Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

С. Артемьева,
кандидат экономических наук,
доцент Мордовского государственного университета
имени Н.П. Огарева (г. Саранск)

Совершенствование системы межбюджетных отношений в современных условиях

Загрузить статью в формате pdf (213 кБ)

Реформирование межбюджетных отношений в России является одной из наиболее сложных задач экономического развития страны. Механизм их реализации должен способствовать становлению модели бюджетного федерализма, основанной на принципе финансовой самостоятельности регионов. В настоящее время бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Более 80% налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость доходов региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Рассмотрим сложившуюся ситуацию на примере бюджета Республики Мордовия. Так, при формировании доходов республиканского бюджета на 2001 г. учитывались следующие изменения налогового законодательства, предусмотренные частью второй Налогового кодекса РФ:

- введение единой ставки налога на доходы физических лиц в размере 13%, изменение системы налоговых вычетов, отмена льгот для военнослужащих, судей и прокурорских работников. В результате поступления от этого налога в республикан ский бюджет должны были возрасти, однако незначительно ;

- изменение ставок акцизов по подакцизным товарам и введение режима акцизного склада. Данное нововведение приводит к существенному уменьшению поступлений в бюджет республики (в соответствии с новым законодательством ожидалось поступление доходов в сумме 349,7 млн. руб., тогда как при прежних условиях эта сумма составила бы 426,5 млн. руб.);

- cокращение доходов бюджета в связи с отменой налога на приобретение транспортных средств и снижением до 1% ставки налога на пользователей автомобильных дорог;

- зачисление налога на добавленную стоимость в полном объеме в федеральный бюджет, что лишило республику налоговых поступлений в сумме 158,0 млн. руб.

Таким образом, учтенные при расчете доходов республиканского бюджета изменения в налоговом и бюджетном законодательстве в 2001 г. обусловили заметное снижение налоговых доходов.

Наиболее существенное влияние на формирование доходов республиканского бюджета в 2002 г. окажет изменение в налоговом законодательстве, связанное с уменьшением ставки налога на прибыль с 35 до 24% (доля республиканского бюджета снизится в ней с 19 до 14,5%) с одновременной отменой всех льгот по уменьшению налогооблагаемой базы за исключением части прибыли, направляемой на покрытие убытков прошлых лет и прибыли малых предприятий до истечения срока, на который такие льготы были предоставлены. В результате республика теряет поступления от налога на прибыль в сумме 59,5 млн. руб. В целом в 2002 г. все предполагаемые изменения налогового и бюджетного законодательства приведут к уменьшению доходов бюджета Мордовии на 29,5 млн. руб. Для увеличения размера собственных доходов бюджетов субъектов РФ, усиления заинтересованности регионов в повышении собираемости налогов и обеспечения единства бюджетной системы необходимо закрепление нормативов распределения налоговых доходов на длительный период, причем это касается большей доли основных налогов.

Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов, глубокими различиями в бюджетной обеспеченности регионов. Поэтому в рамках стратегии развития на среднесрочную перспективу необходимо перейти к качественно новому этапу реформирования системы межбюджетных отношений.

На наш взгляд, целесообразно внести некоторые изменения в Налоговый кодекс РФ, в частности, передать на утверждение местным органам власти функции установления ставок на вмененный доход. Они лучше смогут определить ставку налога для той или иной организации. Необходимо также расширить перечень местных налогов и сборов за счет уменьшения количества налогов, утвержденных в первой части Налогового кодекса в качестве региональ ных. Принципиальное значение имеет продолжение политики закрепления за местными бюджетами таких доходных источников, которые обеспечили бы стабилизацию их финансов. Здесь упор нужно сделать на имущественные и подоходные налоги. Возможно, требуется принять специальный закон о местных налогах и сборах. Что касается закона о финансовых основах местного самоуправле ния, то он практически не действует, доли заложенных в нем отчислений от налогов нигде не утверждены.

Изучение структуры и динамики доходов бюджетов субъектов Федерации и местных органов самоуправления свидетельствует, что существующие принципы распределения налоговых полномочий приводят к резкой дифференциации доли собственных источников финансовых ресурсов в бюджетах территорий по сравнению с общей суммой их доходов. Дотационность территориальных бюджетов, многоканальность предоставления им централизованной финансовой помощи с использованием неформализованных поступлений по взаимозачетам, неравномерность размещения налогового потенциала - факторы, обусловливающие серьезные диспропорции в бюджетной системе России, подрывающие стимулы к укреплению финансовой базы субъектов РФ, усиливающие нагрузку на федеральный бюджет и усложняющие применение нормативно-расчетных методов регулирова ния межбюджетных отношений.

Региональная доля налогов должна быть распределена между субъектами пропорционально объемам их внутренних продуктов. Использование такого принципа будет поощрять тех, на чьей территории созданы более благоприятные условия для развития экономики. Региональные налоги должны зависеть от объемов экономической деятельности, а местные - от благосостояния граждан и комфортности социальной инфраструктуры в пределах соответствующего территориального образования. Если руководствоваться этим принципом, то в местные бюджеты должны быть направлены: налог на доходы физических лиц; налог на имущество физических лиц; налоги с продаж, на рекламу, игорный бизнес, наследование или дарение, на владельцев транспортных средств.

Межбюджетные отношения необходимо строить на основе разделенных ставок между всеми уровнями бюджетной системы страны. Разделенная налоговая ставка позволит местным органам власти самостоятельно утверждать бюджет до начала финансового года и планировать бюджет стратегического развития, а также стимулировать повышение собираемости налогов. Следует наделить субъекты Федерации и органы местного самоуправления как минимум двумя крупными налоговыми источниками, использование которых полностью находилось бы в их компетенции. В дальнейшем по мере стабилизации ситуации в бюджетной сфере возможно закрепление за ними только одного доходного источника.

В числе направлений модернизации модели бюджетно-налого вого федерализма наиболее часто предлагается изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях сокращения дотационности региональных и местных бюджетов. Активное налоговое регулирование способствует увеличению собственной доходной базы нижестоящих бюджетов и уменьшает потребности в межбюджетных переливах средств. Но в настоящее время федеральный бюджет финансирует собственные расходы не в достаточной мере (например, на содержание армии), поэтому он не в состоянии финансировать дефициты нижестоящих бюджетов, причем во многих муниципальных образованиях даже полное зачисление в местные бюджеты всей суммы федеральных, региональных и местных налогов не обеспечит необходимый объем доходов. Можно было бы увеличить долю закрепленных за муниципальными образованиями налогов, например, за счет преобразования в них той части регулирующих доходов, которая уже передана территориям в порядке балансирования их бюджетов. Это будет способствовать их большему налоговому самообеспечению и усилению заинтересованности местных администра ций в развитии финансового потенциала своих территорий.

Сегодня остро стоит вопрос и о несовершенстве разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней. Особенно много споров вызывают полномочия совместного ведения. Следует отметить, что бюджетное законодательство не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов. Поэтому, во-первых, в Бюджетном кодексе необходимо четко определить понятие "расходные полномочия ". Во-вторых, на основе количественного анализа и единых принципов нужно разграничить расходные полномочия между органами власти всех уровней бюджетной системы, максимально сократив сферу совместных полномочий и ликвидировав "нефинансируемые мандаты" . Следует также обеспечить самостоятельность органов власти субъектов Федерации и местных образований в управлении расходами соответствующего бюджета.

По нашему мнению, требуется принятие специальных Основ законодательства по предметам совместного ведения. На их базе субъекты Федерации будут принимать собственные законы. Именно в Основах законодательства должны быть разграничены полномочия и компетенция федеральных и региональных органов власти в реализации совместных предметов ведения. В этом случае необходимость заключения договоров о разграничении таких предметов и полномочий полностью отпадет. Договорной процесс будет ограничен конкретными проектами и программами, требующими совместных усилий региона (или нескольких регионов) и федерального центра.

Отметим, что в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. указано: поэтапное расширение налоговых полномочий органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления и снижение заинтересованности федеральных налоговых органов в обеспечении сбора региональных и местных налогов, возможно, потребуют разработки и внедрения механизма заключения соглашения между ними с четким установлением прав и обязанностей каждой из сторон. Данные соглашения могут разрабатываться на базе предлагаемых Основ законодательства по предметам совместного ведения, в которых должны найти отражение и вопросы взаимодействия с органами власти муниципальных образований.

В настоящее время важность перехода к распределению расходов по уровням бюджетной системы в соответствии с социальными стандартами явно недооценивается. По нашему мнению, нормативной основой должны стать выделение в структуре стандарта его федеральной, региональной и местной составляющих и законодательно установленный ее пересмотр в зависимости от состояния государственных и местных финансов. Минимальные бюджеты должны формироваться на базе государственных минимальных социальных стандартов и действующих цен и тарифов. Нужно разработать единую методику определения норм минимальной обеспеченно сти каждого жителя необходимыми социальными благами, в том числе в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммуналь ного обслуживания. Понятия государственных минимальных социальных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности являются ключевыми элементами действующего законодательства, регулирующего межбюджетные отношения в РФ. До тех пор, пока эти стандарты не утверждены, никаких цивилизованных межбюджет ных отношений в России быть не может.

Как предполагается, к 2005 г. должен быть завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Кассовое обслуживание бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований, не перешедших на казначейское исполнение в соответствии с федеральны ми стандартами, а также бюджетов высокодотационных регионов, находящихся в финансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления, будет осуществляться территориальными органами Федерального казначейства. Причем статус высокодотационных регионов будут иметь субъекты, значительная часть доходов которых формируется за счет финансовой помощи из вышестоящего бюджета. Статус региона, находящегося в финансовом кризисе, получает субъект, не обеспечивающий соблюдение требований федерального законодательства и сбалансированность бюджетов. Наконец, в отношении субъектов, не выполняющих обязательства перед населением, получателями бюджетных средств, кредиторами, включая федеральный бюджет, устанавливается режим внешнего финансового управления.

Основной недостаток трансфертов (дотаций) заключается в том, что они выделяются региону общей суммой без определения цели и ответственности за их эффективное использование. На наш взгляд, государственная поддержка должна осуществляться в виде субвенций, доводимых до регионов с использованием технологий программного финансирования, то есть конкретизации приоритетных направлений бюджетной политики, разработки и реализации целевых программ. Другими словами, предметом финансовой поддержки будет не просто содействие социально-экономическому развитию региона, а решение конкретных задач с предполагаемыми результатами и четкими сроками. В этом случае необходимо установить ответственность субъектов, то есть получателей, которые будут финансироваться совместно за счет федеральных и региональных средств. В законодательстве нужно сформулировать критерии и порядок отбора нуждающихся территорий, определения объема необходимых им средств, условия предоставления и меры ответственности за их целевое использование, а также законодательно закрепить методику расчета трансфертов из ФФПР.

Для получения помощи регион должен представить своего рода декларацию о доходах и расходах. С этой целью мы предлагаем ввести Бюджетно-налоговый паспорт региона. В 2000 г. широко обсуждалась идея введения Налоговых паспортов региона, однако предлагаемый нами документ предоставляет больше информации о находящихся в распоряжении субъекта природных ресурсах, недвижимости, об использовании ранее выданных средств. Причем желательно отражать не только сами суммы, но и достигнутый результат, например, уменьшение безработицы и т.д. Целесообразность внедрения такого документа объясняется следующим: во-первых, для определения нуждаемости региона в финансовой поддержке из федерального бюджета необходима информация не только налогового, но и бюджетного характера. Во-вторых, на следующем этапе для расчета причитающегося трансферта требуется информация о бюджетной самостоятельности и независимости региона. Основным в данном документе должен стать раздел, характеризующий бюджетную обеспеченность региона и содержащий следующие показатели: коэффициент бюджетной независимости; расходы на финансирование социально-культурных мероприятий; расходы на финансирование экономики; сумму средств, поступивших из фонда финансовой поддержки регионов; удельный вес этих сумм в общем объеме доходов регионального бюджета и др.

Практическое введение Бюджетно-налогового паспорта региона позволит оценить существующее положение в бюджетной сфере, принять необходимые меры, пополнить доходную часть бюджетной системы. Наличие таких паспортов полезно для расчетов валовых региональных продуктов. Содержащаяся в них информационная база будет отражать возможности экономического роста регионов и соответствующего роста доходов, что важно для своевременного и обоснованного составления бюджетов, а также определения путей перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания бюджетной обеспеченности. Представляется целесообразным составление таких паспортов не только для субъектов Федерации, но и для муниципальных образований.

Международный опыт показывает, что пока не удалось решить проблему оценки реальных потребностей регионов в бюджетных ресурсах. Большинство формул бюджетного выравнивания ориентируется на фактический или потенциальный уровень бюджетных доходов регионов. Для России этот подход не приемлем. При распределении финансовой помощи нужно, по-видимому, опираться на оценку минимальных (рациональных) потребностей региональных и местных бюджетов в финансовых ресурсах. Многое зависит от внедрения в практику финансовых нормативов, опирающихся на государственные минимальные социальные стандарты. Необходимо также четко определить круг расходов, финансирование которых подлежит нормированию: на нужды образования, здравоохранения, культуры и искусства и др.

Требуется специальная система стимулов для региональных властей, способствующая расширению налоговой базы. На основе зарубежного опыта можно предложить следующий вариант: установить минимальный уровень ставок региональных налогов и рассчитывать величину финансовой помощи регионам с их учетом. Остановимся здесь на одном важном моменте. Есть субъекты, характеризующиеся крайне низкими уровнями бюджетной обеспеченности. Их включение в общую схему межбюджетных отношений искажает критерии бюджетного выравнивания и завышает объем помощи, необходимой большинству регионов. Поэтому целесообразно, чтобы такие регионы составили отдельную группу в соответствии с определенными критериями, например, почти полной зависимостью от федерального бюджета, низкой бюджетной обеспеченностью, невозможностью финансировать за счет собственных средств основные социальные расходы и др.

Заметим, что бюджетная самообеспеченность ряда субъектов РФ не является исключительно их заслугой, а во многом обусловлена перераспределением национального дохода и удачной рыночной конъюнктурой. В самом деле, исторически сложилось так, что ВАЗ был построен в г. Тольятти Самарской области, КамАЗ - в Набережных Челнах Татарстана. Мордовия, например, сумела бы с не меньшим успехом справиться с развитием таких крупномасштабных производств. И то, что она в свое время относилась к числу наиболее нуждающихся регионов, совсем не говорит о том, что республика работает хуже, - просто исходные условия получения доходов были абсолютно разными.

Сегодня на первый план выступают задачи усиления заинтересован ности местных органов власти в наращивании собственных доходов, сокращении зависимости от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, обеспечении сбалансированности бюджетов, росте эффективности управления местными финансами. Решить их можно путем:

- формирования унифицированных механизмов межбюджетных отношений, не допускающих субъективизма и индивидуальных соглашений;

- четкого законодательного закрепления бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней в области формирования доходов;

- отказа от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источников их финансирования;

- расширения налоговых полномочий органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространства;

- применения стабильных базовых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований;

- обеспечения поступления налоговых платежей дочерних компаний, филиалов и подразделений предприятий и организаций в соответствующие территориальные бюджеты;

- создания объективной стабильной системы финансовой поддержки территориальных бюджетов на основе сопоставления их нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала;

- внедрения принципа обоснованности предоставления финансовой помощи, разделения текущей и инвестиционной финансовой поддержки;

- усиления контроля за полнотой и целевым характером поступления доходов территориальных бюджетов;

- обеспечения правовых гарантий безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений.

Без разработки и реализации новой более совершенной модели бюджетного федерализма невозможно успешно завершить процессы социально-экономической стабилизации в стране и решить вышеперечисленные задачи. Механизм бюджетного выравнивания в его нынешнем виде не может быть использован в качестве эффективного инструмента для реализации федеральной экономической и финансовой политики.

Артемьева С. Совершенствование системы межбюджетных отношений в современных условиях / Вопросы экономики - 2002 г.-№5

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад