацию бюджетных полномочий.

Основные направления реформы на период до 2005 г.

Основные подходы к проведению данной реформы изложены в одобренной Правительством РФ (постановлением от 15 августа 2001 г. № 584) Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., а также в плане действий на 2001-2003 гг. по ее реализации5. Программа не предполагает существенных сдвигов в сложившихся к настоящему времени межбюджетных пропорциях. По экспертным оценкам, в среднесрочной перспективе доля консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджетных доходах (до распределения финансовой помощи) будет составлять 40-43%, в бюджетных расходах (включая финансирование федеральных мандатов) - 50-53, объем финансовой помощи из федерального бюджета - 2,2-2,5% ВВП, или 15-18% доходов территориальных бюджетов. В дальнейшем децентрализация бюджетных ресурсов может и должна постепенно усиливаться, однако этот процесс не должен опережать институциональную децентрализацию налогово-бюджетных полномочий.

Программа предусматривает мероприятия по пяти направлениям.

Первое направление - упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации. Необходимо в явном виде отразить в законодательстве реальность существования двух типов (уровней) муниципальных образований - территориальных (непосредственно входящих в состав субъекта Федерации) и поселенческих (входящих в состав иных мунципальных образований), а также уточнить перечень вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.

Второе, наиболее важное направление реформы - разграничение расходных полномочий, то есть прав и обязанностей органов власти разных уровней по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и собственно финансированию (организации предоставления) бюджетных услуг. В его основу должно быть положено разграничение предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами власти, разработкой концепции которого в настоящее время занята Комиссия при Президенте Российской Федерации. В Программе приведены общие принципы разграничения расходных полномочий, в приложении к Программе - примерная его схема по основным расходным статьям.

Расходные полномочия по предметам ведения Российской Федерации, субъектов РФ, местного самоуправления должны быть полностью (по всем трем позициям) закреплены за органами власти и бюджетами соответствующего уровня. Необходим прямой запрет на вмешательство вышестоящих органов власти в реализацию этих полномочий, включая установление каких-либо нормативов или требований к объему или структуре соответствующих расходов, а также на принятие отсылочных норм об "учете" такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и/или бюджетном выравнивании. Финансовые обязательства, установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровней, принятыми по предметам ведения Федерации, субъектов Федерации или местного самоуправления, должны "автоматически" закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет его доходов (включая дотации, предоставляемые из вышестоящего бюджета в рамках бюджетного выравнивания).

Очевидно, значительная часть бюджетных расходов (на общее образование, здравоохранение, социальную защиту населения, культуру) будет связана с предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации или необходимостью реализации, используя термины действующего законодательства, "отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления". В данном случае за вышестоящими органами власти должна быть закреплена, по крайней мере, часть полномочий по нормативно-правовому регулированию соответствующих расходов бюджетов более низкого уровня, что, обеспечивая реализацию общенациональных (государственных) приоритетов, единых социальных стандартов и гарантий, создает возможность для возникновения "нефинансируемых мандатов", резко снижающих эффективность любой модели бюджетного федерализма.

Для сведения к минимуму негативных последствий "нефинанси руемых мандатов" необходимо прежде всего ограничить централизованное нормативно-правовое регулирование расходов нижестоящих бюджетов "рамочными" и/или рекомендуемыми требованиями, предоставив региональным и местным органам власти достаточно широкие возможности самостоятельно определять оптимальные (в том числе по объему и структуре расходов) способы их реализации. В случае необходимости "жесткость" этих требований может быть усилена путем предоставления из вышестоящих бюджетов на долевой основе (по принципу софинансирования) целевой финансовой помощи, обусловленной соблюдением на местах тех или иных единых стандартов. Такой подход позволит со временем заменить многочисленные сетевые, натуральные и финансовые нормы (включая единую тарифную сетку по заработной плате) ориентированными на конечные результаты индикаторами доступности и качества предоставляемых бюджетных услуг и увязанными с ними подушевыми (в расчете на одного потребителя) нормативами, поддерживаемыми софинансиро ванием из вышестоящих бюджетов.

В тех случаях, когда возможности нижестоящих властей влиять на объемы и структуру финансирования централизованно регулируемых расходов при любых условиях будут ограниченными (типичный пример - социальные пособия и льготы), необходимо четко закрепить обязательства по их обеспечению финансовыми ресурсами за вышестоящими органами власти. В такой ситуации образуется "финансируемый мандат", средства на выполнение которого в полном объеме должны передаваться нижестоящим бюджетам в форме целевых субвенций. При недостатке средств для обеспечения "финансируемых мандатов" действие правовых актов, принятых федеральными или региональными органами власти, необходимо приостанавливать согласно приложению к ежегодному закону соответственно о федеральном бюджете или о бюджете субъекта Российской Федерации.

Вне зависимости от степени "жесткости" централизованного нормативно-правового регулирования расходов по предметам совместного ведения процедура принятия соответствующих федеральных законов (в отношении местных бюджетов - законов субъектов Федерации), по-видимому, должна предусматривать участие субъектов Федерации (для законов субъектов Федерации - муниципальных образований "первого уровня"), а также процедуру независимой оценки их финансовых последствий и (для "финансируемых мандатов") обоснованности расчета общего объема и распределения субвенций.

Третье направление реформы - разграничение на долгосрочной основе налоговых полномочий и доходных источников. Конечным результатом реформы должна стать реализация принципа "один налог - один бюджет", при котором поступления по федеральным налогам полностью будут направляться в федеральный бюджет, по региональным - только в региональные бюджеты, по местным налогам - в местные бюджеты. В то же время в среднесрочной перспективе обеспечить вертикальную сбалансированность бюджетной системы без расщепления поступлений хотя бы по некоторым федеральным и региональным налогам между бюджетами разных уровней не удастся.

Исходя из этого в Программе ставится задача поэтапного преобразования "регулирующих" доходов с ежегодно устанавливаемыми нормативами в "закрепленные" на долгосрочной основе (Налоговым и Бюджетным кодексами) доходные источники соответствующих бюджетов. В тех случаях, когда поступления от федеральных налогов будут зачисляться в местные бюджеты, предполагается закрепление федеральным законодательством минимально гарантированного для каждого муниципалитета норматива.

Кроме того, необходимо обеспечить субнациональным органам власти оптимальный на данном этапе уровень налоговой автономии. Региональные и местные органы власти должны иметь возможность устанавливать ставку как минимум по одному крупному налогу. Для субъектов Российской Федерации таким налогом может быть налог на прибыль (в перспективе представляется целесообразным в явном виде выделить региональный налог на прибыль, вводимый в виде "надбавки" к федеральному налогу при ограничении общей максимальной ставки); для муниципальных образований - местный налог на недвижимость (либо до его введения - местные "надбавки" к ставке регионального налога на имущество предприятий).

Четвертым направлением реализации Программы является создание объективного и "прозрачного" механизма предоставления финансовой помощи бюджетам других уровней. Здесь значительная часть работы уже сделана на предыдущих этапах развития системы межбюджетных отношений.

Основным (как по объему, так и по методологии) каналом предоставления финансовой помощи из федерального бюджета останется Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов. В среднесрочной перспективе предполагается сохранить внедренную в 1999-2001 гг. методику распределения средств ФФПР, обеспечив ее законодательное закрепление. При этом общий объем ФФПР может быть сокращен с передачей высвобождаемых средств во вновь создаваемый Фонд софинансирования социальных расходов, через который должны предоставляться (на долевой основе) целевые субсидии, обусловленные соблюдением в субъектах Федерации определенных параметров финансирования расходов, связанных с реализацией функций по предметам совместного ведения. Сохраняющиеся "прямые" федеральные мандаты (установленные федеральными законами социальные пособия и льготы, подлежащие финансированию/возмещению из территориальных бюджетов) должны полностью покрываться субвенциями созданного в 2001 г. и сохраняемого на среднесрочную перспективу в составе федерального бюджета Фонда компенсаций. Таким образом, в рамках текущего бюджетного выравнивания должна быть создана система из трех фондов, соответствующих как трем основным формам финансовой помощи (дотации, субсидии и субвенции), так и целям предоставления финансовой помощи (общее выравнивание бюджетной обеспеченности, долевая обусловленная поддержка соблюдения общенациональных стандартов и приоритетов, финансирование "федеральных мандатов").

Дополнительными элементами механизма финансовой помощи субъектам Федерации станут Фонд регионального развития (софинансирование инвестиционных программ и проектов) и Фонд реформирования региональных финансов (поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ в регионах).

Основные подходы к формированию и распределению финансовой помощи из федерального бюджета должны быть установлены Бюджетным кодексом и среднесрочным финансовым планом, при рассмотрении же ежегодного закона о федеральном бюджете могут корректироваться параметры, непосредственно связанные с приоритетами и условиями федеральной бюджетной политики на очередной год. На завершающем этапе реформы субъекты Российской Федерации должны иметь возможность самостоятельно рассчитывать основной объем полагающейся им финансовой помощи из федерального бюджета как на очередной бюджетный год, так и на среднесрочную перспективу (за исключением средств, распределяемых на конкурсной основе). Аналогичные принципы и механизмы оказания финансовой помощи должны действовать и в отношениях между субъектами Федерации и входящими в их состав муниципальными образованиями.

Пятое направление - регулирование управления региональными и местными финансами. Федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к субнациональным бюджетам и бюджетному процессу (базовая бюджетная классификация, бухгалтерская отчетность, учет и отчетность, процедуры исполнения, в том числе казначейские технологии), а также в ряде случаев - к бюджетной политике субнациональных властей. В то же время следует избегать чрезмерной регламентации управления территориальными бюджетами, подрывающей самостоятельность и ответственность субъектов Федерации и муниципальных образований (в частности, следует предоставить региональным и местным органам власти право выбора между кассовым обслуживанием исполнения бюджета органами федерального казначейства на основе соглашений и созданием собственных казначейств). В дополнение к минимальным федеральным требованиям Правительство РФ должно разработать более высокие стандарты качества управления региональными финансами и бюджетной политики (Кодекс лучшей практики) и поддерживать их использование субнациональными властями.

Одновременно необходимо существенно повысить ответственность региональных и местных властей за неэффективное управление территориальными бюджетами. При невыполнении финансовых обязательств перед населением, бюджетополучателями и кредиторами, а также содержащихся в федеральном законодательстве минимальных требований к управлению бюджетами в отношении региональных (местных) бюджетов может и в установленных случаях должен вводиться режим внешнего финансового управления. Субъекты Федерации, в значительной степени зависящие от финансовой помощи из федерального бюджета, должны иметь особый статус высокодотационных регионов, предусматривающий более жесткий контроль за формированием и исполнением территориальных бюджетов, а субъекты Федерации, испытывающие временные финансовые трудности, - располагать возможностью воспользоваться (по своей инициативе) статусом "региона, находящегося в финансовом кризисе", для реализации (в том числе при поддержке федерального бюджета) программ санации региональных финансов.

* *
*

Реализация намеченной реформы межбюджетных отношений уже началась. Принятые в 2001 г. главы Налогового кодекса закрепляют на долгосрочной основе за региональными и местными бюджетами поступления по двум крупным федеральным налогам - налогу на прибыль и налогу на добычу полезных ископаемых. С 2002 г. предусматривается передать консолидированным бюджетам субъектов Федерации 100% поступлений налога на доходы физических лиц, платы за пользование лесными и водными ресурсами, в составе федерального бюджета на 2002 г. созданы все предусмотренные Программой развития бюджетного федерализма пять фондов финансовой помощи субъектам Федерации. Впервые за последние годы распределение средств ФФПР проведено на основе стабильной методики, расширен состав Фонда компенсаций, упорядочено распределение средств Фонда регионального развития, начата практическая отработка механизмов функционирования вновь созданных Фонда софинансирования социальных расходов и Фонда реформирования региональных финансов. Приложением к федеральному закону о бюджете утвержден перечень высокодотационных субъектов Российской Федерации. Рабочими группами Комиссии при Президенте Российской Федерации проведена инвентаризация законодательства по разграничению предметов ведения и полномочий между органами власти разных уровней и начата подготовка предложений по его упорядочению. Эти и другие меры, реализованные в 2001 г., стали первым шагом в рамках нового этапа формирования в России реального бюджетного федерализма.

Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу / Вопросы экономики - 2002 г.-№2


1 См. подробнее: Христенко В., Лавров А. Новая методика распределения трансфертов. - Финансы, 2001, № 3.

2 Характерно, что едва ли не единственное исключение из общего правила - Аргентина - одновременно является примером неустойчивой экономики, что может быть связано в том числе и с завышенной децентрализацией налоговых доходов. Последние события в Аргентине еще больше заставляют задуматься об этом. О взаимосвязи межбюджетных отношений и макроэкономической ситуации в Бразилии и Аргентине см.: Dillinger W., Webb S. Fiscal Management in Federal Democracies: Argentina and Brasil. World Bank Policy Research Working Paper No 2121, Washington, D.C., World Bank, 1999; de Mello L.R., Jr. Fiscal Federalism and Macroeconomic Stability in Brazil: Background and Perspectives. In: K. Fukasuku and L.R. de Mello, Jr. (eds.). Fiscal Decentralization in Emerging Economies. Paris, OECD, 1999, p. 135-155; Murphy L.M., Moskovits C. Decentralization, Intergovernmental Fiscal Relations and Macroeconomic Governance: the Case of Argentina. In: K. Fukasuku and L.R.de Mello, Jr. (eds.). Fiscal Decentralization in Emerging Economies, p. 121-133.

3 Fukasuku K., de Mello L.R., Jr. Fiscal Decentralisation and Macroeconomic Stability: the Experience of Large Developing Countries. In: K. Fukasuku and R. Hausmann (eds.). Democracy, Decentralisation and Deficits in Latin America. Paris, OECD, 1998, p. 121-148; Treisman D. Decentralisation and Inflation: Commitment, Collective Action or Continuity? 1999 (mimeo).

4 ОЭСР. Обзор экономики Российской Федерации, гл. 3. М.: Весь мир, 2000; Lavrov A., Litwack J., Sutherland D. Fiscal Federalist Relations in Russia: a Case for Subnational Autonomy. Paris, OECD, Center for Co-operation with Non-Members, 2001; Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: "федерализм, создающий рынок". - Вопросы экономики, 2001, № 4.

5 Обсуждение концепции и основных положений Программы, мер по ее реализации см.: Христенко В. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи. - Вопросы экономики, 2000, № 8; Лавров А. Развитие бюджетного федерализма. - Федерализм, 2000, № 3; Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий. - Российская газета, 2001, 17 февраля; Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: "федерализм, создающий рынок". - Вопросы экономики, 2001, №.4; ОЭСР. Обзор экономики Российской Федерации (2000-2001 гг.), гл. 4. М., 2002 (в печати).

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад