Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

Реконструкция. Скачать в формате pdf

Роль и место бюджетных процедур в системе государственных финансов

Е. БУШМИН,
кандидат экономических наук,
председатель Комитета
Совета Федерации по бюджету

Отдача от денежных средств, которые государство перераспреде ляет через свою сложную бюджетную систему, определяет эффект и качество экономического роста. Бюджет должен способствовать тому, чтобы Россия могла полноправно войти в систему глобальных мирохозяйственных связей, преодолев нынешнюю переходную стадию. Со времени перестройки и вплоть до начала 2000-х годов страна пережила этап, который можно определить как полномасштабную революцию. Основная особенность революционного периода заключается в слабости государственной власти, которая неспособна поддерживать стабильные "правила игры" и вынуждена подстраиваться под сложившееся в каждый данный момент соотношение социальных сил, считаться с другими центрами власти на территории страны.

Любой революционный период имеет временные рамки и сейчас можно говорить, что в России он подошел к завершению, породив необходимость начала качественно нового реформирования отечественной экономики в целом и бюджетной системы в частности. Одна из главных целей рационализации бюджетного процесса - повышение эффективности государства в перераспределении финансовых ресурсов.

Существуют разные точки зрения на факторы повышения результативности бюджетной сферы. Первая исходит из того, что наиболее важным является объем финансирования, вторая - основывается на предположении, что важнее всего определение статей, направлений расходования бюджетных средств. Третья точка зрения, на которой и строится предлагаемая нами концепция "финансового технологизма", исходит из того, что главное - это процедура распределения ресурсов.

Неэффективное использование государственных ресурсов объясняется отсутствием четких процедур их распределения, нарушения ми на всех стадиях бюджетного процесса, существенно осложняющи ми контроль за формированием и исполнением бюджета. Недоработанность процедурных вопросов, помимо прочего, является причиной неэффективного распоряжения государственной собственностью. Так, государство несет серьезные финансовые потери в ходе акциониро вания и приватизации, деятельности обществ с его участием, а также при проведении мероприятий по финансовому оздоровлению и предупреждению банкротств. Следует отметить, что эффективность использования государственных финансовых ресурсов зависит и от так называемого "эффекта вытеснения", суть которого заключается в том, что снижение экономической активности частного сектора может быть результатом увеличения государственных расходов.

Концепция "финансового технологизма" основывается на том, что регламентация бюджетных процедур представляет собой процесс определения порядка взаимодействия институтов в бюджетной сфере, распределения их властных полномочий и ответственности. Направления и объемы расходования государственных финансовых средств можно отнести скорее к стратегии деятельности отдельных участников бюджетного процесса, эффективная реализация которой возможна только при наличии согласованных (что особенно важно) и четких "правил игры".

Сам по себе приоритет процедуры в бюджетном процессе позволит избежать таких явлений, как замораживание средств на счетах казначейства или невостребованность части ресурсов главными получателями бюджетных средств, хроническое несовпадение финансирования бюджетных статей расходов и их кассового исполнения. С вступлением в силу Бюджетного кодекса РФ наметилось некоторое упорядочение процедурных вопросов, появились положительные тенденции в работе системы государственных финансов, в частности, начали разрабатывать и принимать бездефицитный бюджет. Так, в 1998 г. бюджетный дефицит составил 146,3 млрд. руб., в 1999 г. - 51,4 млрд. руб. В 2000 г. профицит бюджета достиг 102 млрд. руб., а в 2001 г. - 272, 1 млрд. руб. Вместе с тем структура бюджета с 1997 по 2001 г. не претерпела существенных изменений.

Процедура бюджетного процесса - это не столько формализа ция принятия решений, сколько согласование интересов всех социально-политических и экономических групп по использованию государственных финансовых средств. Развернувшаяся в печати дискуссия о наиболее эффективном расходовании средств свидетельствует о том, что именно процедуру распределения средств надо поставить во главу угла в ходе проведения бюджетной реформы.

В концепции "финансового технологизма" или, точнее сказать, в концепции "бюджетного технологизма" процедурные вопросы имеют приоритет над количественными характеристиками бюджета. Нельзя не упомянуть в этой связи классическую концепцию "технологической бюрократии" М. Вебера, согласно которой именно скрупулезное, регламентированное выполнение выделенной из общества социальной группой государственных служащих своих обязанностей и позволит обеспечить функционирование этого общества. В качестве основных критериев оптимальности бюрократической системы Вебер считал рациональность, ответственность и иерархичность. Иначе говоря, эффективность функционирования государственного аппарата в первую очередь зависит от четкой регламентации процесса управления.

При рассмотрении бюджетного процесса важным представляет ся вопрос о рациональном отборе экономических объектов государственного финансирования. Его решение отдано на откуп консенсус ному процессу формирования бюджета. Аналогично тому, как конкуренция является двигателем рыночной экономики, так и бюджетный процесс, точнее, конфликт в его рамках, выступает механизмом рационализации распределения бюджетных средств.

Попутно заметим, что в настоящее время нет единого мнения по вопросу о том, какую статью государственного финансирования считать приоритетной. Одни исследователи, ссылаясь на опыт индустриально развитых стран и принимая во внимание эффект мультипликатора, открытый Дж. М. Кейнсом, полагают, что для устойчивого экономического роста в первую очередь необходимо инвестировать в военно-промышленный комплекс, который затем выступит в роли своеобразного "локомотива" в развитии национальной экономики. Другие утверждают, что основным направлением государственных инвестиций должны стать образование, наука и культура. Третьи указывают на то, что общественные расходы следует переориентиро вать на всевозможные государственные программы как форму организации промышленной политики. Четвертая группа исследовате лей, которую условно можно назвать "новые физиократы", считают, что в вопросах определения приоритетных статей бюджета надо исходить из постулатов Ф. Кенэ. По их мнению, только существенное увеличение государственных инвестиций в сельское хозяйство даст импульс экономическому росту.

Любой бюджет - это результат в той или иной форме разрешившегося конфликта, суть которого заключается в поиске равновесия, то есть адекватного соотношения между деньгами (финансовым инструментом) и властью (содержательным субъектом действия). Следовательно, основная характеристика всей системы бюджетной процедуры заключается в том, что она в сущности является институцио нальным обеспечением такого равновесия. Это - точка динамическо го равновесия, и вполне ожидаемо, что в текущем финансовом году правила будут лучше по сравнению с предыдущим годом.

Главная проблема процедуры, применяемой в рамках работы согласительных комиссий в процессе составления и принятия закона о бюджете, а также о его исполнении и контроле, заключается в необходимости обеспечения ее наибольшей прозрачности, равно как и всего бюджетного процесса. Развитие российской бюджетной сферы в последнее десятилетие показало, что даже при экономической и социальной обоснованности структуры и объемов государственных расходов желаемые результаты зачастую не достигаются. В качестве одной из основных причин этого надо назвать недоработанность действующей бюджетной процедуры.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджет представля ет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Следовательно, и сам бюджетный процесс направлен на достижение целей государственной макроэкономической политики. Эффективность или неэффективность данного процесса непосредственно зависит от применяемой процедуры.

Однако часто бюджетный процесс отождествляют с управлением только расходной частью бюджета, а управление его доходной частью относят к вопросам налогового регулирования или специфического права взимания неналоговых платежей. Следовательно, упор в рамках бюджетного процесса делается на управление расходной частью. Но цели бюджетного процесса окажутся недостижимыми без прогноза и анализа доходной части бюджета. Поэтому процедура бюджетного процесса должна быть направлена на обеспечение сбалансированности обязательств и ресурсов, эффективности доходной и расходной частей бюджета и на создание рациональной системы управления государственными финансами.

Бюджетный процесс в Российской Федерации принято подразделять на четыре этапа: составление проекта бюджета; принятие бюджета; исполнение бюджета; контроль за его исполнением. Основной недостаток бюджетной процедуры на каждой из четырех названных стадий - это несоответствия как в самом бюджетном законодатель стве, так и в нормах бюджетного и налогового законодательства. Устранение этих несоответствий должно стать первоочередной мерой в рамках процесса совершенствования бюджетной процедуры.

Проект федерального бюджета разрабатывается на основе прогнозов социально-экономического развития страны в целом и отдельных ее регионов с учетом подготовленных финансовых балансов. Поэтому при совершенствовании бюджетной процедуры важно учитывать создание предпосылок для эффективных механизмов прогноза доходной части бюджета. Это позволит сформировать базу для дальнейшего исполнения бюджета. При составлении проекта бюджета надо провести предварительное распределение ограниченных финансовых ресурсов, требуемых для достижения целей бюджетной политики, и определить общую структуру бюджетных расходов. При разработке структуры расходов необходимо учитывать следующие моменты:

- формулировка планируемых расходов должна осуществляется в терминах пакетов расходных программ;

- все пакеты расходных программ следует сопровождать расчетом затрат на их исполнение;

- расчет затрат на выполнение той или иной расходной программы надо производить с учетом всех экономических расходных статей - заработная плата, коммунальные платежи, приобретение оборудования, материалов и т.д.;

- контроль за выполнением расходных программ не должен быть сугубо централизованным и может включать контроль за исполнением как расходных программ в целом, так и отдельных расходных статей;

- анализ затрат на расходные программы и выгод от их реализации должен предшествовать стадии планирования самих программ, при этом такой анализ следует проводить по политическим, социальным, правовым и административным аспектам исполнения бюджета;

- формулирование целей реализации расходных программ должно осуществляться в контексте конечного результата с максимально четким определением выгод по сравнению с текущей ситуацией;

- ответственность различных организаций и финансовых органов за осуществление программ должна быть неотъемлемой частью формирования расходных программ;

- перед детализацией бюджетного плана необходимо сформулировать основные рекомендации по достижению целей осуществления расходов в текущем периоде с точки зрения проводимой политики, а также определить нормативы расходования средств на те или иные цели в виде абсолютных сумм.

- важно предусмотреть взаимосвязь финансирования программ и поступающих на эти цели доходов для выявления изменений в расходовании средств при повышении или уменьшении фактических доходов;

- при планировании бюджетных расходов должны учитываться форс-мажорные обстоятельства с точки зрения их финансирования.

Процесс использования бюджетных ресурсов должен строиться на основе следующих принципов: соответствия фактических результатов целям, поставленны м в рамках бюджетного планирова ния; соответствия расходуемых сумм плану и действующему законодательству; контролируемости исполнения бюджета. При уточнениях бюджетной процедуры важно четко решить вопрос, какое законодательство следует брать за основу разработки проекта бюджета: действующее или с учетом вероятных изменений. Составление проекта бюджета программным методом является одним из способов бюджетного планирования.

Практика применения бюджетного законодательства свидетель ствует о внутренней непоследовательности процедуры в этой области. В соответствии с законодательно закрепленной процедурой проект закона о федеральном бюджете при внесении в Государствен ную думу должен сопровождаться внесением проектов федеральных законов о возможных изменениях и дополнениях в законодательных актах Российской Федерации о налогах и сборах. Следовательно, практически предполагается внесение двух вариантов бюджета. Надо отметить, что процедура дальнейшего рассмотрения бюджета в случае отклонения законопроектов об изменении налогового законодательства до рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в рамках первого чтения определена. Что касается действий в случае их отклонения после рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении, то их порядок никак не урегулирован.

Вот почему необходимо предусмотреть однозначно трактуемый порядок внесения изменений в действующее законодательство на предстоящий год. Логично, чтобы все изменения, существенно влияющие на параметры бюджета, принимались до начала процедуры рассмотре ния закона о федеральном бюджете в Государственной думе. Процесс принятия бюджета в настоящее время представляет собой его "продавливание" в ней, что негативно сказывается на его рациональности.

В концепции "бюджетного технологизма" важным является то, что в ходе законодательного урегулирования процедурных вопросов в качестве основных критериев используются прозрачность и эффективность бюджетных процедур. В этой связи представляется актуальным законодательный переход от рассмотрения проекта федерально го закона о федеральном бюджете в четырех чтениях к принятию бюджета в одном чтении, которое фактически станет вотумом доверия экономической политике правительства.

Встает вопрос об обеспечении участников бюджетного процесса необходимой информацией. Следует изменить подход к формированию перечня документов и материалов, вносимых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете, с учетом степени влияния содержащейся в них информации на решение различных бюджетных процедур. Это позволит более обоснованно разработать целевые параметры бюджета, точнее определять его приоритеты и усовершен ствовать систему контроля за исполнением бюджета.

Стадия исполнения бюджета занимает значительно более длинный промежуток времени - финансовый год, чем составление и принятие бюджета. В ряде случаев бюджетное законодательство не содержит однозначного определения условий изменения бюджетных ассигнований. Прежде всего это касается права главного распорядителя бюджетных средств изменять целевое назначение средств бюджета в бюджетных учреждениях, которое не имеет ограничений по объему таких изменений.

Кроме того, решения по изменению объемов бюджетного финансирования в сравнении с назначениями не требуют документального оформления и информирования органов государственного финансового контроля, что снижает эффективность процедуры контроля. Важно отметить и то, что несоблюдение установленных законом условий изменения бюджетных назначений не является основанием для отклонения отчета об исполнении бюджета. Тем самым исполнительная власть законодательно получает возможность свободно распоряжать ся государственными финансами.

Серьезной трудностью на этапе исполнения бюджета является неурегулированность вопроса о полномочиях различных субъектов бюджетных отношений - органов исполнительной власти и местного самоуправления. Этот вопрос, по нашему мнению, должен решаться на основе оптимизации бюджетного процесса в целом и отдельных его составляющих. Например, следует предусмотреть порядок действий в случае значительного отклонения реальной социально-экономичес кой ситуации от ее прогнозируемых параметров.

Для повышения эффективности управления государственны ми финансами большое значение имеет контроль как важнейший элемент бюджетного менеджмента. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ выделяются три формы финансового контроля - предварительный, текущий, последующий. При построении процедуры контроля исполнения бюджета должна учитываться специфика каждой из этих форм контроля.

Основной предпосылкой проведения эффективного контроля является объективный анализ экономической ситуации на предстоящий год. В связи с этим, в частности, встает вопрос о создании соответству ющей методической базы для определения значений соответствующих показателей доходов бюджетов, которая должна предусматривать алгоритмы расчета налогооблагаемой базы, уровней собираемости налоговых и неналоговых доходов, прогнозируемых мировых и внутренних цен. Кроме того, процедура должна предусматривать порядок внесения необходимых корректировок в представляемый прогноз бюджета в случае, если в ходе его рассмотрения существенно изменилась ситуация в экономике либо в проект были внесены значительные изменения.

Систему государственного финансового контроля принято подразделять на внутренний и внешний контроль. Внутренний представляет собой самоконтроль тех элементов системы, которые принимают непосредственное участие в процессе управления государственными финансами, внешний - это контроль со стороны органов, созданных вне системы исполнительной власти. Основой построения системы государственного контроля должен стать принцип единства целей, а не определение иерархии контролирующих органов. Подобная оптимизация процедуры контроля расширит аналитическую базу субъектов бюджетного процесса, позволяя тем самым проводить анализ причинно-следственных связей отклонений фактических величин от нормативно определенных параметров бюджета.

В ходе реформирования бюджетного процесса очень важно исчерпывающим образом решить вопрос об ответственности за несоблюдение бюджетного законодательства. Отправным документом здесь, разумеется, является Бюджетный кодекс, включающий рассмотре ние более двадцати бюджетных правонарушений. Сбалансирован ность в вопросах, касающихся нарушений бюджетного законодатель ства и ответственности за эти нарушения, должна привести к повышению эффективности бюджетного процесса и процедур в результате снижения числа нарушений.

В настоящее время необходима полная ревизия бюджетного законодательства, в первую очередь в части регулирования процедурных вопросов бюджетного процесса, так как именно их нерешенность снижает его эффективность. Но ошибочно считать, что концепция "финансового технологизма" не учитывает важности определения направлений и объемов расходования средств. Просто в соответствии с данной концепцией процедура бюджетного процесса считается первоочередной, что не умаляет важности других аспектов бюджета. Дело в том, что при определении объемов и направлений расходования средств также следует четко их регламентировать, но уже внутри бюджетного цикла.

В настоящее время в рамках процедуры бюджетного процесса никак не урегулирован вопрос, касающийся критериев рациональности и результативности затрат государственных средств, что во многом затрудняет проведение итогового контроля.

В мировой практике принято выделять три основных метода определения эффективности деятельности по управлению государственными расходами:

- анализ пакетов данных - по сути этот вид оценки представляет собой анализ соотношения затраты/выпуск;

- индексный анализ - сопоставление показателей деятельности организации за различные периоды, а также сопоставление показателей отдельных организаций между собой. Данный метод оценки целесообразно использовать в отношении производственных государственных организаций;

- регрессионный анализ - сопоставление показателей результатов деятельности с совокупностью факторов, описывающих входящие ресурсы, и объяснение колебаний результатов с помощью колебаний факторов.

При решении процедурных вопросов необходимо четкое понимание того, что процедура - это средство достижения цели, поэтому все действующие процедуры должны соответствовать целям бюджетной политики и основным задачам в рамках бюджетного процесса. Среди этих задач можно выделить такие, как выявление имеющихся резервов, необходимых для продвижения экономики страны по пути сбалансированного рынка, согласование бюджета и общей программы стабилизации экономики, рационализация межбюджетных отношений и т.д.

В процессе принятия решений по модернизации российской бюджетной системы государственная власть должна исходить из необходимости совершенствования самого бюджетного процесса. Речь идет не только о процедуре составления бюджетов, но и непосредственно о механизме принятия и исполнения федерального бюджета. Применение концепции "финансового технологизма" на практике может привести к следующим позитивным сдвигам в российской бюджетной сфере: созданию механизмов соответствия источников финансирова ния интересам населения; обеспечению прозрачности бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны за счет применения всем понятных бюджетных процедур; снижению неэффектив ной и нецелевой траты государственных средств; сбалансированию прав и ответственности всех участников бюджетного процесса.

Бушмин Е. Роль и место бюджетных процедур в системе государственных финансов / Вопросы экономики - 2003 г.-№5

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад