Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

О. Берг,
кандидат экономических наук,
председатель научного совета
Экспертного центра,
депутат муниципального Совета
г. Воронежа

О ПРОГРАММЕ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2005 ГОДА

Загрузить статью в формате pdf

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 утверждена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Актуальность принятия и основные выводы Программы не вызывают сомнений. В то же время она не лишена недостатков, устранение которых позволило бы точнее и полнее сформулировать направления развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Одним из недостатков Программы является применение терминологии, не соответствующей используемой в федеральных законах, которые регулируют данные общественные отношения. Упомянем прежде всего выражение "расходные полномочия", определяемое в разделе 4 Программы как "права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции:

а) осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе - определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов);

б) обеспечивать их финансовыми средствами;

в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг".

Однако это определение представляется ошибочным. Во-первых, обеспечение бюджетных расходов финансовыми средствами и проведение финансирования общественных услуг в общепринятом значении совпадают. Во-вторых, финансирование общественных услуг и их организация и производство (точнее, осуществление) являются совершенно разными стадиями производственного процесса. В-третьих, нормативное правовое регулирование вопросов оказания общественных услуг, не относящихся к этапу их финансирования, в том числе нормирования объема и качества этих услуг, организации их осуществления, не вписывается даже в традиционное понимание расходных полномочий.

С точки зрения теории необоснованность данного в Программе толкования категории "расходные полномочия" заключается в следующем. В общепринятом значении под расходными полномочиями понимаются полномочия по осуществлению расходов. Однако в Программе эта категория употребляется в значении "полномочия, осуществление которых связано с расходами", то есть толкуется расширительно. В соответствии с классификацией полномочий (точнее, функций) государственных и муниципальных образований они делятся на властные функции (полномочия в строгом смысле) и функции по оказанию бюджетных услуг. В свою очередь, властные полномочия делятся главным образом на регулирующие (по изданию нормативных правовых актов), правоприменительные (по изданию индивидуальных правовых актов) и контрольные. Исходя из этой классификации к полномочи ям по осуществлению расходов следует относить лишь часть правоприменительных полномочий (по изданию индивидуальных правовых актов о выделении денежных средств по какой-либо статье расходов), но не полномочия по нормативному правовому регулированию и "организации, производству" общественных услуг.

Неточное употребление понятий приводит к противоречиям в Программе: "По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако, формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий" (раздел 1, абз. 2). Но этот вывод явно ошибочен: прямым следствием централизации налоговых полномочий (то есть полномочий по получению налоговых доходов) является не децентрализация, а, напротив, централизация бюджетных ресурсов.

В Программе используется сокращенное выражение "органы власти субъектов и местного самоуправления ", которое представля ется неточным, поскольку органы местного самоуправления также являются, согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации, органами власти. Более строгим и не менее удобным сокращением было бы использование понятия "региональные и местные органы власти" (или "территориальные органы власти").

Необходимо отметить также две серьезных структурных ошибки Программы. В разделе 2 в качестве основных ее задач указаны упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и разграничение расходных полномочий органов власти. Однако бюджетное устройство государственного образования является прямым следствием его административно-территориального устройства, которое относится к вопросам конституционного и муниципального права и не может определяться в рамках регулирования бюджетных отношений. К предмету конституционного (муниципального) права относится и разграничение расходных полномочий, поскольку в том значении, которое придает этому понятию Программа, разграничение расходных полномочий предполагает разграничение практически всех полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Таким образом, разделы 3 и 4 в соответствии с их названием целиком относятся к сфере конституционного и муниципального, а не бюджетного права и подлежат исключению из Программы.

Помимо структурных, в Программе имеются и некоторые содержательные неточности . Программой предусмотрено, что "расходы на общественные услуги, предоставляемые на всей территории страны в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами, могут софинансироваться на долевой основе из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации" (раздел 4, абз. 21). Однако этот вывод представляется неверным, так как он противоречит конституционному принципу разграничения предметов ведения и полномочий различных уровней власти и соответствующих им расходов.

В Программе предполагается, что в период ее реализации наиболее существенными изменениями в распределении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы могут быть: "а) обеспечение финансовыми средствами социальных выплат и льгот отдельным категориям граждан, установленных федеральными законами, в основном за счет средств федерального бюджета при их возможном финансировании (возмещении) из бюджетов субъектов Российской Федерации за счет выделяемых на эти цели из федерально го бюджета субвенций и субсидий" (раздел 4, абз. 23, 24). Однако установление бюджетного обязательства федеральным законом вовсе не означает, что его осуществление должно непременно финансироваться из федерального бюджета - ни норма закона, ни экономичес кий смысл этого не требуют. Тем же или другим федеральным законом финансирование исполнения таких обязательств местными бюджетами может быть отнесено к расходам региональных или местных бюджетов. Необходимо лишь обеспечить учитывающее эти бюджетные обязательства разграничение доходов между федеральным и территориальным бюджетами, например, в форме корректировки размеров отчислений от регулирующих налогов.

Указанная неточность приводит не только к искажению понятия "федеральные мандаты", но и к неверному толкованию обязательств Российской Федерации в межбюджетных отношениях перед ее субъектами и муниципальными образованиями. В правоприм енительной практике, в том числе на самом высоком уровне (например, в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.), любая обязанность, установленная федеральными законами для субъектов РФ и муниципальных образований, отождествляется с переданными им государственными (федеральными) полномочиями (так называемыми "нефинансируемыми федеральными мандатами"). Однако такой вывод ошибочен. Собственные обязанности (полномочия) субъектов РФ и муниципальных образований по предметам совместного ведения, в частности, не определенные непосредственно в Конституции Российской Федерации, также устанавли ваются в основном федеральными законами в форме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями (такое разграничение между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам их совместного ведения устанавливается только федеральными законами, а между субъектами РФ и муниципальными образованиями - федеральными законами и законами субъектов РФ).

Итак, не каждую обязанность, отнесенную к ведению субъектов РФ и муниципальных образований федеральными законами, можно на звать "федеральным мандатом". Например, выплата пособий на несовершеннолетних детей отнесена федеральным законом "О государствен ных пособиях гражданам, имеющим детей" к полномочиям самих субъектов РФ по предмету их совместного ведения с Российской Федерацией, установленному подпунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции РФ.

Нужно различать природу разграничения полномочий между уровнями власти и наделения нижестоящего уровня полномочиями, принадлежащими вышестоящему уровню. Разграничение полномочий первично и носит характер их разделения на постоянной основе, а наделение этими полномочиями вторично и носит временный характер. Следовательно, необходимым условием наделения субъектов РФ и муниципальных образований федеральными полномочиями ("федеральными мандатами ") является их предварительное отнесение федеральными законами к ведению Российской Федерации в процессе разграничения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Что касается обеспечения бюджетными средствами, различия между полномочиями, отнесенными к ведению субъектов РФ и муниципальных образований (при их разграничении между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями на постоянной основе), и полномочиями, временно переданными Российской Федерацией субъектам РФ или муниципальным образованиям при наделении их федеральными полномочиями ("федеральными мандатами "), заключаются в следующем. Суммы, необходимые для осуществления первых из них, не учитываются в федеральном бюджете и включаются только в бюджеты уровней власти, которые будут их реализовывать (соответственно субъектов РФ или муниципальных образований). При недостатке доходов этих бюджетов им может быть оказана финансовая помощь из федерального бюджета в форме изменения нормативов отчислений от федеральных налогов или выделения дотаций (субвенций) из федерального бюджета.

В противоположность этому при наделении субъектов РФ или муниципальных образований федеральными полномочиями суммы, необходимые для их осуществления, учитываются в расходах федерального бюджета как средства обеспечения полномочий, делегированных нижестоящим уровням власти, а также в доходах субъектов РФ или муниципальных образований как средства, переданные из федерального бюджета для обеспечения этих полномочий, и в их соответствующих целевых расходах. В связи с этим передача субъектам РФ или муниципальным образованиям средств, необходимых для осуществления делегированных им федеральных полномочий ("федеральных мандатов" ), невозможна в форме установления для них повышенных нормативов отчислений от федеральных налогов или выделения им дотаций (субвенций) из федерального бюджета.

В отличие от финансовой помощи субъектам РФ и муниципаль ным образованиям, необходимой для осуществления ими их собственных полномочий, в том числе установленных по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральными законами (оказание ее выступает лишь правом Российской Федерации), обеспечение делегированных субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям федеральных полномочий, причем в полном объеме, является обязанностью Российской Федерации, и при ее уклонении от выполнения этой обязанности указанные средства могут быть взысканы субъектами РФ и муниципальными образованиями из федерального бюджета в судебном порядке.

В Программе запланировано, что "общий объем средств на ЖКХ может возрасти за счет платежей населения, в том числе - с возможным предоставлением из федерального бюджета целевой финансовой помощи регионам на выплату адресных жилищных пособий малообеспеченным слоям населения " (раздел 4, абз. 27). Однако это предложение представляется неверным. Целью реформы жилищно-комму нального хозяйства является сокращение затрат на его содержание, а не их увеличение. Эту цель следует достигать главным образом не посредством изменения источников финансирования, а путем совершенствования организации жилищно-коммунального хозяйства, в первую очередь введения конкуренции среди организаций, оказывающих соответствующие услуги.

Согласно положениям Программы, "серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов Российской Федерации. Нынешняя организация местного самоуправления, незавершенность процесса его становления, недостатки унаследованной системы административно-территориального устройства не позволяют провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований " (раздел 1, абз. 5). Однако этот вывод неточен. Бюджетный статус муниципальных образований полностью определен ст. 132 Конституции Российской Федерации, ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации " - они формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты. Невозможность гарантировать в настоящее время финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований обусловлена не недостатками административно-территориального устройства, а несоответствием между предметами ведения (полномочиями) муниципальных образований и доходами их бюджетов. Недостатки административно-территориально го устройства создают бюджетные проблемы только для районов, которые не являются муниципальными образованиями (где действуют общерайонные органы государственной власти).

Программой также предусмотрено, что "для органов власти субъектов и местного самоуправления необходимо формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капитала) и политическую (демократи ческие институты и гражданское общество) конкурентную среду…" (раздел 2, абз. 9). Данный вывод представляется недостаточно корректным. Органы власти не ведут непосредственно хозяйственной деятельности и у них нет необходимости создавать экономическую конкурентную среду. В то же время органы власти отличаются и от политических партий, поэтому им не надо создавать и политичес кую конкурентную среду.

В Программе отмечается, что "принятый в 1995 году Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправ ления в Российской Федерации " … не устанавливает четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней" (раздел 3, абз. 3). Однако такое разграничение и не должно устанавливаться федеральным законом. Согласно ст. 6 данного Федерального закона, разграничение полномочий между муниципальными образованиями, одно из которых находится в границах территории другого, относится к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Программа также указывает на то, что "возможность разграниче ния этих полномочий законами субъектов Российской Федерации сдерживается неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления " (раздел 3, абз. 3). Но и такой вывод ошибочен. Нормы федеральных законов о территориальных основах местного самоуправления вполне однозначны. При этом то, что они устанавливают только общие принципы территориальной организации местного самоуправления , не делает их неопределенными, а лишь обеспечивает разграничение полномочий по правовому регулированию территориальных основ местного самоуправления между Российской Федерацией и ее субъектами.

В Программе запланировано "уточнение сферы вопросов местного значения (отнесение к вопросам местного значения дошкольного и общего среднего образования; медицинского обслуживания, услуг культуры и спорта, организации предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т.д. …)" (раздел 3, абз. 8). Однако в таком уточнении нет необходимости: согласно ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ", указанные предметы ведения уже отнесены к вопросам местного значения.

Программой предусмотрено разграничение полномочий между муниципальными образованиями разных уровней на договорной основе между органами местного самоуправления (раздел 3, абз.10). Однако этот способ разграничения полномочий не может быть признан целесообразным, поскольку он создает основу для фактического подчинения крупным муниципальным образованиям расположенных на его территории более мелких и, кроме того, противоречит ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ", устанавливающей, что такое разграничение осуществляется только законом.

В Программе предполагается "предоставление права муниципаль ным образованиям делегировать на договорной основе друг другу, а также их объединениям и ассоциациям часть своих полномочий… " (раздел 3, абз.13). Однако делегирование полномочий органов власти бъединениям и ассоциациям, которые не относятся к органам власти, не соответствует Конституции Российской Федерации.

Программа устанавливает в качестве одной из задач необходимость "законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных расходов между уровнями бюджетной системы и/или предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств " (раздел 4, абз. 7). Однако это определение представляется ошибочным. Изменение расходных полномочий является не следствием, а причиной перераспределения бюджетных ресурсов.

В качестве критерия разграничения расходных полномочий между уровнями власти Программой предусмотрен, помимо критерия субсидиарности, "эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться)" (раздел 4, абз. 16). Но в выделении такого критерия в качестве самостоятельно го нет необходимости, поскольку его применение приводит к тем же результатам, что и применение критерия субсидиарности.

В Программе утверждается, что “в общем случае необходимо стремиться к закреплению всех 3-х видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирова ние) по данной общественной услуге (функции) за одним уровнем бюджетной системы…(исходя прежде всего из конституционного разграничения предметов ведения), что предотвращает возникновение "нефинансируемых мандатов" ” (раздел 4, абз. 18). Однако этот вывод представляется ошибочным. Очевидно, он основан на смешении понятий правового регулирования, которое является одним из правил организации государственной власти, и делегирования отдельных полномочий вышестоящего уровня власти нижестоящему, которое выступает исключением из установленного порядка разграничения их полномочий. При этом нормативно-правовое регулирование полномочий органов власти любого уровня правомерно осуществляется органами власти более высокого уровня в соответствии с принципом недопустимости установления органами власти собственных полномочий (за исключением высших органов власти государства, поскольку они являются носителями его суверенитета). Нормы Конституции Российской Федерации о разграничении предметов ведения не могут служить основанием для закрепления всех полномочий по какой-либо государствен ной функции хотя бы потому, что ст. 72 Конституции Российской Федерации предусматривает предметы совместного ведения, по которым разграничиваются полномочия органов власти различных уровней.

Одной из целей реализации Программы является "существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе - региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов" (раздел 5, абз. 3). Однако это положение требует уточнения. С учетом различия понятий собственных доходов и собственных налогов, очевидно, нельзя отождествлять повышение роли собственных доходов и формирование доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Как уже отмечалось, установление на постоянной основе отчислений в территориальные бюджеты от федеральных налогов, которые также относятся к их собственным доходам, как с "расчетной" точки зрения, так и с позиции обеспечения стабильности межбюджетных отношений адекватно введению собственных территориальных налогов. Кроме того, необходимо учитывать более низкую активность налоговых органов, имеющих федеральный статус, в сборе региональных налогов.

Программой предполагается "…расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства" (раздел 5, абз. 5). Однако и этот вывод следует уточнить. К налоговым полномочиям региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в настоящее время относятся введение налогов, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, и определение их ставок в пределах, установленных им. Следовательно, расширение этих налоговых полномочий может означать только предоставление территориальным органам власти права вводить налоги, не предусмотрен ные Налоговым кодексом РФ, или отмену предельных размеров налоговых ставок. Однако в условиях острого дефицита бюджетов территориальные органы власти могут быть заинтересованы в чрезмерном увеличении налогового бремени, что будет подавлять предпринимательскую активность на соответствующей территории. В то же время представляется допустимым разработать для налоговых доходов территориальных бюджетов интегральный (сводный) показатель максимального уровня налогообложения, который территориальные органы власти не вправе превышать, с одновременной отменой ограничений ставок отдельных видов налогов.

Программой предусмотрено, что при разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должен учитываться критерий стабильности: "чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию" (раздел 5, абз. 17). При этом Программа не содержит обоснования этого правильного по сути вывода. Представляется, что повышение уровня бюджетной системы, к которому следует относить налоги, при увеличении их зависимости от экономической конъюнктуры обусловлено необходимостью снижения ее влияния на уровень доходов соответствующего бюджета в форме их усреднения по большому числу территорий.

Другой критерий разделения налогов и иных доходных источников между бюджетами различных уровней, установленный Программой, - "экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти" (раздел 5, абз. 18). Представляется, однако, что этот критерий целесообразно называть иначе, поскольку под экономической эффективностью принято понимать соотношение результатов и затрат на их достижение (например, критерием эластичности, то есть возможности влияния на какой-либо экономический показатель).

Программой предполагается "разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на … выравнивающую и стимулирующую" (раздел 6, абз. 4). Однако это предложение не обоснованно. Соединение целей выравнивания и стимулирования возможно в рамках единого механизма бюджетного регулирования, например, в форме исключения из нормативных доходов и расходов территориальных бюджетов, используемых для расчета сумм финансовой помощи, субъективных составляющих, зависящих от деятельности соответствующих органов власти, с целью заинтересовать их в уменьшении неэффективных расходов бюджета и повышении уровня собираемости доходов на подведомственной территории.

Исходя из общих принципов теории систем можно сделать вывод, что увеличение числа фондов, создаваемых в федеральном бюджете для осуществления межбюджетного регулирования, усложняет механизм финансовой помощи регионам, делает его многофакторным и поэтому снижает его стимулирующее воздействие по отношению к каждому фактору. Кроме того, это будет во многом дублировать выделение финансовой помощи из ФФПР, основные суммы которого направляются на дополнительное предоставление общественных услуг в соответствии с их долей в общих расходах бюджета.

Некоторые содержащиеся в Программе предложения, в частности, по изменению и дополнению норм федерального законодатель ства, неточны, поскольку они уже содержатся в федеральных законах. В целом можно констатировать, что рассмотренная Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. нуждается в определенной доработке, что будет способствовать повышению эффективности межбюджетных отношений.

Берг О. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года / Вопросы экономики - 2002 г.-№5

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад