Бюджетная статистика: реляционные базы
федеральная
региональная
Законы о федеральном бюджете
2005 г. 2004 г.
2003 г. 2002 г.
2000 г. 2001 г.
1998 г. 1999 г.
1996 г. 1997 г.
1994 г. 1995 г.
Нормативные акты
1. Бюджетный Кодекс РФ
2. Бюджетная классификация РФ
3. Налоговый Кодекс РФ (часть I)
4. Налоговый Кодекс РФ (часть II)

 
Журнал Бюджет
  

Бюджетная система Российской Федерации

  Поиск по сайту:      исполнить запрос   расширенный запрос

Реконструкция. Скачать в формате pdf

Финансовая децентрализация и местное самоуправление в период реформ*

Периодизация реформы муниципальных финансов

Доходы муниципальных бюджетов

Структура расходов местных бюджетов

Распределение расходов на ЖКХ и отрасли социальной сферы между бюджетными уровнями

Сценарии бюджетных последствий принятия законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"


А. Чернявский ,
кандидат экономических наук,
руководитель проекта Фонда
"Институт экономики города",
К. Вартапетов ,
эксперт Фонда "Институт экономики города"

C начала 1990-х годов, несмотря на широкие расходные полномочия, муниципалитеты находятся почти в полной финансовой зависимости от решений федерального центра и региональных правительств, причем за последние годы эта зависимость возросла. Цель настоящей статьи - анализ процессов децентрализации и фискальной автономии муниципалитетов в России в 1992-2002 гг. и оценка намечаемых преобразований в этой сфере. Объектом исследования являются местные бюджеты и их роль в консолидированных бюджетах регионов. Базой исследования послужили данные Минфина России об исполнении консолидированных бюджетов Российской Федерации за 1996-2002 гг., отчетность об исполнении консолидиро ванных бюджетов в ряде субъектов Федерации и в отдельных муниципалитетах и другие материалы Минфина России и Госкомстата России. Кроме того, нами использовались данные бюджетной отчетности 79 городов России за 1999-2001 гг.1

Периодизация реформы муниципальных финансов

История реформы муниципальных финансов в России, как и реформ российской экономики в целом, насчитывает уже более десяти лет. В результате этих реформ в формировании доходов и расходов местных бюджетов, в развитии новых бюджетных процедур, в способности муниципалитетов "отвечать на вызовы" федеральной и региональной политики произошли огромные изменения. Ниже мы предлагаем условную периодизацию названных процессов.

Первым этапом можно считать период с 1990 по 1993 г. - период образования российского государства, завершившийся принятием новой Конституции страны. Применительно к финансовым проблемам в статье 132 Конституции сказано, что "органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и т.д." В ней же говорится, что "органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств". (Забегая вперед, отметим, что вся дальнейшая история муниципальных финансов в России полна примеров передачи государственных полномочий на муниципальный уровень без предоставления необходимых средств.)

Принятие Конституции в России знаменовало собой окончание первого этапа радикальных экономических реформ, в том числе и реформы муниципальных финансов. Существование местного уровня самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти, было закреплено в высшем законодательном акте страны. Однако возникает вопрос, имелась ли в то время концепция достижения его фискальной автономии (хотя бы относительной ), предполагаю щей определение собственных налоговой базы и доходов муниципалитетов, в целом достаточных для выполнения возложенных на них функций? Разумеется, реформаторы знали о наличии проблем с доходными и расходными полномочиями органов местного самоуправления, но тогда у них были другие приоритеты, поэтому соответствующая концепция не была подготовлена. Ее разработкой федеральный центр по-настоящему озаботился только в начале XXI в.

Вторым этапом реформы муниципальных финансов можно считать период 1993-1994 гг. В 1994 г. федеральный центр ввел единую для регионов систему "расщепления" федеральных налогов взамен существовавших ранее дифференцированных ставок. Эти решения серьезно изменили систему формирования доходов субъектов Федерации, сделали ее более предсказуемой. Соответственно более предсказуемой стала и система формирования доходов местных бюджетов.

Третий этап реформы - период с 1995 по 1998 г. В это время были приняты законы "О местном самоуправлении " (1995 г.) и "О финансовых основах местного самоуправления " (1997 г.). Последний закреплял за местным уровнем доли важнейших федеральных налогов, тем самым внося большую определенность в процесс формирования муниципальных доходов. Одновременно федеральный центр принимал различные социальные законы и перекладывал финансирование связанных с ними расходов на муниципалитеты (так называемые необеспеченные "федеральные мандаты").

Четвертый этап - период с 1999 по 2002 г., когда вступили в силу Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Эти документы имеют большое значение для реформирования бюджетных отношений и проведения налоговой политики в экономике в целом, однако концепция относительно независимой финансовой системы на местном уровне в них отсутствовала. Для этого периода реформы муниципальных финансов характерна тенденция к централизации налоговых доходов и расходных полномочий на федеральном и региональном уровнях.

В качестве предпосылки для начала нового этапа реформы муниципальных финансов можно рассматривать одобренную Постановлением Правительства РФ от 15.08.01 г. ¹ 584 "Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года", в которой, в частности, определяются принципы разграничения расходных и доходных полномочий между бюджетами разных уровней. В ее развитие комиссия под руководством Д. Козака в июле 2002 г. разработала "Концепцию разграничения полномочий между федеральными, региональными органами власти и местным самоуправлением". Новая редакция Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принята Государственной думой РФ в третьем, заключительном чтении 16 сентября 2003 г. В нем предусматриваются меры по реформированию системы муниципальных финансов и внесению соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы.

Доходы муниципальных бюджетов

Для анализа процессов, происходивших в сфере формирования доходов местных бюджетов России, рассмотрим объем и структуру доходов, а также оценим роль муниципалитетов в бюджетной системе страны. Распределение "конечных" доходов между различными бюджетными уровнями представлено в таблице 1.

Таблица 1. Распределение доходов между уровнями бюджетной системы за вычетом расходов на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней

Анализируя представленные данные, отметим, что после финансового кризиса 1998 г. соотношение различных уровней бюджетной системы России существенно изменилось. Возросла роль федерального бюджета. Если на протяжении 1990-х годов его доля составляла 10-11% ВВП, то в 2000-2002 гг. она повысилась до 13-15% ВВП.

Можно назвать несколько причин такой тенденции. Во-первых, произошло перераспределение налоговых поступлений в пользу федерального центра. В частности, упомянем прекращение практики "расщепления" НДС между бюджетами разных уровней в 2000 г. и изменения в налогообложении в добывающих отраслях промышленности. Во-вторых, благоприятная конъюнктура на рынках энергоносителей, сложившаяся в последние годы, способствовала росту налоговых поступлений и прежде всего в федеральный бюджет. В-третьих, после финансового кризиса 1998 г. увеличилась собираемость федеральных налогов, была прекращена практика налоговых зачетов с федеральным бюджетом и уплаты налогов в неденежной форме; в 1999-2000 гг. сокращалась кредиторская задолженность предприятий и организаций в неизменных ценах, в том числе задолженность перед федеральным бюджетом.

Изменилось и соотношение между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом регионов. В 2001 г. доходы федерального бюджета впервые превысили доходы консолидированного регионального бюджета.

Еще одна особенность последних лет - сдвиги в структуре доходов консолидированного бюджета регионов в пользу собственно региональ ных бюджетов. Это обусловлено тем, что регионы стали в большей степени принимать на себя расходные полномочия муниципалитетов.

В экспертном сообществе распространено мнение, что вместе с усилением централизации финансовых ресурсов увеличиваются и расходы на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности по регионам и муниципалитетам. Данные таблицы 1 этот тезис не подтверждают.

За прошедшие шесть лет доходы российских муниципалитетов уменьшились на 23% (см. табл. 2). Сокращение доходов местных бюджетов в 1998 г. после роста в 1997 г. вызвано системным финансовым кризисом, который привел к снижению финансовых поступлений от налогоплательщиков. Их падение в 1999 г. в значительной степени обусловлено сдвигом в распределении доходов внутри регионов в пользу областных бюджетов. Рост доходов местных бюджетов в 2001-2002 гг. примерно соответствует росту ВВП.

Таблица 2. Динамика доходов местных бюджетов в 1997-2002 гг.

Одна из важнейших пропорций в структуре доходов местных бюджетов - соотношение между налоговыми доходами и финансовой помощью из вышестоящих бюджетов. В 1996-1999 гг. наблюдались рост доли налоговых доходов в структуре доходов муниципали тетов и снижение доли финансовой помощи (см. рис. 1). В 1999 г. вследствие реформ налоговой системы наметившаяся было тенденция к повышению значения налоговых доходов для местных бюджетов меняется на противоположную, что косвенно свидетельствует об усилении централизации в бюджетной системе России.

Укрупненная структура доходов местных бюджетов в 1996-2002 гг. (в %)

Источник: расчеты авторов на основе данных Минфина России.

Рис. 1

С некоторой долей условности под собственными доходами муниципалитетов можно понимать сумму поступлений от налогов на имущество, налога с продаж, местных налогов (включая земельный) и неналоговых доходов. С учетом этого отметим, что собственные доходы муниципалитетов в 1998-2000 гг. составляли 25-27,5% от общего объема доходов муниципалитетов (см. табл. 3). В 2001 г. их доля резко снизилась в связи с отменой налога на ЖКХ. Мы согласны с тем, что данный оборотный налог следовало отменить для улучшения конструкции налоговой системы в целом. К сожалению, в результате снизились собственные доходы муниципалитетов.

Таблица 3. Структура доходов местных бюджетов в 1996-2002 гг.

Доля собственных доходов в доходах местных бюджетов может рассматриваться как индикатор степени их фискальной автономии. В течение 1996-2000 гг. этот показатель практически не менялся. Некоторый его рост в 1999-2000 гг. вызван усилением роли налога на прибыль и подоходного налога в формировании доходов местных бюджетов. Отмеченное резкое снижение в 2001 г. доли собственных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов было обусловле но в основном налоговой реформой и введением в действие второй части Налогового кодекса.

На основе анализа динамики собственных доходов местных бюджетов можно сделать вывод о том, что налоговые реформы посткризисного периода привели к снижению уровня фискальной автономии муниципалитетов.

Структура расходов местных бюджетов

Обратимся к анализу процессов, происходивших в области расходных полномочий и расходов российских муниципалитетов. Данные об укрупненной структуре расходов местных бюджетов в 1996-2002 гг. представлены на рисунке 2. Можно сделать вывод о сравнительной устойчивости структуры функциональных расходов муниципалитетов. Финансовый кризис 1998 г. незначительно повлиял на структуру расходов муниципалитетов. Тем не менее выделим две важные тенденции.

Укрупненная структура расходов местных бюджетов в Российской Федерации в 1996-2002 гг. (в %)

Источник: расчеты авторов на основе данных Минфина России.

Рис. 2

Во-первых, монотонный рост расходов на управление. За шесть лет в структуре расходов местных бюджетов их доля увеличилась почти в два раза.

Во-вторых, в 1999-2000 гг. доля расходов местных бюджетов на ЖКХ стабилизировалась, хотя в 1996-1998 гг. она заметно росла. Снижение доли затрат на ЖКХ в структуре расходов муниципалитетов в последние два года связано с тем, что с 2001 г. капитальные вложения по отрасли показываются как расходы по направлению "Промышленность и строительство". Доля расходов местных бюджетов по этому направлению в 2001 г. существенно возросла. Согласно данным об исполнении местных бюджетов в 2002 г., доля затрат на ЖКХ в структуре расходов местных бюджетов значительно снизилась, однако пока трудно однозначно утверждать, что наблюдается начало новой тенденции. В немалой степени этот процесс обусловлен принятием и реализацией правительственной программы по переходу на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

В целом относительная стабильность структуры расходов местных бюджетов на протяжении последних шести лет свидетельствует о значительной их предопределенности и об отсутствии у муниципалитетов возможностей для маневра и концентра ции ресурсов на каком-либо направлении.

Такому положению, в частности, способствует наличие большого количества "федеральных мандатов", то есть расходных полномочий, возложенных на муниципалитеты в соответствии с законами и постановлениями федерального правительства (в ряде случаев и региональ ных правительств). В 1990-е годы они передавались муниципали тетам без предоставления требуемых финансовых ресурсов в необходимом объеме. Подобная практика помогала уменьшить дефицит федерально го бюджета, поскольку средств на финансировани е всех законодатель но принятых социальных программ у государства не хватало.

Этот вывод, сделанный исходя из анализа динамики средних показателей по муниципалитетам, был апробирован на базе данных о бюджетной отчетности 79 городов России за 1999-2001 гг. Географическое распределение выборки достаточно равномерное и охватывает 60 субъектов Федерации.

Главными задачами статистического анализа были, во-первых, проверка тезиса о стабильности структуры бюджетных расходов рассматриваемых городов и, во-вторых, исследование взаимосвязей между бюджетной обеспеченностью муниципалитетов и структурой расходов их бюджетов. В последнем случае предполага лось, что возможности муниципалитетов по изменению приоритетов расходной политики помимо ряда социально-экономических факторов (возрастная структура населения, характеристики жилищного фонда, тип городской планировки и др.) зависят также и от уровня доходов местных бюджетов. В условиях повышенной бюджетной обеспеченности, кроме исполнения расходов, "наведенных" с вышестоящих уровней бюджетной системы, у городских властей появляется возможность направить ресурсы на другие цели.

Проведенный анализ в целом подтвердил справедливость первого тезиса, обнаружив схожую со среднероссийской тенденцию - относительную стабильность структуры расходов вошедших в выборку муниципалитетов. Для проверки второго тезиса мы исследовали зависимость между удельным весом наиболее крупной бюджетной статьи местных бюджетов - ЖКХ и бюджетной обеспеченностью городов. Предполагалось, что при хроническом недофинансировании ЖКХ увеличение бюджетных доходов муниципалитетов должно вести к повышению расходов по данной статье. В ходе анализа статистически значимой корреляционной связи выявлено не было (коэффициенты корреляции оказались статистически не значимы в течение всего рассматриваемого периода), поэтому можно утверждать, что уровень душевых бюджетных доходов городов не является основным фактором, определяющим долю расходов на ЖКХ в их бюджетных расходах .

При анализе второй гипотезы в качестве характеристики экономической структуры расходов был использован показатель удельного веса капитальных вложений в бюджетных расходах муниципалитетов. Предполагалось, что доля капитальных вложений будет велика в городах с более высокой бюджетной обеспеченностью.

Данное предположение полностью подтвердилось (см. рис. 3). При устранении из анализа городов с экстремально высокими бюджетными доходами (в нашей выборке к ним относились Норильск, Сургут, Нижневартовск) теснота статистических связей увеличивалась. Коэффициенты корреляции между рассматри ваемыми параметрами составляли не менее 0,4. Кроме того, была обнаружена значительная связь между бюджетной обеспеченностью и капитальными вложениями на душу населения. Формально это выражалось в крайне высоком коэффициенте корреляции в течение всего рассматриваемого периода (более 0,85). Таким образом, в данном случае можно утверждать, что уровень бюджетной обеспеченно сти выступает одним из основных факторов, объясняющих различия в экономической структуре расходов городских бюджетов. Иными словами, при относитель но стабильной функциональной структуре расходов муниципалитеты в зависимости от своей бюджетной обеспеченности имеют возможность менять экономическую структуру расходов.

Зависимость между бюджетной обеспеченностью муниципалитетов и долей капитальных расходов

(без Норильска, Сургута и Нижневартовска), 1999 и 2001 гг.*

* Данные по бюджетной обеспеченности скорректированы на межрегиональ ные различия в уровнях цен.

Рис. 3

В целом анализ структуры расходов местных бюджетов свидетельствует об их крайней "зарегулированности". Это является следствием хронического дефицита финансовых ресурсов у муниципалитетов, который, в свою очередь, обусловлен отсутствием адекватных финансовых основ местного самоуправления и высокой степенью вертикальной несбалансированности бюджетов на региональ ном и местном уровнях.

Распределение расходов на ЖКХ и отрасли социальной сферы между бюджетными уровнями

Чтобы получить более полное представление об изменениях в структуре расходов местных бюджетов в последние годы, целесообраз но сопоставить их расходы по важнейшим направлениям с аналогичными расходами собственно региональных бюджетов. Это позволит выявить динамику перераспределения расходных полномочий между государственным и местным бюджетными уровнями (см. рис. 4).

Муниципальная доля основных бюджетных услуг в консолидированном бюджете регионов в среднем по России

(за исключением Москвы и Санкт-Петербурга), 1996-2002 гг. (в %)

Источник: расчеты авторов на основе данных Минфина России.

Рис. 4

Как видим, доля муниципалитетов в расходах консолидирован ного бюджета регионов по отрасли "Жилищно-коммунальное хозяйство" с 1996 по 1999 г. неуклонно увеличивалась. Это происходило как минимум по двум причинам. Во-первых, в начале 1990-х годов во многих регионах все еще действовали облжилкомхозы или им подобные структуры, через которые средства субъектов Федерации напрямую минуя местные бюджеты направлялись на финансирование муниципальных предприятий, оказывающих населению жилищно-коммуналь ные услуги. В середине 1990-х годов "советская" система финансиро вания начала разрушаться и все большая доля затрат на ЖКХ стала финансироваться из местных бюджетов. Во-вторых, относительному увеличению доли затрат местных бюджетов на ЖКХ в данный период могла способствовать массовая передача ведомственного жилья на балансы муниципалитетов.

В сфере образования на протяжении последних лет сохранялась тенденция к относительному увеличению доли расходов бюджетов регионов в консолидированном бюджете регионов. В результате доля местных бюджетов сократилась с 88,1% в 1996 г. до 79,7% в 2002 г.

Процессы централизации расходов по отрасли "Здравоохране ние и физическая культура" также наблюдались на протяжении всего рассматриваемого периода. По отрасли "Культура и искусство" тенденции к централизации расходов преобладали в 1996-1999 гг. В последние два года доля региональных бюджетов уменьшилась (что прямо противоположно процессам в ЖКХ). По направлению "Социальная политика" доля регионов в расходах консолидированного бюджета регионов в течение всего периода неуклонно увеличивалась, что было обусловлено в основном передачей финансирования отдельных "федеральных мандатов" на государственный бюджетный уровень.

Таким образом, налицо выраженная тенденция к централиза ции расходных полномочий и расходов по отраслям "Жилищно-ком мунальное хозяйство ", "Образование " и "Здравоохранение и физическая культура" . Эту тенденцию можно объяснить неоднородно стью муниципалитетов с точки зрения их финансовых возможностей. Крупные города с развитыми производственными и непроизводственными секторами располагают налоговой базой, обусловли вающей их превращение во внутрирегиональных доноров. Такие муниципалитеты в состоянии самостоятельно финансировать основные виды функциональных расходов. "Слабые" в финансовом отношении муниципалитеты должны получать трансферты из регионально го бюджета ("расщепленные " и местные налоги покрывают незначительную часть их финансовых потребностей) для осуществления необходимых расходов. В ряде случаев субъекты Федерации начинают сами финансировать часть муниципальных расходов, упрощая тем самым схему финансовых потоков. Такая практика часто противоре чит законодательству и является дополнительным свидетельством отсутствия фискальной автономии муниципалитетов и вертикальной несбалансированности бюджетов на региональном уровне.

Сценарии бюджетных последствий принятия законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Важно оценить, приведет ли принятие законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к расширению бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления, а также проанализировать сложившееся несоответствие между расходными обязательствами и финансовыми средствами местных бюджетов. В расчетах сценарных вариантов последствий реализации законопроекта использовались данные Министерства финансов РФ об исполнении бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов за 2002 г. Расчеты сделаны исходя из следующих положений:

- распределение функций между органами местного самоуправления и региональной государственной власти будет происходить в соответствии с положениями законопроекта;

- органы местного самоуправления продолжат исполнение тех государственных полномочий, которые они осуществляют сегодня (предоставление льгот в сфере ЖКХ, транспорта и социальной политики), а также отдельных новых государственных полномочий, которые в настоящее время относятся к вопросам местного значения (предоставление жилищных субсидий, финансовое обеспечение учебного процесса в сфере образования);

- финансирование переданных государственных полномочий будет производиться путем предоставления субвенций из федерального или региональных бюджетов;

- общий объем местных бюджетов не изменится, то есть произойдет лишь перераспределение средств между различными целевыми статьями и видами расходов, а также доходов.

Были рассчитаны три сценарных варианта развития событий.

Вариант I исходит из того, что как "старые", так и "новые" государственные полномочия будут финансироваться в том же объеме, что и сейчас.

Вариант II предполагает, что все переданные органам местного самоуправления государственные полномочия будут финансировать ся в полном объеме, как предусмотрено федеральным законодатель ством, причем объем государственных обязательств не сократится, а объем местных бюджетов не увеличится.

Вариант III основан на предположении варианта II, но при условии, что объем местных бюджетов будет увеличен для финансирования переданных государственных полномочий в полном объеме в соответствии с федеральным законодательством.

В исходном варианте экспертно рассчитывается объем расходов местных бюджетов, непосредственно связанных с исполнением государственных полномочий. На эти цели сегодня в основном расходуются средства муниципалитетов по направлению "Социальная политика". В их числе: пособия гражданам, имеющим детей; средства, выделяемые согласно федеральным законам "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов", "О статусе военнослужащих", "О социальном обслуживании населения", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" и др. Расчеты показывают, что примерно 85% расходов, осуществляемых муниципалитетами по направлению "Социальная политика", связано с исполнением государственных полномочий. Расходы местных бюджетов на транспорт на 95% обусловлены предоставлением льгот различным категориям граждан в соответствии с федеральным законодательством. Расходы местных бюджетов по направлению "Жилищно-коммунальное хозяйство" включают в себя льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, также предоставленные федеральными законами и составляющие, по экспертной оценке, около 16% расходов местных бюджетов.

Все остальные расходы будем называть собственными расходами муниципалитетов на решение вопросов местного значения. Отметим, что сегодня многие из этих расходов также определяются на федеральном или региональном уровне (например, размер заработной платы работников муниципальных бюджетных организаций). Однако такие нефинансируемые "федеральные или региональные мандаты", хотя и негативно сказываются на финансовой самостоятельности муниципалите тов, вряд ли могут быть отнесены к государственным полномочиям.

В 2002 г. из местных бюджетов на исполнение перечисленных выше государственных полномочий было израсходовано 78,6 млрд. руб. Для их финансирования в бюджеты муниципальных образований были переданы субвенции в размере 64,3 млрд. руб. Таким образом, в настоящее время доля расходов местных бюджетов на исполнение государственных полномочий составляет 11%, а собственных расходов на решение вопросов местного значения - 89% (см. табл. 4).

Таблица 4. Аналитические показатели

По нашим оценкам, общий объем государственных обязательств по льготам на предоставление услуг в сфере ЖКХ, транспорта и социальной защиты населения, предусмотренным федеральным законодательством, составляет примерно 145 млрд. руб. в год и финансируется менее чем на 50%. При этом многократные попытки отменить нефинансируемые льготы и программы успехом пока не увенчались. Предусмотренный данным законопроектом механизм финансирования передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий за счет субвенций из федерального или региональных бюджетов и приостановление действия соответству ющих законов в части, не обеспеченной такими субвенциями, безусловно, будут способствовать большей финансовой устойчивости местных бюджетов. Главный вопрос - за счет чего: сокращения собственных расходов органов местного самоуправления или перераспределения части доходов консолидированного регионального бюджета в пользу местных бюджетов.

Проанализировав возможные варианты развития событий после принятия законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", можно сделать ряд выводов.

1. Прогнозируется централизация расходных полномочий органов местного самоуправления, которая характеризуется сокращением как объема собственных расходных полномочий на 31-43% от нынешнего уровня, так и их доли в общих расходах местных бюджетов до 50-61% по сравнению с 89% в настоящее время. При этом доля расходных полномочий, передаваемых органами государственной власти органам местного самоуправления, в расходах местных бюджетов может увеличиться до 39-49% по сравнению с 11% сегодня.

Таким образом, может произойти "огосударствление" органов местного самоуправления, которые почти половину своего времени будут тратить на выполнение функций органов государственной власти.

2. Собственные налоговые и неналоговые доходные источники местных бюджетов несколько расширятся, доля соответствующих доходов может увеличиться с 25 до 32-36%. Однако возможен и вариант их сохранения на прежнем уровне, если по политическим соображениям не удастся либо сократить передаваемые органам местного самоуправления государственные расходные обязательства по социальным льготам, либо перераспределить доходы в пользу местных бюджетов. Отметим, что при таком развитии событий примерно на 18% сократятся и собственные доходы муниципалитетов в "новом" определении, которое используется в законопроекте.

Вероятность подобного сценария очень высока, поэтому для расширения фискальной автономии местных бюджетов ключевое значение будет иметь принятие решений по сокращению не обеспечен ных финансированием государственных обязательств.

3. Реализация положений законопроекта о финансировании передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий через субвенции укрепит финансовое состояние местных бюджетов. Однако при этом потребуется либо дополнительно перераспре делить в пользу местных бюджетов примерно 80 млрд. руб. (увеличить местные бюджеты на 11%), либо сократить объем государственных обязательств, либо не передавать часть государственных полномочий на местный уровень. В противном случае, как уже отмечалось, это может привести к сокращению расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения, предусмотреных законопроектом .

* *

*

В преддверии крупномасштабных реформ в сфере обществен ных финансов целесообразно подвести некоторые предварительные итоги развития финансовой системы местного самоуправления. Можно констатировать, что продекларированная в Конституции РФ фискальная автономия муниципалитетов за прошедший период не была достигнута. Напротив, данные статистики свидетельствуют, что в последние годы доля местных финансов в консолидированном бюджете регионов уменьшается, зависимость муниципалитетов от решений федеральных и региональных властей усиливается. Сложившаяся ситуация во многом объясняется тем, что положения Конституции не были развиты и поддержаны другими системными решениями. Важным фактором здесь выступает конструкция налоговой системы России, при которой большинство налогов относится к федеральным, федеральный центр принимает решения о введении и отмене местных и региональных налогов, а местные власти лишены прав на налоговое администрирование. При такой налоговой системе место муниципальных финансов в структуре общественных финансов полностью определяет ся из центра. Если федеральным властям требуются дополнительные финансовые ресурсы (например, для возврата внешнего долга), это достигается просто за счет перераспределения федеральных налогов.

Нефинансируемые "федеральные мандаты" с начала 1990-х годов ложатся тяжелым бременем на муниципальные финансы. Их перевод на местный уровень был одним из способов сокращения дефицита государственного бюджета. Для решения названной проблемы проведена большая работа по разграничению бюджетных полномочий между различными уровнями власти. Действие части нефинансируемых "мандатов" временно приостановлено, рассматривают ся предложения об их отмене (для чего необходимы серьезные политические ресурсы), что можно считать позитивной тенденцией. Однако одновременно все заметнее стремление федерального центра превратить муниципалитеты в инструменты проведения государственной политики путем резкого сокращения перечня вопросов местного значения. При этом проблема обеспечения фискальной автономии муниципалитетов отходит на второй план, все большая часть их доходов формируется за счет перечислений из государственных бюджетов. Данный подход закреплен как в рассматриваемом законопроекте, в законе “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодатель ных (представительных) и исполнительных органов государствен ной власти субъектов Российской Федерации"”, так и в подготовленных поправках в Налоговый и Бюджетный кодексы.

В настоящее время большинство российских городов не знают, в каком статусе и в каких границах они будут функционировать после проведения реформ. Более того, решение в законопроекте вопросов собственности нельзя признать удачным, муниципалитеты, как и прежде, могут столкнуться с необходимостью финансировать исполнение государственных решений, не располагая требуемыми ресурсами, местные власти все еще лишены возможности осуществлять администри рование любых видов налогов. Возможно, современная политика федерального центра в данной сфере отвечает задачам укрепления государства, но она не способствует развитию гражданского общества.

А. Чернявский, К. Вартапетов. Финансовая децентрализация и местное самоуправление в период реформ / Вопросы экономики - 2003 г.-№10


* Полную версию исследования см. в: Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992-2002 годах. М.: ИЭГ, 2003, и на сайте ИЭГ.

1 База данных предоставлена Институтом экономики переходного периода.

  
 Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2003
Счетная Палата РФ Rambler's Top100 Rambler's Top100 Деловой журнал 'Эксперт' Институт экономики переходного периода
Прозрачный бюджет Институт Восток-Запад